Конспект лекций 37 страница

В сфере административного права рассматриваемый термин применяется к актам управления (управленческим действиям), в которых выражается властная воля соответствующих государственных органов (лиц) не в устной или письменной форме, а путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков, например, дорожного движения, и т.п.

Конклюдентные акты управления по юридической силе не однородны. Многие из них носят информационный характер. Они применяются в местах использования речного флота, для обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности движения воздушных средств передвижения и т.д. Ряд таких актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях их несоблюдения обеспечивается санкциями.

Таким образом, конклюдентные акты в системе правовых актов не столь многочисленны и распространены, как письменные или устные. Между тем их роль в вышеперечисленных отдельных сферах управленческой деятельности весьма велика.

В некоторых странах существуют так называемые подразумеваемые правовые акты управления. Они вытекают из молчания, сохраняемого органом управления (должностным лицом), администрацией. В Республике Беларусь подобное относится к принятию законов. Так, в соответствии с частью 4 статьи 100 Конституции Республики Беларусь Совет Республики должен рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителей в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным — десяти дней. В случае нерассмотрения законопроекта в указанные сроки закон считается одобренным Советом республики. По части 6 статьи 100 Конституции Республики Беларусь закон, принятый Палатой представителей и Советом Республики, представляется Президенту Республики Беларусь на подпись. Если Президент не возвращает его на протяжении двух недель, то закон считается подписанным. [74,c.154-157]

Классификация правовых актов управления

Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации. Деление актов на виды возможно по различным основаниям. В научной литературе наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

1) по юридическим свойствам;

2) по органам, их издающим;

3) по времени действия;

4)по порядку издания.

Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. Этот критерий даёт возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные (регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные). Нормативные акты обладают как общими признаками, присущих для любых правовых актов управления, так и специальными, отличающими их от других правовых актов управления.

Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах в Республике Беларусь» к общим признакам правомерно относит то, что нормативные правовые акты:

1) являются официальными документами установленной формы;

2) издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица);

3) издаются с соблюдением предусмотренной процедуры. Специальными признаками является то, что они:

4) содержат общеобязательные нормы права;

5) рассчитаны на неопределенный круг лиц;

6) рассчитаны на неоднократное применение;

7) регулируют определенный, как правило, вид общественных отношений.

Нормативные правовые акты содержат нормы права. Это означает, что они устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы (правила поведения). Правовые нормы заключают в себе общие обязательные правила поведения. Они не имеют конкретного (персонифицированного) адресата, т.е. не обращены к конкретным лицам, рассчитаны на неопределенный круг лиц. Ими регулируется определенный вид общественных отношений. Так, Правила дорожного движения распространяются на всех, кто действует в урегулированной данным нормативным актом области, т.е. участвует в дорожном движении. Нормативные акты рассчитаны на неоднократное, непрерывное применение. Например, в положении о государственном комитете или о министерстве содержатся нормы, определяющие его права и обязанности, порядок образования, компетенцию, сферу деятельности, полномочия председателя (министра) и т.п. Положение применяется ежедневно, без перерывов, пока не будет изменено или отменено.

Нормативные акты являются важнейшими источниками права. Они могут содержать нормы не только административного, но и других отраслей права: гражданского, трудового, экологического, финансового и т.д. Однако в таких актах не может быть норм уголовного и уголовно-процессуального права, которые содержатся лишь в законах.

В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, в котором бы назывались государственные органы, а тем более должностные лица, уполномоченные издавать нормативные акты. Конкретно такие полномочия определяются в актах, устанавливающих их правовой статус. Это положения, уставы и т.д. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» дан перечень лишь наиболее важных органов, уполномоченных издавать правовые акты. К ним относятся: Президент, Совет Министров Республики Беларусь, республиканские органы государственного управления, включая и Национальный банк Республики Беларусь.

Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам по Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», являются:

1) соответствие их принципам нормотворческой деятельности (конституционности);

2) соответствие актов нижестоящих государственных органов(должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов;

3) приоритет общепризнанных принципов - Международного права;

4) защита прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости, научности, согласованности нормативного правового акта с иными нормативными правовыми актами;

5) их принятие уполномоченным на то органом (должностным лицом) в пределах своей компетенции, в порядке и форме, установленных законодательством Республики Беларусь, и соответствие акта нормотворческой технике.

Нормативные акты занимают важнейшее место в системе правовых актов управления. Они представляют собой административные законы, но, несмотря на это, не теряют качества подчинённости законодательным актам. Рассматриваемые акты издаются в силу того, что законами детально не урегулированы все стороны общественной жизни, а потребность в таком регулировании существует. Кроме того, административное нормотворчество вызвано и оправдано необходимостью оперативного реагирования на потребности жизни. По названным причинам административные законы являются настоящими помощниками представительных законов. В то же время законами могут регулироваться отношения, возникающие на основе административного нормотворчества. Административными законами конкретизируются, детализируются, развиваются положения законов, но законы ими не дополняются, не подменяются и не заменяются. Законы остаются на верхней ступени в иерархии правовых актов и имеют высшую юридическую силу. Нормативные акты управления, несмотря на их важность и значимость, выполняют свое основное назначение — исполнение, проведение в жизнь законов. Нормативными актами управления решаются наиболее значимые вопросы управленческого характера.

Нормативные акты управления многосторонни. Их можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от издающего органа акты неодинаковы по юридической силе. Акты вышестоящих органов имеют большую юридическую силу, нежели акты нижестоящих. По этой причине акты нижестоящих должны соответствовать актам вышестоящих органов. Вышестоящие могут отменять и изменять акты нижестоящих органов. Акты органов общей компетенции (Совета Министров Республики Беларусь, местных исполнительных комитетов) возвышаются над актами отраслевой и межотраслевой компетенции и т.п.

По виду (форме) акты могут быть всегда нормативными или иметь смешанный характер. К первой группе относятся декреты Президента Республики Беларусь, методические указания, разъяснения, ко второй — Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы, решения.

Классификация по адресатам позволяет разделить акты на относящиеся к гражданам Республики Беларусь, к иностранным гражданам и лицам без гражданства или к государственным организациям и общественным объединениям.

На основании нормативных актов управления издаются индивидуальные акты.

Индивидуальные (нерегламентарные) акты не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Они вызывают возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помощью осуществляется применение требований законов и нормативных управленческих актов к конкретным случаям (обстоятельствам), оперативно решаются текущие управленческие задачи. В большинстве своем это правоприменительные, правонаделительные, распорядительные акты, например, приказ о зачислении в число студентов, на должность, о назначении пенсии.

Среди индивидуальных актов выделяют правоохранительные и юрисдикционные акты. Они принимаются в целях обеспечения охраны прав личности от их нарушения либо восстановления нарушенного права, например, постановление о наложении административного взыскания, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности. В таких актах дается правовая оценка поведению субъектов управленческих правоотношений. Издаются они специально уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами), в ряде случаев — судьями по административным делам и исполнительным производствам. Перечень указанных субъектов и их компетенция даны в КоАП. Основанием для издания таких актов является противоправность поступков граждан, служащих (должностных лиц), других работников организаций. Установлен определенный официальный порядок их принятия. Нередко требуется проведение предварительного расследования, получение объяснения от соответствующего лица (правонарушителя). Некоторые юрисдикционные акты, например, протоколы об административных правонарушениях, могут служить основанием для издания другого юрисдикционного акта — постановления о наложении административного взыскания; принятие постановления о привлечении работника к административной ответственности за мелкое хищение, появление на рабочем месте в нетрезвом виде вызывает необходимость издания приказа о переводе его на другую работу или об увольнении. Рассматриваемые акты обособляются своим содержанием, структурой.

В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не указывается, что в индивидуальных актах отсутствуют нормы права, но подчеркивается одноразовость их применения и цель издания — осуществление организационных, контрольных и распорядительных мероприятий.

Четкое уяснение сущности нормативных и индивидуальных правовых актов управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Так, в статье 116 Конституции Республики Беларусь записано, что Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью лишь нормативных актов. Он не вправе принимать к своему рассмотрению ненормативные правовые акты управления, т.е. индивидуальные акты.

Индивидуальные акты управления должны соответствовать нормативным актам. Это положение также имеет существенное практическое значение.

Нормативные акты доводятся до всеобщего сведения путем опубликования. Об индивидуальных актах делается сообщение, но извещение об их издании возможно и путем опубликования. Опубликование нормативного акта связано, как правило, с вступлением его в действие.

Нормативные акты некоторых органов государственного управления (Национальный банк, министерства и иные республиканские органы) подлежат правовой экспертизе (исключая акты внутриведомственного характера). В отношении индивидуальных актов этих органов осуществление правовой экспертизы не требуется.

Нормативные акты не порождают приобретенных прав. Такие права возникают лишь на основании индивидуальных актов, например, права по должности, на получение персональной надбавки к заработной плате, осуществление студенческих прав могут быть получены лишь после издания соответствующего приказа.

Нередко принимаются акты об изменении отдельных норм (положений), находящихся в других актах, или иные акты признаются утратившими силу и утверждаются другие акты (положения, уставы, инструкции и т.п.). Например, могут излагаться отдельные нормы (статьи, положения) в новой редакции, делаться лишь некоторые их уточнения (дополнения, изменения) или заменяться, исключаться отдельные положения норм (статей, пунктов), признаваться утратившими силу другие правовые акты управления. При отнесении таких актов к нормативным или индивидуальным, следует руководствоваться правилом: если этими актами вносятся соответствующие коррективы в другие нормативные акты, то они являются нормативными. Индивидуальными актами могут вноситься изменения только в им подобные акты.

Индивидуальные акты управления не одинаковы. В научной литературе их делят на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные).

К оперативно-исполнительным относятся акты применения права. Ими реализуется диспозиция нормы права.

Правоохранительными актами управления обеспечивается в сфере управления охрана прав от нарушения. Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания, постановление о привлечении к административной ответственности. [171,c.100-118]

Важное значение имеет деление актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству каждый тип органов государственного управления вправе издавать предписанные ему правовые акты управления.

Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и распоряжения.

Указы по юридической силе находятся ниже декретов. Ими регулируются вопросы, не требующие вмешательства Парламента, следовательно, менее значимые. Указы могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными). Распоряжения по юридической силе ниже указов. Они, как правило, имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления — акты коллегиальные, так как они принимаются на заседаниях Правительства или его Президиума (малого Совета Министров). По особым неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут приниматься и путем опроса членов Президиума Совета Министров, т.е. без рассмотрения на заседаниях (см. ч. 4 ст. 27 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»). Постановления бывают как нормативные, так и индивидуальные. Они принимаются на основании Конституции, законов, актов Президента и в целях их исполнения (см. ч. 1 ст. 28 указанного Закона).

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Эти акты индивидуального характера. По результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра или его заместителей решения могут оформляться в виде протоколов, указаний, поручений. Такие правовые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить. Это акты единоначального руководства и принимаются по вопросам компетенции премьер-министра не имеющим столь значимого характера, но требующим оперативного разрешения.

Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров издают приказы и инструкции, многие из них вправе давать указания. Органы надведомственного характера, кроме того, могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, методические указания, рекомендации, нормы, правила.

Местные исполнительные комитеты и местные администрации принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения.

Руководители предприятий, учреждений и организаций издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.

По времени действия правовые акты управления бывают постоянного и временного действия. Акты постоянного действия не ограничены временными рамками, они действуют до их отмены. К ним относятся, в первую очередь, нормативные акты. Однако такими актами могут быть и индивидуальные, например, приказы о зачислении на должность, назначении пенсии, зачислении в число студентов. Поэтому вряд ли можно согласиться с нормой Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» о том, что ненормативные акты имеют одноразовое применение (ч. 1 ст. 3).

По порядку издания акты делятся на коллегиальные и едино-начальные (единоличные). Коллегиальные акты принимаются на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь, его Президиума, местных исполнительных комитетов, местных администраций, административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Принятие их зависит от наличия кворума, простого или квалифицированного большинства голосов от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании. Так, решения местного исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполкома (см. ч. 7 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Решения Правительства Республики Беларусь принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства (см. ст. 25 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»). [74,c.144-154]

Отличие правового акта управления от других действий администрации, иных актов и юридических документов

В процессе государственного управления наравне с изданием правовых актов управления совершаются другие разнообразные официальные действия, имеющие юридическое значение. К ним относятся такие, например, как доставление и задержание правонарушителя, заключение договоров, представление отчетов, выдача справок и иных юридически значимых документов и т.д. Указанные действия имеют немало общих черт с правовыми актами управления. Большая часть из них является управленческими, официальными, властными и даже односторонними. Правда, заключение договоров, в том числе и административных, имеет двусторонний или многосторонний характер. Однако при заключении административных договоров превалирует воля одной стороны — управляющего над другой стороной — управляемым. Между тем названными действиями не устанавливаются, не изменяются и не отменяются нормы права, ими не творится право, не решаются вопросы хозяйственного, социально-культурного значения, они не являются исполнительными актами.

Правовые акты управления отличаются от законов. Законы обладают большей юридической силой. Ими могут отменяться и изменяться акты управления. Последние издаются на основе и во исполнение законов. В иерархии правовых актов законы стоят на верхней ступени. На том же уровне находятся и декреты Президента (ст.ст. 85, 101 Конституции). Указы и распоряжения Президент издает лишь в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 85). «В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом» (ст.ст. 101, 137), т.е. можно сделать заключение, что акты Президента Республики Беларусь находятся на втором месте после Конституции. На третьем — законы, исключая конституционные, и на четвертом месте — акты Правительства Республики Беларусь. Подобная иерархия правовых актов обозначена и в Положении об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь. Поэтому, говоря о соответствии актов управления законам, следует, в первую очередь, иметь в виду акты Президента, а потом собственно законы, принятые Национальным собранием Республики Беларусь. Такова логика, основанная на Конституции и других правовых актах. Издание новых декретов, указов, законов может повлечь отмену или изменение соответствующих актов управления, содержащих нормы, вступившие в противоречие с нормами нового указанного акта. Нередко в таких актах предписывается органам управления привести свои акты в соответствие с новыми декретами, указами, законами.

Правовые акты управления отличаются от актов правосудия и прокурорского надзора. Отличие определяется целой совокупностью факторов: содержанием, юридическим свойством, порядком принятия, отмены, обжалования и исполнения.

Судебные акты (приговоры, решения, определения, постановления) выносятся с учетом конституционного принципа независимости судей и подчинения их только закону. Какое-либо вмешательство в деятельность судей по отправлению правосудия (принятию актов по результатам рассмотрения дел) недопустимо (ст. 110 Конституции). Правовые акты управления могут приниматься на основе указаний вышестоящих органов управления или по прямому их поручению. Акты правосудия принимаются по конкретным делам, в том числе и по фактам правонарушений — уголовных, гражданских либо в целях защиты прав и охраняемых законом интересов юридических и физических лиц. Акты управления в большинстве своем издаются в связи с необходимостью организации деятельности нижестоящих органов, обеспечения решения конкретных вопросов, возникающих в процессе государственного управления. Актами управления могут устанавливаться нормы права, судебные же акты являются только правоприменительными. Ими не устанавливаются правовые нормы, они применяют правовую норму к конкретному случаю. Управленческие акты могут распространяться на значительное количество однородных общественных отношений и действовать в течение длительного времени.

Юрисдикционные акты, принимаемые органами государственного управления и судьями по административным делам и исполнительным производствам, схожи с актами правосудия. Однако эти акты имеют и различия:

во-первых, юрисдикционные акты имеют упрощенную процедуру принятия;

во-вторых, в предусмотренных законодательством случаях может не выноситься постановление с отражением в нем всех данных, оговоренных в части 2 статьи 261 КоАП, а о мере взыскания производится соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении либо постановление оформляется иным установленным способом (ч. 6 ст. 261 КоАП);

в-третьих, юрисдикционные акты имеют несколько иное содержание;

в-четвертых, отличается и порядок обжалования (опротестования) юрисдикционных актов;

в-пятых, юрисдикционные акты по целому ряду вопросов могут/быть отменены и изменены по усмотрению самого органа (лица), их принявшего. Например, акты, принятые по дисциплинарным делам, по результатам рассмотрения обращений граждан вправе отменить или изменить должностное лицо, их издавшее. Подобное относится и к большинству органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (включая судей и начальников органов внутренних дел по делам, оговоренным в ст. 274 КоАП).

Указанные выше отличия актов управления от актов правосудия относятся и к актам прокурорского надзора: протестам, постановлениям, предписаниям, официальным предупреждениям. Актами прокурорского надзора не творится право. Они издаются, чтобы восстановить нарушенное право. Адресатами могут быть и органы государственного управления, совершившие отступления от закона. Акты прокурора ими могут быть отклонены.

Правовые акты управления отличаются от гражданско-правовых актов. Акты управления — односторонние акты. Гражданско-правовые сделки предполагают наличие двух и более сторон при условии, что стороны равны в правах. Здесь отсутствует субъект, обладающий властными полномочиями по отношению к другому. Так, руководитель организации, издавая акт управления, осуществляет руководство ею. Если же он участвует в гражданско-правовой сделке, то выступает в качестве равноправного с другой стороной субъекта, без проявления властных полномочий. Иначе говоря, акты управления отличаются от гражданско-правовых актов как по своей юридической природе, так и по основаниям издания, взаимоотношениям сторон.

Существенно отличаются правовые акты управления и от документов, имеющих юридическое значение. Такими документами являются: паспорт гражданина Республики Беларусь, удостоверение водителя автотранспортного средства, технический паспорт автомобиля, удостоверение личности, пропуск, трудовая книжка, диплом об окончании вуза, аттестат об окончании школы и т.д. Все названные документы удостоверяют те или иные факты, составляются по установленной законом форме, которая и придает им юридическое значение. Однако указанные документы не порождают и не изменяют правоотношений, т.е. не влекут юридических последствий. Подобным образом правовые акты управления отличаются и от служебных документов: справок, докладных (служебных) записок, письменных докладов, отчетов, актов ревизий, информационных справок. [74,c.140-144]

Юридическая сила правовых актов управления. Основные требования, предъявляемые к правовому акту управления.

Юридическая сила правовых актов управления

Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются или осуществляются. Для этого правовой акт управления должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям.

Юридическую силу актов можно установить при сопоставлении с другими правовыми актами, существующими в государстве: законами, судебными решениями, актами прокурорского надзора, а также в их действии, исполнительстве.

Законы имеют большую юридическую силу:

во-первых потому, что они издаются органами, находящимися на более высокой ступени по сравнению с органами государственного управления, принимающими правовые акты управления;

во-вторых, акты управления издаются на основании законов, в соответствии с ними, т.е. они являются подзаконными;

в-третьих, актами управления невозможно ни изменить, ни дополнить, ни отменить закон.

Правовые акты управления по юридической силе уступают судебным решениям:

во-первых, по причине возможности их отмены;

во-вторых, в связи с возможностью применения силы (принуждения) при их исполнении;

в-третьих потому, что актом управления нельзя отменить или изменить судебное решение.

Судебное решение не может быть отменено или изменено самим судом (судьей), вынесшим его, ни при каких обстоятельствах (условиях), даже если суд (судья) признает свою ошибку в принятом акте. Управленческий акт может быть отменен (изменен) при наличии условий, указанных выше.

Исполнение судебного решения возможно с более широким применением силы (принуждения) по сравнению с исполнением акта управления, для которого существуют, как будет показано ниже, определенные ограничения.