Конспект лекций 38 страница

Акт управления может являться фактом для принятия судебного решения, равно как и судебное решение может служить основанием для издания акта управления. Однако актом управления невозможно отменить или изменить судебное решение. Напротив, в предусмотренных законодательством случаях возможна отмена судебными решениями актов управления или признание их незаконными. Например, суд вправе по жалобе или протесту отменить постановление административной комиссии (иного органа, должностного лица) о наложении административного взыскания и направить дело на новое рассмотрение или отменить постановление и прекратить дело (см. ст. 273 КоАП).

Акты прокурорского надзора превалируют по юридической силе над актами управления. С помощью протестов оспариваются акты управления. Принесение протеста приостанавливает исполнение акта до рассмотрения протеста.

Юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены. Правовые акты управления вышестоящего органа управления (должностного лица) имеют большую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих государственных органов (должностных лиц). Новые правовые акты управления имеют большую юридическую силу по отношению к ранее принятым (изданным) по тому же вопросу и тем же государственным органом (должностным лицом). Следует обратить внимание и на тот факт, что правовой акт управления, принятый (изданный) органом государственного управления (должностным лицом), имеет большую юридическую силу по сравнению с актами государственных органов (должностных лиц) одного уровня, когда государственный орган (должностное лицо), который принял (издал) такой акт, специально уполномочен на регулирование соответствующей области общественных отношений.

Акты управления издаются для того, чтобы они действовали, исполнялись. Однако не все из них действуют в полную силу и вызывают те юридические последствия, ради которых они издавались. Причины здесь могут быть разные. Одна из них нередко находится в самих актах, их содержании, в возможностях воздействовать на те или иные общественные процессы, явления, поведение людей. Большинство актов принимается "адресатами как должные, полезные и добровольно исполняются, другие — отвергаются, т.е. не исполняются. Поэтому предусмотрены различные способы и средства, понуждающие субъектов к их исполнению.

Каждый правовой акт управления содержит в себе обязательную силу, так как в нем выражается односторонняя воля, повеление (предписание) государственного органа (должностного лица) и необходимость его исполнения. Вероятно, основываясь на этом, административно-правовая литература обычно подчеркивает факт не только неукоснительности, беспрекословности исполнения акта управления, но и применения силы (принуждения, ответственности) в случае его неисполнения. Однако правовые акты управления не все одинаковы. Среди них есть и рекомендательные. Более того, некоторые из них создают полномочия, и юридический результат наступает независимо от принудительного исполнения акта. Например, приказ о зачислении в число студентов или на должность государственного служащего не обязывает этих лиц приступать к реализации созданных для них прав и выполнению обязанностей. Студент и служащий могут выполнять этот акт, а могут и не выполнять, и к ним невозможно применить силу для беспрекословного исполнения указанного акта. Есть и такие правовые акты, которые не предусматривают иного результата, кроме предписания. Для примера можно привести приказ о присвоении прокурорскому работнику очередного классного чина или награждение государственного служащего почетной грамотой, ценным подарком. Следовательно, каждый правовой акт управления имеет обязательную силу, но это совершенно не означает, что любой рассматриваемый акт может исполняться принудительно.

Принудительное исполнение связано с применением определенных силовых мер воздействия, правовых санкций. Оно должно быть законным, т.е. применяться в соответствии с действующим законодательством и лишь в том случае, если очевидно неисполнение акта управления или его отдельных предписаний при возможности исполнения. Наличие самого факта неисполнения не влечет за собой автоматического применения принуждения. Первоначально должны быть выяснены причины сознательного неисполнения, целесообразность и возможность принудительного исполнения. Нередко принудительное исполнение сопряжено с изданием акта управления, исполнение которого также потребует применения иных мер воздействия.

Принудительное исполнение осуществляется различными способами:

по иерархии;

в судебном порядке;

в административном порядке.

Значительное количество правовых актов управления исполняется по иерархии. Исполнение по иерархии — это исполнение по подчиненности нижестоящими органами (должностными лицами) актов вышестоящих органов (должностных лиц). Такое исполнение обеспечено дисциплинарными санкциями, мерами, применяемыми по подчиненности.

Судебное исполнение осуществляется в порядке, определяемом уголовным или административным процессом. Уголовно-процессуальный порядок предусмотрен при разрешении общими судами дел, указанных в Уголовном кодексе Республики Беларусь. Например, статьи 303—306 предусматривают уголовную ответственность за нарушение правил безопасности горных или строительных работ, нарушение правил пожарной безопасности, нарушение проектов, норм и стандартов при производстве строительно-монтажных работ, нарушение правил охраны труда. В главе 28 Уголовного кодекса «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта» предусмотрена уголовная ответственность за нарушение норм, большинство из которых являются административно-правовыми. Они находятся в управленческих актах.

В ряде случаев исполнение обеспечивается хозяйственными судами или общими судами, но с помощью административных санкций. Например, судья по административным делам и исполнительным производствам участвует в обеспечении исполнения правил дорожного движения, изготовления и использования радиопередающих устройств, торговли, проведения валютных операций, предпринимательской деятельности и т.д. путем рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложения административных взысканий (см. ст.ст. 115, 136, 148, 1511, 154 КоАП).

Немалое количество правовых актов управления исполняется в административном порядке (по долгу службы), т.е. с применением административного воздействия за пределами служебных отношений, не по подчиненности. К таким мерам воздействия относятся административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, меры административной ответственности, а также многочисленные финансовые и экономические меры, применяемые в административном порядке. Указанные меры применяют многочисленные органы государственного управления: органы внутренних дел, таможенные органы, налоговые органы, органы Комитета государственного контроля, государственные инспекции. [74,c.195-200]

Возможны случаи незаконного исполнения правового акта управления. Такое нарушение может рассматриваться как самоуправство (ст. 167 КоАП, ст. 383 УК) или незаконное привлечение к дисциплинарной, административной ответственности. К лицам, виновным в совершении подобных незаконных действий, могут быть применены определенные меры воздействия. В случае отмены постановления или прекращения дела об административном правонарушении это влечет за собой возврат взысканных денежных сумм и т.п. (ст. 276 КоАП).

Основные требования, предъявляемые к правовому акту управления.

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания. [3,c.238]

Иногда создается впечатление, что вопрос о признаках акта управления и вопрос о требованиях, которые предъявляются к ним, по существу аналогичны. Однако теория административного права различает эти понятия. Признаки акта управления — это его главнейшие свойства, которые характеризуют его сущность и назначение, а требования к акту управления — это некие стандартные условия, при которых акт управления будет являться законным и отвечать публичным интересам. Думается, что даже со временем, когда будут приняты законы о правовых актах управления и об управленческом процессе, в которых будет установлено легальное понятие административного акта, вопрос о признаках и вопрос о требованиях административного акта будут иметь свои особенности. [146,c.75]

В литературе можно встретить весьма интересные мнения по проблеме требований к актам управления. Например, Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, рассматривают че

рез призму условий эффективности актов государственной администрации и их качества. «Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты». [12,c.28-29] К таким требованиям, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова, относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора; соответствие акта закону по существу; соответствие цели закона; принятие его в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические требования (здесь же приводятся и требования к культуре оформления акта: лаконичность, соблюдение правил грамматики, структура и т.д.). В качестве основных требований к актам управления В. М. Манохин выделяет следующие: 1) требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления; 2) требования к вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления. [115,c.161-164]

По мнению А.Н. Крамника все требования можно разделить на несколько групп:

1) организационные;

2) технические;

3) юридические. [74,c.165]

К организационным относятся требования, предусматривающие, чтобы каждый акт управления был реальным, технически, экономически и организационно обоснованным. А это предполагает, чтобы в самом акте четко определялись конкретные задачи, исполнители, возможные сроки исполнения, лица, ответственные за исполнение, контроль, оказание помощи в исполнении. Акты должны быть своевременными и решать насущные вопросы, исполнимыми, приносить реальные результаты.

Технические требования также важны: конкретность изложения, логическая последовательность изложения, отсутствие противоречий, изложение решения простым, четким и ясным языком делает акт доступным для исполнения. Немаловажным является название правового акта. Оно должно четко отражать предмет правового регулирования.

Наиболее значимыми являются юридические требования. Некоторые ученые не без основания называют их требованиями законности. Рассматриваемые требования имеют правовой характер. Все они содержатся в Конституции Республики Беларусь, законах и других нормативных правовых актах, в том числе и актах управления. Круг юридических требований довольно велик. Это объясняется широкой сферой государственного управления и многообразием задач, решаемых при помощи издания правовых актов управления. Требования относятся к различным сторонам актов: их содержанию, направленности, субъектам, их издающим, порядку издания, формам актов, порядку вступления в силу и прекращения действия и т.п. Не все требования одинаково относятся к конкретному акту управления. Одни из них относятся ко всем актам управления, другие — только к отдельным их видам (группам), категориям. В этой связи рассматриваемые требования можно разделить на общие и специальные. Общими являются требования, которые относятся ко всем правовым актам управления. Перечислим общие требования:

1. Правовые акты должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь и актам вышестоящих органов. Это требование закреплено в статье 7 Конституции Республики Беларусь и других законодательных актах. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Правовые акты Совета Министров могут издаваться в русле Конституции, законов и актов Президента Республики Беларусь. Акты республиканских органов управления должны соответствовать Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра Республики Беларусь.

2. Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетенцией органа (должностного лица), только по вопросам, входящим в их ведение и в пределах предоставленных им прав. Практически, прежде чем приступить к решению того или иного вопроса путем издания акта, необходимо свериться, относится ли он к предмету ведения органа (должностного лица). Иными словами, следует обратиться к акту, определяющему правовой статус, полномочия этого органа (должностного лица).

В части 2 статьи 3 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» записано, что Совету Министров не допускается осуществление полномочий, предоставленных законодательством Президенту Республики Беларусь, Национальному собранию, иным государственным органам, не входящим в систему исполнительной власти, за исключением случаев, когда такие полномочия делигированы Правительству Республики Беларусь.

У каждого органа имеются свои способы и средства решения тех или иных вопросов. Избирая иные средства, он тем самым выходит за рамки предоставленной ему компетенции. Например, обеспечение правил паспортной системы относится к ведению паспортных служб органов внутренних дел, но им не предоставлено право применять меры административной ответственности к лицам, не соблюдающим эти правила. Решение подобных вопросов входит в компетенцию административных комиссий при районных, городских исполнительных комитетах. Если начальник паспортно-визовой службы наложит штраф на гражданина, проживающего без прописки, то он выйдет за пределы своей компетенции, и его акт будет незаконным.

Как несоблюдение указанного требования следует рассматривать решение вышестоящим органом (должностным лицом) вопросов, отнесенных к компетенции нижестоящих органов (должностных лиц), если подобное вмешательство прямо не предусмотрено соответствующим правовым актом. [31,c.88] Например, районный исполнительный комитет является вышестоящим органом по отношению к административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, РОВД. Однако он не может изъять находящееся у них какое-либо дело об административном правонарушении, рассмотреть его и применить к виновному лицу меру административной ответственности. В то же время исполнительный комитет как вышестоящий орган может принять решение по жалобе или протесту на постановление административной комиссии, и т.д.

Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объема полномочий. Так, начальник РОВД за совершение мелкого хулиганства может принять только постановление о наложении штрафа; исправительные работы или административный арест, которые также предусмотрены за это нарушение, он применить не вправе.

3. Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Так, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься только на его заседаниях или заседаниях Президиума Совета Министров. Постановления Президиума должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров. Распоряжения издаются в единоначальном порядке — Премьер-министром и, следовательно, не могут приниматься на заседаниях Правительства или его Президиума. Правда, в нарушение указанного общепризнанного порядка принятия правовых актов коллегиальными органами не исключается и принятие акта «путем опроса». Такой порядок принятия постановлений Совета Министров состоит в выяснении мнения членов Президиума по особым неотложным вопросам либо по вопросам, не требующим обсуждения без рассмотрения их на заседаниях. В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» не оговаривается, сколько членов Президиума должны высказать положительное мнение по решаемому вопросу. Вероятно, большинство от общего его состава. Тем не менее нежелательно, чтобы постановления Совета Министров принимались (даже как исключение) примерно одной десятой членов правительства и при этом «заочно».

Подобная практика существует и при принятии решений местными исполнительными комитетами. В Законе о местном управлении и самоуправлении, в отличие от Закона «О Совете Министров Республики Беларусь», опросный порядок не предусмотрен, однако он допускается регламентами местных исполнительных комитетов, которые в этой части являются незаконными. Они не соответствуют первому юридическому требованию, предъявляемому к правовым актам управления.

4. Акты должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь акты, которые для него предусмотрены. Совет Министров Республики Беларусь вправе принимать только постановления, Премьер-министр — распоряжения. Следовательно, они не имеют права издавать указы или приказы. Издание таких актов предусмотрено для других органов государственного управления. На практике же Совет Министров принимает правовые акты и в иных, не оговоренных в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» формах: положения, уставы, правила и т.п. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предписано, чтобы такие акты утверждались постановлениями Совета Министров. Положения, уставы и т.п.— отдельные самостоятельные правовые акты, играющие исключительно важное значение в системе актов управления. Поэтому их издание должно быть предусмотрено в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь».

5. Правовые акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемо требование регламентировано довольно четко. Неподписанный акт остается решением, не имеющим юридической силы. Акт, подписанный некомпетентным лицом, не является законным. Подписываются официальные тексты правовых актов. Указы и распоряжения Президента Республики Беларусь подписываются только самим Президентом. Постановления Совета Министров и распоряжения подписываются Премьер-министром, а в его отсутствие — лицом, исполняющим такие обязанности — одним из заместителей Премьер-министра. Решения протокольного характера, которые могут приниматься на заседаниях (собраниях), у Премьер-министра и его заместителей отдельно (как правовые акты) не подписываются, а подписывается сам протокол. При необходимости рассылки (оповещения) таких решений делаются выписки из протокола. Акты иных органов подписываются руководителем соответствующего органа, принявшего (издавшего)акт, в его отсутствие — лицом, которому поручено исполнять его обязанности. В состав подписи входит: наименование должности лица, подписывающего акт, личная подпись и ее расшифровка (инициалы или инициал имени, фамилия).

6. Правовые акты управления необходимо довести до сведения адресатов (исполнителей). Это требование является обязательным для всех правовых актов управления. Иначе и быть не может, ибо исполнитель будет лишен возможности руководствоваться актом, исполнять его предписания. Правила о доведении до сведения адресатов правовых актов управления закреплены в различных нормативных актах. Отсутствие единого акта определяется многоаспектностью, видами и юридической силой актов управления, а также их адресатами. Так, в соответствии со статьей 62 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Иные правовые акты Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию в соответствии с Положением «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». Согласно части 4 статьи 25 ТК приказ (распоряжение) нанимателя о приеме на работу объявляется работнику под расписку. Подобный порядок определен и для доведения до сведения акта о наложении дисциплинарного взыскания. Установлен пятидневный срок, в течение которого он должен быть объявлен под расписку (ч. 5 ст. 199 ТК). Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе (см. ч.2 ст. 263 КоАП).

7. Немаловажным требованием является соблюдение в правовом акте необходимых реквизитов. К ним, в первую очередь, следует отнести: вид акта (указ, постановление, распоряжение и т.п.); орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты.

8. Правовые акты должны соответствовать государственным интересам.

9. С финансовой и юридической точек зрения правовые акты должны быть достаточно обоснованными (см., например, ч. 5 ст. 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь).

В отношении отдельных групп (видов) правовых актов управления существуют специальные требования, и существование их объясняется спецификой задач, которые могут быть решены лишь отдельными группами правовых актов, необходимостью повышения гарантий законности актов.

К специальным требованиям относятся:

соблюдение сроков издания акта;

издание акта лишь по специальному разрешению (согласию);

издание по предварительному согласованию;

издание с последующим утверждением;

прохождение правовой экспертизы;

включение акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

наличие ссылки в правовом акте.

Некоторые правовые акты управления могут издаваться в пределах оговоренных в законодательстве сроков. Это требование преследует достижение различных целей: во-первых, избежания волокиты; во-вторых, повышения эффективности правового акта. Так, правовые акты по результатам рассмотрения обращений граждан должны быть изданы в сроки, предусмотренные законодательством (см. Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан»; ст. 271 КоАП).

В некоторых случаях акты управления могут издаваться с разрешения (согласия) соответствующего государственного органа. Например, Президент Республики Беларусь вправе издать указ о назначении Премьер-министра только с предварительного согласия Палаты представителей Национального собрания. С согласия Совета Республики возможно назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда и т.д.

Президент Республики Беларусь дает согласие на издание решения облисполкомом о назначении председателя райисполкома.

Отдельные акты могут издаваться только по предварительному согласованию с соответствующими государственными органами. Например, председатель облисполкома или Минского горисполкома может издать акт о назначении первого заместителя председателя, заместителей председателя, управляющего делами и членов этих исполкомов по согласованию с Президентом Республики Беларусь, а назначения на подобные должности в райисполкомах и горисполкомах могут производиться их председателями по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом (см. ч. 4 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Назначение и увольнение руководителей отделов, управлений и иных структурных подразделений райисполкома должно быть согласовано председателем райисполкома с облисполкомом и его соответствующими отделами (управлениями) (см.ч.6 п. 10 ст. 10 Закона).

Иногда изданный правовой акт управления требует утверждения соответствующим государственным органом. Так, издание Указа Президентом Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения в соответствии с пунктом 22 статьи 84 Конституции Республики Беларусь требует вынесения его в трехдневный срок на утверждение Совета Республики. Аналогичное утверждение требуется и при введении Президентом военного положения на территории Республики Беларусь, объявлении полной или частичной мобилизации в случае военной угрозы или нападения (п. 29 ст. 84 Конституции).

Проекты нормативных правовых актов управления проходят в обязательном порядке юридическую экспертизу. Ее вид зависит от вида правового акта. Юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Президенту Республики Беларусь, проводит уполномоченное структурное подразделение Администрации Президента; проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь — Министерство юстиции, уполномоченное структурное подразделение аппарата Совета Министров; проектов постановлений (других актов) министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, проектов решений местных исполкомов — юридические службы этих органов (см. ст. 49 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Ряд правовых актов подлежит обязательному включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. К ним, в первую очередь, относятся нормативные акты Президента Республики Беларусь, Совета Министров, Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов (см. Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь; Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Нормативные правовые акты Национального банка Республики Беларусь, министерств, иных республиканских органов государственного управления, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан либо носят надведомственный характер, включаются в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь после прохождения юридической экспертизы в Министерстве юстиции. Прохождение такой экспертизы — обязательное требование для указанного вида правовых актов.

Одним из дополнительных (специальных) требований можно назвать соблюдение условий о ссылках в правовых актах. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на другие его статьи, части, пункты, подпункты или абзацы, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений (дублирования).

Ссылка на нормативный правовой акт должна содержать официальное наименование государственного органа (должностного лица), его принявшего (издавшего), название акта, номер внутренней регистрации, дату принятия (издания), источник официального опубликования (в том числе изменений, касающихся данного вопроса), а также точное (до абзаца) указание нормы, на которую делается ссылка.

Ссылка на нормативный правовой акт или его отдельную норму в этом же нормативном правовом акте делается только с соблюдением требований статьи 36 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Несоблюдение указанных выше юридических требований, предъявляемых к правовым актам управления, делает их дефектными, т.е. свидетельствует, что акт имеет определенные упущения, недостатки.

Признать акт дефектным вправе лишь компетентный орган (должностное лицо). Оспорить его может любой гражданин, орган и т.д. путем подачи жалобы, протеста.

Общего порядка обжалования и опротестования актов управления не существует. Все определяется правовым статусом того или иного органа (должностного лица). Прокуратура действует в соответствии с Законом о прокуратуре и вправе опротестовывать лишь акты республиканских и местных органов государственного и хозяйственного управления, контроля, предприятий, учреждений и организаций, а также решения и действия должностных лиц.

Конституционный Суд Республики Беларусь рассматривает дела и дает заключения о соответствии Конституции Республики Беларусь, декретов, указов Президента, актов Совета Министров и актов любых иных государственных органов.