Региональные аспекты социальной политики

Помимо того, что при разработке и проведении социальной политики, необходимо учитывать социально-экономические особенности конкретных регионов, общие ("отраслевые") направления социальных реформ сами по себе имеют региональные аспекты. Иными словами, в качестве рабочей гипотезы можно выдвинуть предположение, что существуют определенные параметры регионов, которые должны учитываться при принятии на федеральном уровне решений о реформировании социальной сферы.

Последние могут дифференцироваться по различным отраслям социальной сферы. В настоящем разделе монографии рассмотрены важнейшие из данных параметров.

Пенсионная реформа. В декабре 1997 г. Правительством РФ была принята Программа пенсионной реформы, предусматривающей создание в стране так называемой распределительно-накопительной системы пенсионного обеспечения. Общая стратегия ее практической реализации заключается в постепенном, по мере улучшения экономической ситуации в стране, повышении значения накопительной части в формировании пенсии работника.

Очевидно, что при проведении пенсионной реформы необходимо учитывать, как минимум, 2 региональных фактора. Первый из них связан с различной возрастной структурой населения в различных регионах.

Вопросы неидентичной пенсионной нагрузки на трудоспособное население в различных регионах в общем случае решаются переходом на накопительную систему, которая позволяет элиминировать такое обстоятельство, как место постоянного проживания работника после его выхода на пенсию. Однако для распределительной части системы эта проблема, по-видимому сохранится. Ее решение, как и в настоящее время, будет заключаться в межрегиональных трансфертах в пенсионной системе с целью покрытия дефицита средств на выплату пенсий в конкретных регионах.

Во-вторых демографическая структура населения — фактор, неблагоприятное влияние которого на финансовое обеспечение пенсионных систем в отдельных регионах (если такое влияние имеет место) не может быть исключено в краткосрочной перспективе. То же относится и к отраслевой структуре региональных экономик, которая непосредственно влияет на поступления средств из регионов в бюджет пенсионной системы.

Но если проблема выравнивания межрегиональных различий в уровне заработной платы, связанных с неидентичными отраслевыми структурами региональных экономик, как уже отмечалось, носит долгосрочный характер, то экономический спад в регионах может быть преодолен в относительно краткосрочной перспективе. Тем не менее этот фактор также окажет влияние на осуществление пенсионной реформы и, возможно, потребует дополнительной корректировки регионального раздела бюджета Пенсионного фонда России в распределительной его части.

Здравоохранение. Реформирование политики в этой отрасли социальной сферы в России фактически началось с создания независимого от государства Фонда обязательного медицинского страхования, формируемого из страховых взносов работодателей, которые начисляются на фонд оплаты труда работников, а также доплат из местных бюджетов на неработающее население. В январе—марте 1998 г. соотношение между этими источниками в формировании доходной части бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования составило3.77 Таким образом, становится очевидным, что реформа здравоохранения в стране будет иметь устойчивое финансовое обеспечение.

Во-первых в том случае, если окажется благоприятной динамика фонда оплаты, а также будут сглажены имеющиеся межотраслевые и межрегиональные различия в уровнях заработной платы. Эти вопросы подробнее рассматривались выше при анализе региональных аспектов пенсионной реформы.

Во-вторых, финансовое обеспечение реформы здравоохранения зависит от состояния местных (региональных) бюджетов. Располагая этой информацией, можно рассчитать условное снижение душевой величины перечислений из местных бюджетов на неработающее население в территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Для такого расчета необходимы также данные о численности населения в возрасте старше трудоспособного (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин)

Группа факторов, действие которых необходимо учитывать при определении региональных аспектов реформы здравоохранения, связана с теми условиями, которые определяют общий уровень заболеваемости населения.

Первым из них является возрастная структура населения. Повышенная доля в общей численности населения лиц старших возрастных групп в общем случае является фактором повышенного уровня заболеваемости и, следовательно, увеличивает спрос населения на медицинские услуги. Вторым фактором является отраслевая структура хозяйства региона, поскольку риск и масштабы так называемых профессиональных заболеваний зависят от типа предприятия, на котором занят или был ранее занят работник до своего выхода на пенсию. При этом действие данного фактора может иметь значение как для регионов, в которых расположено предприятие, так и для тех регионов, куда впоследствии могут переехать работники. Следовательно, при реформировании системы здравоохранения необходимо учитывать наличие на определенных территориях (включая территории — реципиенты мигрантов с профессиональными заболеваниями) спроса на специфические услуги, связанные с лечением таких заболеваний.

Наконец, в качестве третьего фактора должна рассматриваться общая экологическая ситуация в регионах, точнее ее межрегиональная дифференциация. Учет данного фактора основан на неоднократно количественно обосновывавшемся положении о влиянии экологической ситуации в регионе на здоровье его населения.

Система социальной поддержки населения. Магистральным направлением реформ в этой сфере в ходе рыночных преобразований должен был стать переход к адресной системе социальной поддержки прежде всего в части государственных социальных гарантий федерального уровня. Такая система предполагает назначение и выплату по крайней мере части социальных пособий в зависимости от уровня душевых доходов в семье. Однако вплоть до 1998 г. проблема во всяком случае в отношении "классических" социальных пособий так и не была решена.

Фактически единственным сдвигом можно считать переход с 1 января 1998 г. к выплате единого ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16 (18) лет через органы социальной защиты по месту жительства родителей. Это позволило, во-первых, пресечь случаи двойного получения пособий (отцом и матерью ребенка) и, во-вторых, отсечь от контингента получателей пособий действительно высокодоходные семьи, не желающие проходить усложнившийся процесс сбора необходимых документов и назначения пособий ввиду ничтожности конечных финансовых результатов.

Кроме того, в 1998 г. был принят Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 134-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". Он ограничил число потенциальных реципиентов пособий только теми заявителями, среднедушевой доход в семьях которых не превышает 200% прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Однако в связи с тем, что введение этой поправки "завязано" на принятый ранее рамочный Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации, постольку поправка оказалась сугубо формальной. Тем не менее, некоторые новые направления социальных реформ включили в качестве одного из элементов механизма своей реализации адресную социальную поддержку. Это относится, например, к принятым в 1997 г. и сохраненным в 1998 гг. условиям жилищно-коммунальной реформы. Ими было установлено, что при превышении федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья такие граждане получают право на дотации на его оплату. Таким образом, принцип адресности в данном случае реализуется на основе оценки совокупного дохода семьи.

Для организации этой работы в регионах России были созданы центры жилищных субсидий.

Адресный подход был реализован и при решении вопросов, связанных с выделением субсидий на приобретение или строительство жилья

Анализ региональных аспектов социальной реформы на примере нескольких ее направлений позволил обобщить определяющие их факторы и методы учета при выработке и реализации социально-экономических решений.