double arrow

Случаи участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях


Участие государства и иных публично-правовых образований в вещных отношениях. Материальную базу для самостоятельного участия публично-пра­вовых образований в гражданских правоотношениях составляет иму­щество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Фе­дерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях.

Как собственники своего имущества публично-правовые об­разования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Попытки федерального государства устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом, например определять объ­екты приватизации, не могут быть признаны основанными на за­коне. Не случайно ст. 217 ГК РФ разрешает устанавливать специаль­ным законодательством лишь “порядок” (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты (“случаи”).

Именно поэтому Российская Федерация не отвечает своей казной по обязательствам своих субъектов -или муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязатель­ствам друг друга или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительст­во) по обязательствам другого субъекта (п. 4-6 ст. 126 ГК РФ).

Публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собствен­ность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, отно­сящиеся к памятникам истории и культуры, они подлежат обяза­тельной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК РФ). Бесхозяйные недвижимости, а также находки и безнадзорные животные при определенных условиях по указанию закона пере­ходят в муниципальную собственность (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК РФ). Основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также от­чуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК РФ), и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК РФ), а для государственной собственности - выкуп бесхозяйственно содер­жимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и нацио­нализация частного имущества (ст. 240, 242, 243, 306 ГК РФ). Вместе с тем, только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества частным лицам в порядке приватизации.

Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

Публично-правовые образования могут быть наследниками по завещанию, а также становятся собственниками выморочного иму­щества. Таким образом, они могут быть участниками наследствен­ных отношений.

В качестве собственников они вправе создавать юридические лица, наделяя их необходимым имуществом. Создание унитарных предприятий - несобственников (субъектов права хозяйственно­го ведения) разрешено теперь только публично-правовым образо­ваниям (а создание казенных предприятий - субъектов права опе­ративного управления - только федеральному государству). Учредителями унитарного предприятия обычно выступают орга­ны исполнительной власти по согласованию с комитетами по управлению государственным или муниципальным имуществом, а учредителем казенного предприятия в соответствии со ст. 115 ГК РФ должно выступать Правительство РФ (на практике оно обычно пе­редает свои полномочия федеральным органам исполнительной власти). Органы исполнительной власти - министерства и ведом­ства (по согласованию с комитетами по управлению имуществом) в большинстве случаев выступают учредителями государственных учреждений, передавая им имущество на праве оперативного управления. С позиций гражданского права речь во всех этих слу­чаях идет о создании юридических лиц - несобственников пуб­лично-правовыми образованиями, сохраняющими право собствен­ности на их имущество.

Участие публично-правовых образований в корпоративных отношениях. Государственные и муниципальные образования могут созда­вать новых собственников - хозяйственные общества и товари­щества - за счет своего имущества или совместно с другими субъ­ектами гражданского права. Однако учредителями таких обществ от их имени могут выступать лишь соответствующие комитеты или фонды имущества. Иные государственные или муниципальные органы не вправе ни сами, ни от имени публично-правовых обра­зований выступать в роли учредителей или участников хозяйствен­ных обществ либо в качестве вкладчиков в товариществах на вере (п. 4 ст. 66 ГК РФ). Ведь по своему гражданско-правовому статусу все они являются не коммерческими организациями, а учреждения­ми-несобственниками со специальной правоспособностью.

Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и товариществ публично-правовые образования через уполномочен­ных ими лиц становятся участниками корпоративных гражданско-правовых отношений. Их представители участвуют в деятельнос­ти таких коммерческих организаций от имени публично-правовых образований и в соответствии с их указаниями как на общих со­браниях, так и в органах управления (исполнительных). Более того, государственные и муниципальные образования вправе на указан­ных выше условиях создавать хозяйственные общества со своим преобладающим или даже единоличным участием (“компании одного лица”, “государственные корпорации”).

Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях. Государственные и муниципальные образования могут быть субъектами различных обязательств, возникающих как из догово­ров, так и из внедоговорных отношений. В сфере договорных свя­зей наиболее распространены случаи их выступления в качестве государственных заказчиков в договорах поставки или подряда для государственных нужд (где от их имени могут выступать как госу­дарственные органы, так и иные уполномоченные ими на это лица), а также в роли заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита. В последних случаях от имени государственного или му­ниципального образования практически всегда выступает соот­ветствующий финансовый орган (министерство или управление фи­нансов и т. п.). Такие отношения могут также оформляться выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных ценных бумаг (в том числе в “бездокументарной форме”), выполняющих функции облигаций (“казначейских векселей” или “казначейских обязательств”, “золотых сертификатов” Минфина и т. д.).

Для более эффективного использования находящегося в пуб­личной собственности имущества государственные и муници­пальные образования могут обращаться к профессиональным управленческим компаниям, банкам и другим коммерческим ор­ганизациям или предпринимателям, заключая с ними договоры по­ручения, комиссии, агентирования или доверительного управле­ния государственным или муниципальным имуществом (например, недвижимостью в виде имущественных комплексов, пакетами ак­ций или других ценных бумаг, “финансовыми инвестициями” или “кредитными ресурсами”, т. е. правами требования, и т. д.).

С соблюдением указанных ранее условий публично-правовые образования могут быть участниками и других гражданско-право­вых сделок, в том числе многосторонних (например, договоров о совместной деятельности) и односторонних. В частности, в силу правила п. 1 ст. 1063 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты и му­ниципальные образования могут выступать в качестве организато­ров лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр - “алеаторных сделок” (от лат. а1еа - игральная кость).

От имени федерального государства как кредитора в делах о несостоятельности (банкротстве) коммерческих организаций выступает Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве). По поручению субъектов Федерации или органов местного самоуправления Федеральное управление по банкротству может представлять их интересы при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) коммерческих организаций, учрежденных ими (или с их участием).

Публично-правовые образования являются также субъектами ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. 16, 1069 ГК РФ). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных). Разновидностыо (частным случаем) такой ответственности является ответственность за вред, причиненный вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (ст. 1070 ГК РФ).

Имущественный вред, причиненный гражданам и юридическим лицам такого рода действиями публичной власти, подлежит возмещению за счет соответствующей казны (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования), т. е. прежде всего за счет бюджетных (денежных) средств, а при их отсутствии - за счет иного составляющего казну имущества, кроме имущества, изъятого из оборота (п. 1 ст. 126 ГК РФ)[24]. Поэтому ответчиками по соответствующим искам по общему правилу выступают финансовые органы.

Участие государства в исключительных (неимущественных) правоотношениях. В сфере исключительных (изобретательских, авторских, “смежных” и тому подобных) прав субъектом правоотношений в определенных законом случаях может становиться государство (но не иные государственные и муниципальные образования). Так, в соответствии со ст. 9 Патентного закона Федеральный фонд изобретений России (а в его лице - федеральное государство) может приобретать права патентообладателя на отобран­ные им изобретения, полезные модели, промышленные образцы с целью реализации этих прав в интересах государства. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осу­ществляет охрану авторских прав умершего автора в течение сро­ка их действия при отсутствии наследников (п. 2 ст. 27 Закона об авторском праве и смежных правах), т. е., по сути, выполняет не­которые функции наследника авторского права.

Вместе с тем участие федерального государства как самостоя­тельного субъекта гражданских правоотношений, возникающих в данной сфере, носит исключительный характер, обусловленный осо­бой общественной (публичной) значимостью использования неко­торых охраняемых объектов. По общему правилу государство не становится и не может становиться субъектом не только авторских и изобретательских (патентных), но даже и других “промышленных прав”, например на товарный знак или знак обслуживания.

Участие государства во внешнем (международном) гражданском обороте. Самостоятельными участниками рассматриваемых граждан­ско-правовых отношений могут быть лишь государственные, но не муниципальные образования. Российская Федерация является собственником имущества, находящегося за рубежом, в том числе и недвижимого (включая определенное имущество бывшего Со­юза ССР и его организаций). От имени федерального государства в этих отношениях выступает Госимущество РФ, которое так­же осуществляет защиту и надлежащее оформление прав собствен­ности на данное имущество и управляет им (за исключением фе­дерального имущества, переданного в оперативное управление соответствующим федеральным организациям и учреждениям). Кроме того, оно же выступает от имени Российской Федерации в качестве учредителя или участника находящихся за рубежом хо­зяйственных обществ, товариществ и других юридических лиц[25].

На основе гражданско-правовых (а не только международных, т. е. публично-правовых) договоров и гарантий могут осущест­вляться как государственные внешние займы Российской Федера­ции, так и предоставление ею кредитов иностранным государст­вам, их юридическим лицам и международным организациям. Стороной таких сделок является Российская Федерация обычно в лице Правительства РФ[26]. Гражданско-правовые соглашения о го­сударственных займах и кредитах, в том числе оформленных вы­пуском облигаций, под собственную ответственность могут теперь заключать и субъекты РФ (государственные образования).

Федеральное государство выступает также стороной во внеш­неторговых сделках, заключенных российскими торговыми пред­ставительствами за рубежом, и несет по ним имущественную от­ветственность. Вместе с тем ни торговые представительства, ни федеральное государство в целом не отвечают по сделкам, заклю­ченным внешнеторговыми (в том числе государственными) орга­низациями как самостоятельными юридическими лицами (а эти организации, в свою очередь, не отвечают по обязательствам торг­предств или государства).

Субъектом гражданско-правовых отношений может выступать и иностранное государство, будучи, в частности, собственником определенного имущества или иностранным инвестором на рос­сийской территории[27]. Однако его правосубъектность будет опре­деляться по правилам его национального законодательства (где оно чаще всего считается юридическим лицом публичного права) и с учетом соответствующих международно-правовых соглашений.

Судебный иммунитет государства. Участие государства как партнера по сделке во внешнеэконо­мическом обороте само по себе не дает возможности привлечения его к ответственности за невыполнение своих обязательств в ино­странном суде, поскольку этим нарушался бы суверенитет госу­дарства. Наше действующее законодательство традиционно исхо­дит из принципа абсолютного судебного иммунитета иностранного государства и его имущества на российской территории и требует аналогичного понимания иммунитета нашего государства (ст. 435 ГПК 1964 г.). В соответствии с этим подходом без прямого на то согласия компетентного органа иностранного государства к нему не может быть ни предъявлен иск в суде, ни обращено взыскание на его имущество.

В некоторых случаях государство само отказывается от судеб­ного иммунитета, например с целью привлечения иностранных инвестиций. Так, в ряде соглашений о взаимной защите капита­ловложений, заключенных Российской Федерацией с иностран­ными государствами, содержится правило о рассмотрении воз­можных имущественных (гражданско-правовых) споров принима­ющего государства с иностранным инвестором в международном коммерческом арбитраже (третейском суде).

В законодательстве и судебной практике многих зарубежных стран и в некоторых международных конвенциях в последние де­сятилетия получила распространение так называемая доктрина ограниченного (функционального) иммунитета. В соответствии с ней предполагается, что государство (публично-правовое образо­вание), осуществляя частноправовую, коммерческую деятельность в международном имущественном обороте, тем самым отказыва­ется от судебного иммунитета по вытекающим из нее требовани­ям[28] Такой подход действительно последовательно уравнивает го­сударство с другими участниками частноправовых отношений в сфере международных коммерческих связей.

Российское законодательство предполагает принятие спе­циального закона об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ), который и должен урегулировать эти проблемы для Российской Федерации и ее субъектов. Разумеется, такой закон будет распространяться лишь на сферу внешнеэкономической Де­ятельности нашего государства и обязывать лишь его органы, а не иностранные суды.



Сейчас читают про: