Гражданская правосубъектность публично-правовых образований

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются государ­ство и другие публично-правовые образования. Для решения сто­ящих перед ними публичных, общенациональных или иных общес­твенных (региональных, местных) задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, об­ладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся поли­тическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в граждан­ских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владель­цев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образова­ний в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в граж­данских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования. Особенности отечествен­ного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, на­против, характеризуется множественностью субъектов. К их чис­лу относятся как Российская Федерация (федеральное государст­во) в целом, так и ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), являющиеся го­сударственными образованиями.

Что касается городских и сельских поселений и других муници­пальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Органы местного са­моуправления не входят в систему органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными пол­номочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их на­деляет закон (ст. 132 Конституции РФ). Поэтому как муниципаль­ные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований.

Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государ­ственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует раз­личные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных спо­ров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Вместе с тем, учас­твуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государ­ство должно соблюдать установленные им же правила, обуслов­ленные самой природой регулируемых отношений. Оно не может использовать свои властные прерогативы для того, чтобы про­извольно менять в своих интересах гражданско-правовые нор­мы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и другие публично-правовые образо­вания в гражданско-правовых отношениях выступают на рав­ных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по от­ношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть приме­нены обычные меры имущественной ответственности, ибо во “внутренних” (внутригосударственных) гражданских правоот­ношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т. е. возможности привлечения к суду только с их согласия).

Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований. Гражданская правосубъектность государства и других публич­но-правовых образований в различных правовых системах оформ­ляется по-разному. Часто встречается признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также админис­тративно-территориальных образований и их органов юридичес­кими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юри­дических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно-рас­порядительного) акта и преследуют в своей деятельности публич­ные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами пуб­личного, а не частного права, но в качестве субъектов имущест­венного оборота они уравниваются с юридическими лицами час­тного права.

В некоторых случаях государство в целом для целей граждан­ского (имущественного) оборота рассматривается как фиск (каз­на) - особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его органам (ср., например, § 89 Германского гражданского уложения, ст. 19 ГК РФ РСФСР 1922 г.), которые в та­ком случае считаются лишь представителями казны[18]. Не приме­няется оно и к административно-территориальным (муниципаль­ным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.

Действующее российское законодательство считает государст­во, государственные и муниципальные (публично-правовые) об­разования самостоятельными, особыми субъектами права существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Очевидна, например, невоз­можность применения к ним правил о порядке создания и прекра­щения юридических лиц. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему прави­лу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юри­дическими лицами не являются.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской право­способностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъек­ты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в граж­данских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности харак­тер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что граждан­ская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержа­нию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер[19]. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Государство и другие публично-правовые образования приоб­ретают для себя гражданские права и создают гражданские обя­занности, т, е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправ­ления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становят­ся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Последние могут участвовать в граж­данских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответ­ствующего публично-правового образования, только в роли фи­нансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного соб­ственника[20].

Таким образом, действия органов власти, совершенные в пре­делах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований. Важно поэтому определить, основаны ли эти действия на соответствующих полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по учас­тию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами пуб­личного, а не частного (гражданского) права. Для сферы граждан­ского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоря­жения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном иму­ществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятель­ном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самосто­ятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому та­кие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК РФ). В част­ности, в соответствии с ч. 5 ст. 2 Закона о Центральном банке РФ (Банке России) Российская Федерация не отвечает по обязатель­ствам Банка России, а этот Банк не отвечает по обязательствам федерального государства (если только он специально не принял на себя такое обязательство либо оно прямо предусмотрено феде­ральным законом). По своим собственным обязательствам государ­ство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юриди­ческим лицам (п. 1 ст. 126 ГК РФ) и которая составляет понятие “каз­ны” (нераспределенного государственного и муниципального иму­щества).

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответ­ствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-пра­вовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетны­ми средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-право­выми образованиями (т. е. от их имени) для участия в граждан­ских правоотношениях, в частности при выпуске (эмиссии) го­сударственных или муниципальных внутренних займов или пре­доставлении кредитов, а также при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требова­ний (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений (ср. ст. 107 ГК РФ)[21].

Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осущест­вляют иные уполномоченные на то органы. Так, создание, реорга­низация и ликвидация государственных и муниципальных унитар­ных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению осуществляется министерствами и ведомствами либо комитетами по управлению государственным и муниципальным имуществом [22]. Последние принимают решения об отчуждении недвижимого государственного или муниципального имущества в виде имущест­венных комплексов, зданий и сооружений в порядке приватизации, а также об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными пред­приятиями либо за государственными или муниципальными учреж­дениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Фонды государственного и муниципального иму­щества выступают в качестве продавцов в сделках приватизации, а также являются учредителями хозяйственных обществ и товари­ществ с государственным (или иным публично-правовым) участи­ем, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизи­рованных предприятий (либо управомоченными лицами в отно­шении прав требования по “бездокументарным ценным бумагам”).

Управление земельными ресурсами государства осуществляет Госкомитет по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) и его территориальные (региональные) органы; использование на­ходящихся в публичной собственности памятников истории и куль­туры - Министерство культуры и его органы, в соответствии с за­коном выполняющие функции органов охраны таких памятников; распоряжение изъятыми предметами контрабанды на основании правил таможенного законодательства осуществляют таможенные органы и т. д.[23] Определенные законом государственные органы исполнительной власти выступают в роли государственных заказ­чиков в договорах поставки и подряда для государственных нужд (ср. ст. 764 ГК РФ); в роли субъектов некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному государству, и т. д.