Перспективы бюджетирования, ориентированного на результат

Нет необходимости доказывать, что возможность формирования «идеально точных» бюджетных планов (равно как и возможность фактического их исполнения «точно в соответствии с планом») существует только в теории. Тем не менее если все-таки настаивать на такой возможности, то в итоге должен быть сформирован некий идеальный бюджетный план самого высокого качества, какое можно обеспечить в нынешних и будущих условиях бюджетирования. Почему важно отметить фактор точности планирования? Очевидно, понимая под бюджетированием, ориентированным на результат, системный метод эффективного управления объектом на основе финансовых ресурсов, точность плана становится определяющим фактором. Дело в том, что БОР осуществляется в виде целенаправленного управления, которое достигается только при точности и исполнимости бюджетного плана.

Наряду с точностью оценка качества бюджетного плана может проводиться по разным показателям:

- скорость подготовки плана (если есть возможность быстрее подготовить план, то степень оперативности управления объектом планирования возрастает);

- простота определения планируемых показателей (помимо ускорения этот критерий позволяет экономить ресурсы па самой процедуре планирования);

- наличие встроенных в план механизмов контроля за его соблюдением (в этом случае повышается гарантия исполнения запланированного);

- доступность плановых ориентиров для лиц, принимающих решение (упрощается прохождение бюджетного плана в представительном органе власти).

Эти и аналогичные показатели будут адекватны при оценке качества бюджетного плана только при соблюдении двух критериев:

во-первых, принципиальной исполнимости фактических показателей,

во-вторых, достигаемой при этом максимизации позитивного эффекта для объекта планирования.

Под исполнимостью следует понимать своего рода реалистичность запланированных показателей при условии, что на исполнителя бюджетного плана не будет оказано какое-либо воздействие, не предусмотренное при планировании. Другими словами, исполнимость плана - это трезвая оценка возможностей объекта и субъекта бюджетирования на предстоящий период. Такое требование придает бюджетному плану ряд особенностей: при планировании должны быть учтены все известные на момент планирования факторы бюджетного риска, которые действуют или будут действовать в предстоящем периоде. На стадии подготовки бюджетного плана должна быть уверенность, что появление незапланированных факторов будет погашаться небюджетными инструментами (стабилизационным фондом, чрезвычайным бюджетом, страхованием) и прочими средствами.

Сложнее обстоит дело с соблюдением второго критерия - достижение максимального позитивного эффекта. Позитивный эффект не сводится к простому увеличению или сокращению расходов в той или иной области бюджетного финансирования. Если БОР призвано обеспечивать повышение экономичности бюджетных расходов, то всегда будет сложно решить, зачем добиваться такой экономии, коль скоро она, в свою очередь, будет использована неэффективно?

Отдельно следует остановиться на условиях, при которых оба эти критерия могут и будут выполняться одновременно, поскольку они во многом противоречат друг другу. Так, намерения по борьбе с бедностью позитивны, но из-за ограниченности бюджетных возможностей трудно исполнимы. С другой стороны, реализуемые бюджетные планы, как правило, не сопряжены с максимумом эффекта. Еще сложнее это противоречие разрешить при стремлении к сбалансированию доходной и расходной частей бюджета. Если принять во внимание, что на протяжении всего периода составления государственных и иных общественных бюджетных планов в России и за рубежом мы не можем увидеть полного соответствия фактического исполнения всех запланированных показателей бюджетному плану, то значит оба критерия никогда не были достигнуты и, следовательно, бюджетные планы были далеки от идеального уровня качества.

Такого рода соображения подсознательно вызывают пессимизм в рядах специалистов, которые, понимая факт неизбежного отклонения факта от плана, могут снижать для себя планку требований к степени точности планирования. Задача разработчика бюджетного плана в этом случае заключается уже не в обосновании показателя, а в его «защите» перед третьими лицами, будь то представительный орган власти, независимые эксперты, надзорные органы или население. Такой подход должен быть модифицирован с использованием правильно понятой и правильно организованной технологии БОР.

Методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат, понимаемого как система действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами, очень велик. Несмотря на то что данный метод не является специфическим новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой лишь набор систематизированных инструментов, его возможности по упорядочению объемов финансирования, обеспечению четкой связи денежных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от достигнутых и проектируемых показателей, повышению уровня контролируемости выполненного финансирования являются неоспоримыми.

Однако важно иметь в виду, что попытки увязать финансирование с объемом предоставляемых бюджетных общественных услуг предпринимались и раньше. В разные периоды времени объем этих услуг измерялся различными показателями (в том числе, например, численностью врачей, учителей и прочих бюджетников). Эти показатели в определенной мере задавали ориентиры для бюджетного финансирования. Возможно, причинами низкой эффективности современной бюджетной сферы как раз и стали неверно заданные результаты, а также постоянно продолжающиеся эксперименты по поиску правильных.

Кроме того, необходимо учитывать внешние условия проведения таких экспериментов. Если попытки перейти на ориентированное на результат бюджетирование по времени совпадали с благоприятной бюджетной ситуацией (как, например, при сверхнасыщении бюджета в период мирового энергетического кризиса 1970-х годов), то они приводили к расширению объемов и масштабов бюджетного финансирования общественных услуг. Если же они совпадали с периодами финансовой слабости бюджетной системы (как в период спада цен на нефть в 1980-е годы), возникали кризисы в бюджетной сфере, перераставшие затем в кризисы политической системы в целом.

Бюджетирование, ориентированное на результат, если оно призвано сформировать новую парадигму бюджетного, должно пройти еще ряд этапов методического насыщения, в чем определенную помощь может оказать отечественная финансовая наука.