Наши публикации. Реформа Российской полиции 1862 года

НАШИ ПУБЛИКАЦИИ

РЕФОРМА РОССИЙСКОЙ ПОЛИЦИИ 1862 года

25 декабря 1862 г. Александр II подписывает указ Правительствующему Сенату, в котором говорилось: «обозревая разные предметы Государственного управления, требующие нового, более соответственного их цели образования», он убедился, что «одно из первых мест в ряду их должна быть названа полиция». Поэтому монарх «указал» министру внутренних дел «главные начала», на которых впредь должна быть «устроена эта часть»[1]

В тот же день издаются «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губернии, по общему учреждению управляемых». Преобразование полиции Российской империи в середине ХIХ века было обусловлено необходимостью перемен. Возникла острая необходимость освобождения полиции от несвойственных ей функций: хозяйственной, рассмотрения судебных дел, 2/3 общего количества которых рассматривались полицией. Были оставлены полномочия по их проведению на стадии дознания. Как отмечал И.Е. Андреевский, грядущая реформа полиции должна освободить и «освободила полицию от бремени, ее давившей»[2].По «Временным правилам», ставшими в последствии постоянными практически на пять десятилетий, городская и уездная полиции объединялись в одну общую - уездную. Из нее исключались все губернские и некоторые более значительные города, посады и местечки, которые обрели свою отдельную от уездной полицию.

Уездная полиция состояла из полицейского управления, возглавляемого исправником, его помощника и общего присутствия с временными отделениям. В городах и прочих населенных пунктах, которые не были подведомственны уездной полиции, полицейское управление состояло из полицмейстера, его помощника и из общего присутствия городского полицейского управления. Следовательно, исправник являлся начальником уездной, а полицмейстер городской полиции.

Полиция подчинялась губернатору или генерал - губернатору, которым закон предписывал «действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния». Штат общего присутствия уездного полицейского управления состоял из председателя (исправника), его помощника и выбранных от сословий заседателей. Общее же присутствие городского полицейского управления - из полицмейстера (председателя), его помощника и двух ратманов от городского магистрата или ратуши. При каждом из этих полицейских управлений находилась канцелярия (заведовал секретарь) с рассыльными, а в некоторых губерниях и конная стража.

Исполнительными чиновниками полицейского управления являлись: в уездах – становые приставы, а в городах – городские приставы с помощниками и полицейскими надзирателями. Нижние чины состояли из сотских, заведовавшие определенным участком стана (сотни), десятских (находились в селениях), а в городах полицейских служителей городских команд.Уездный исправник рассматривался как непосредственный представитель губернатора в уезде. Кроме организации по борьбе с преступностью, на него возлагалось множество чисто административных функций.

Становой пристав считался как местный исполнитель предписаний уездного полицейского управления и блюститель общественной безопасности в стане. В его обязанности входило: «ознакомление по предписанию уездного полицейского управления с Высочайшими манифестами, указами Сената и постановлениями правительства»; сбор справок и прочих сведений от лиц, проживающих в стане; обеспечение безопасности прохождения через стан войск, арестантских партий и вообще казенных повинностей; обеспечение исправности дорог и мостов, и многое другое, касающееся жизни села. Кроме этого, на станового пристава возлагалось проведение предварительного следствия по уголовным преступлениям и пресечения любых нарушений закона.

В городах, на которые распространялось действие "Временных правил" от 25 декабря 1862 года, полицией руководил губернатор с чрезвычайными полномочиями. Кроме охраны общественного порядка он, как и другие полицейские чиновники, обладал обширными полномочиями по управлению городом. На него возлагалось руководство почтой, выдача разрешений на открытие частных типографий, заведование казенными зданиями и сооружениями, технический надзор за общественными и частными строениями, утверждение постановлений городской Думы, руководство местной фабричной инспекцией и многое другое, касавшееся городской жизни.

В преобразованиях полиции обращено внимание на следующие факторы: а) скудость содержания полицейского, которое не обеспечивает его безбедное существование; б) дороговизна жизни; в) осуществление всякой возможности привлечения на службу достойных лиц; г) слабость пенсионного обеспечения отслуживших службу в полиции.

Фундаментальными основаниями для преобразований рассматривались в следующем: в более правильном и соразмерном разделении в полицейском отношении; в ликвидации избыточных инстанций и создании на этой основе новых; в правильном и точном определении деятельности всех лиц полицейского управления; в сокращении делопроизводства; сокращении личного состава столичной полиции; подготовке и обучении штатного состава полиции; обеспечении служебной деятельности[3]. Важным условием подготовки и обучения служебной деятельности явилось устройство полицейского резерва. Задачами этого структурного подразделения являлось обучение и переподготовка.

До начала 1860-х годов не было специализированного подразделения по производству розысков, дознаний. Учреждением сыскной полиции в составе общей полиции этот недостаток был исправлен. Портовые города нуждались в обеспечении порядка на водах. Для этого возникла необходимость учреждения речной полиции с определением главной задачи-надзора за речным сообщением.

В соответствии с законом от 25 декабря 1862 года нижегородские городские полиции - Арзамасская, Балахнинская, Макарьевская, Нижегородская ликвидировались. По "Временному положению об учреждении полиции" в тридцати восьми тысячном Нижнем Новгороде полагалось по штату: старший полицмейстер, два младших, три частных пристава, три следственных пристава, пятнадцать квартальных надзирателей, и сто семьдесят шесть городовых. Город разбивался на четыре полицейских части: три в нагорной части и четвертый в Канавино. Вместе с полицией в Нижнем Новгороде квартировались батальон внутренней части и отдельные армейские подразделения[4].      

В Нижнем Новгороде насчитывалось 27 полицейских будок[5]. С началом реформ вводится новая форменная одежда полиции. 2 февраля 1863 г. было установлено 3 вида обмундирования в полиции: для чиновников, для нижних полицейских чинов и для пожарных[6]. Комплектование городских полицейских команд стало производиться за счет солдат старших возрастов, отслуживших 15-20 лет и негодных к строевой службе. Переход солдат от обязательного назначения в полицейские команды к контрактной системе завершился позднее, к 1880 г.    

Основным звеном полицейской структуры в городе стал участок, во главе с приставом, в подчинении которого находился один офицер и письмоводитель. Участки делились на околотки, возглавлявшиеся околоточными надзирателями, которые руководили городовыми и дворниками, наблюдали за внешним порядком, освещением улиц, правильностью ведения домовых книг и пропиской паспортов на своих участках. 

24 апреля 1863 года министр внутренних дел препроводил на рассмотрение Нижегородского губернского правления предписание о содержания двенадцати полицейских управлений. Нижегородский военный губернатор предложил губернскому правлению «определить и остальные условия, какие к немедленному приведению в исполнение новых правил на практике представляются необходимыми, за исключением назначения лиц в состав полиции, избрание коих начальник губернии предоставил личному своему усмотрению».

11 июня губернское правление определило состав чинов и размер необходимых сумм на содержание каждого полицейского управления, затребовав сведения относительно изменения границ становых полицейских управлений. Не рассматривая пока вопрос об учреждении полицейской конной стражи и на какое количество участков (сотен) должны были разделены они для заведования сотскими, губернское правление избрала и назначила уездных исправников с помощниками и полицейских надзирателей в городах Горбатове, Макарьеве, Княгинине, Сергаче и Ардатове, прикомандировав четырех надзирателей к городскому полицейскому управлению из городов Горбатова, Макарьева, Сергача и Княгинина. Военный губернатор предложил Правлению: 1) определить назначенных им лиц к должности и переименовать в Нижнем Новгороде старшего и младшего полицмейстера как помощника первого, а также командировать ратманов городовых магистратов в уездные полицейские управления; 2) открыть в Нижнем Новгороде городское и уездное полицейское управление, а в уездах – одних уездных; 3) уволить городничих от должности, с назначением тем, кто уходит в отставку, содержания равного письмоводителям городских правлений. Он также предложил губернскому правлению «сообразить»: существует ли надобность в уездах (и каких) учредить полицейскую конную стражу и на какое число участков (сотен) должны быть разделены станы для заведования сотскими. Что касается назначения становых и городских приставов, их помощников и помощников надзирателей, то «об этом представить, кому следует». Увеличивается денежное содержание полицейских. До реформы, например, в Нижнем Новгороде полицмейстер получал 857 руб. 23 ¼ коп., а частные приставы: первый – 343 руб., второй – 228, третий – 314, четвертый – 228 руб. Гораздо меньше было жалованье у квартального надзирателя – всего 15 рублей [7]. После реформы полицмейстер стал получать 1500 руб., его помощник – 1000, секретарь – 600, пристав 600, помощник пристава – 400 руб. в год. Жалование уездного исправника приравнивался к полицмейстерскому - 1500 руб., а его помощник - 1000 руб., секретарь уездного исправника – 400 руб., столоначальник и регистратор по 200 руб., старший пристав – 600, а полицейский надзиратель 400 руб.[8] По сравнению с дореформенным периодом, денежное содержание низшего звена полицейских служащих по губернии было уравнено – от 60 до 144 руб. Что же касается Нижегородской губернии, то если до 1862 года их среднее денежного содержание обходилось в 8 руб., то после оно повысилось в 7,5 раз (низшая ставка) и в 18 раз - при высшей ставке[9]. Денежное жалование полицейских надзирателей с 1867 года в среднем возросла еще в 2,8 раза. Правда, к тому времени стоимость хлеба увеличилась в 1,4 раза. По Положению «Об устройстве отставных и бессрочно отпускных нижних чинов» от 25 июня 1867 года, вышедшим в отставку по потери здоровья, предусматривалось ежемесячное пособие в размере трех рублей, а помещенным в приют или требующим постоянного ухода пособие увеличивалось до шести рублей в месяц. При смерти же отставных полицейских, вдовы имели права на получение ежемесячного трехрублевого пособия[10] Как и раньше, расходы на содержание полицейской команды полностью ложились на городской бюджет. Город отводил для нее также бесплатные квартиры с отоплением и освещением, и даже выделял средства на вооружение (шашка и револьвер). Кроме того, полицмейстеру полагалось ежегодно 1200 руб. на разъезды, а его помощникам по 600 руб. каждому [11] Некоторые города увеличивали содержание полицмейстеров. Так, в Нижнем Новгороде распоряжением городского общества от 2 июля 1865 года, ввиду «дороговизны жизненных припасов», полицмейстеру П.В. Лаппо - Старженецкий было установлено «добавочное жалованье» в три тысячи рублей серебром. В 1868 году городская дома также «почла» назначить сменившему его Н.Г. Каргеру и его помощнику Богоявленскому добавочное содержание: первому - 2400 руб., второму – 600 руб. в год. И когда к 1876 году Дума задолжала Каргеру 1800 руб., то он обратился к претензиям, и гласные удовлетворили их[12] Как и в начале 19 века, у Нижегородской городской думы продолжали случаться задолженности по содержанию полиции. Так, за 1863 - 1870 годы она недоплатила ей более 40 тыс. рублей. Обновленная по Городовому положению 1870 года Дума в 1873 году возбудила перед правительством ходатайство о рассрочке выплаты и без начисления процентов долга, объясняя, что она только начала самостоятельное ведение городского хозяйства и благоустройства. Ходатаи обращали внимание, что «в содержании полиции город нераздельно несет все возложенные на него законом обязанности». Однако министр финансов, не внемли просьбе в части освобождения от платежа процентов (не усмотрел «никаких уважительных обстоятельств к таковому освобождению от законного обязательства города, долженствующего, по условиям положения своего, иметь все средства к исполнению требуемых законом расходов»), согласился лишь на рассрочке долга в четыре года[13]. Что касается пенсионного обеспечения, то на основании Высочайше утвержденного мнения Государственного совета от 21 декабря 1871 года, Департамент полиции исполнительной 18 мая 1872 года растолковал губернаторам: пенсии городским полицейским служителям, а также пенсии и единовременные пособия их вдовам и семействам «следует производить с распределением причитающейся суммы, по расчету лет, проведенных на службе в войсках и на службе городской», т.е. полиции. Другим циркуляром от 28 июня того же года отставным и бессрочно - отпускным нижним чинам, поступивших на службу до Х ревизии и из ревизских сказок из своих обществ исключенные, желавшим обзавестись хозяйством и не могущим «водвориться в прежних своих селениях, по малоземелью оных или другим причинам», наделялись правом получать земельные участки из казны. Наряду с другими губерниями, называлась и Нижегородская, в которой выделялось более 1976 десятин земли. Размер земельных участков определялся в каждой местности, исходя из размеров высшего надела, определенного Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости[14]. Министерство проявило заботу и о детях нижних полицейских чинов и пожарной команды, издав в 1868 году соответствующий циркуляр, который временно установил из городских доходов пособия детям, оставшихся без кормильца[125].8 ноября (опубликовано 14 декабря) 1865 г. выходит Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета, предложенное Министром внутренних дел, «О новых правилах относительно сроков и преимуществ службы нижних чинов полицейских и пожарных команд». Отныне, поступившие «в рекруты» после 8 сентября 1859 года, могли увольняться со службы через 15 лет, а в бессрочный – 12 лет. Поступившие же на службу до этого должны уходить в отставку через 20 лет, а бессрочный – 15 лет. Полицейским, которые после выслуги лет отказывались от отставки (или отставники вновь поступят на службу) предоставлялись следующие преимущества: 1) жаловались на Аннинской ленте серебряной медалью с надписью «за усердие»; 2) награждались золотым шевроном из галуна на левом рукаве мундира, с правом сохранения шеврона и по уходу со службы; 3) прибавлялось сверхштатное жалование (за первое трехлетие - в размере одного оклада, во второе – двух окладов, в третье - в размере трех окладов, и в четвертое трехлетие - четвертным окладом). Унтер - офицерам, прослужившим в этом звании 12 лет, предоставлялось право на производство в военный офицерский или в гражданский классный чин (по желанию). Классный чин за ними оставался и после отставки. Если же унтер-офицер удостаивался производства в военные офицеры, то должен был сдать экзамены по установленной программе. Но при отказе, ему жаловался серебряный темляк, следовало награждение серебряным шевроном из галуна (если же он выслуживал общий обязательный срок, то отмечался медалью, «за вторичную службу установленную»). Он освобождался от телесного наказания, получал жалование в размере, определяемом «для отказавшихся от производства нижних чинов военного ведомства». По выслуге после того пять лет, получаемое ими жалование сохранялось, как пенсия[16].  По мнению руководства Министерства внутренних дел, управление должно соответствовать духу буржуазных реформ. Полиции столичных городов (С.Петербурга и Москвы) возглавлялась градоначальником (в Москве вначале обер-полицмейстером) с двумя помощниками. В состав полицейского управления входили: чиновник по особым поручениям, секретарь, канцелярия, врачебное управление, техническая часть, адресный стол, общий полицейский архив и отделение по охранению общественной безопасности и порядка. Кроме этого, при градоначальнике находились совещательное по врачебно - санитарной части присутствие, врачебно - полицейский комитет, ветеринарный инспектор, а при санктпетербургском градоначальнике еще и редакция газеты «Санкт - Петербургской Городской Полиции», а также инспектор для надзора за литографиями, типографиями и за книжной торговлей. Столицы делились на полицейские части, участки и околотки. В первых, находились полицейские дома с арестантскими помещениями и служительскими командами, возглавляемые смотрителями и их помощниками. Участок возглавлял полицейский пристав со старшими и младшими помощниками. Приставам подчинялись полицейская стража (околоточные надзиратели трех разрядов, городовые и полицейские служители), паспортисты и вольнонаемные писцы. Для подготовки к службе лиц, желающих занять должности околоточных надзирателей и городовых, а также с целью пополнения недостатка в личном составе участковой полиции, при градоначальнике находился полицейский резерв. Поступившие на службу в столичную полицию обязаны были удовлетворять ряду требований: для городовых – обязательное умение читать и писать и «общее достаточное развитие». Кроме того, кандидатам устраивали специальные испытания. По ходатайству городских обществ, министр внутренних дел мог утверждать сверхштатные полицейские должности за счет города[17].Круг обязанностей и компетенция городской и уездной полиции были закреплены в «Общем учреждении губернском» и «Уставе о предупреждении и пресечении преступлений». Первый законодательный акт устанавливал, что «предметы ведомства полицейских управлений и подчиненных им лиц касаются» наблюдение за исполнением законов, охрана безопасности и дел общественного благоустройства, а также исполнение обязанностей - по делам казенного управления и общественного хозяйства; судебного и военного ведомств. На полицию возлагалось: обнародование указов и постановлений правительства; «всякие объявления, извещения и вызовы по приказанию начальства»; рассылка к благочинным предписаний духовного начальства; «охранение неприкосновенности прав и спокойствия совершения обрядов» Православной церкви и свободы исповедания иноверных, признанных правительством; «охранение общественного спокойствия, благочиния, добрых нравов, порядка и должного властям повиновения»; «меры безопасности от воров и разбойников», поимка и «истребление их шаек».

Регламентация деятельности полиции доходила до мельчайших житейских подробностей.     Мнением Государственного совета от 29 января 1868 года инспектирования полицейских и пожарных команд должно было осуществляться: в нестоличных городах с комендантами, то ими; где их не было – губернскими воинскими начальниками, а в уездах – начальниками уездных команд. Инспектирование заключалось в опросе нижних чинов: «не имеют ли они каких-либо претензий по довольствию» и в осмотре служебного помещения. В случае жалоб, проверяющий лично удостоверялся в их справедливости, не вмешиваясь, однако, в распоряжения гражданского начальства[18].Как известно, с введением института судебных следователей в 1860 году полиция устранялась от производства уголовных следствий и ее роль ограничивалась лишь производством дознания. Данное положение подтвердилось и Судебной реформой 1864 года. Четко регламентировалось взаимодействие между полицией и судебным ведомством. Согласно Уставу уголовного судопроизводства 20 ноября 1864 года, полиция обязана содействовать судебному ведомству при расследовании преступлений и проступков и путем дознания удостовериться, действительно ли известное происшествие произошло, и точно ли в нем заключаются признаки преступления или проступки (ст. 253). Все нужные для этого сведения она собирала посредством розысков, словесным расспросам и негласным наблюдением (ст. 254). Передав произведенное дознание судебному следователю, полицейский не ограничивался этим, сообщая по принадлежности и собранные впоследствии по этому же делу сведения (ст.255). При производстве предварительного следствия полиция обязана оказывать «деятельное пособие» судебным следователям и прокурорскому надзору в «раскрытии обстоятельств дела, не дозволяя себе ни медленности, ни превышения или бездействия власти» (ст. 483). Однако на практике местная полиция не всегда принимала меры к обнаружению виновника преступления, ограничиваясь лишь произведенным предварительным дознанием, ограничившись записью в протоколе, что было обнаружено на месте совершенного деяния. Согласно ст. 37 Устава уголовного судопроизводства, полиция также несла перед судьями в известной мере и дисциплинарную ответственность, что было воспринято ею как ущемление прав. Особая комиссия, образованная в 1875 года при Министерстве внутренних дел, прямо заявила, что «система предостережений является бесцельной и вредной мерой, клонящейся лишь к возбуждению страстей», задевающей самолюбие чинов полиции[19]. На это министр юстиции вынужден был признать, что не только ничего не имеет «против совершенной отмены предостережений, но даже находил бы сию отмену вполне полезною», но при условии создания особого дисциплинарного суда [20]. Вопрос окончательно был решен в пользу полиции указом 18 декабря 1879 года[21].Введение земских учреждений 1864 года также внесло важные изменения в положение уездной полиции. В частности, к земству перешли важнейшие дела по обеспечению условий безопасности и благосостояния граждан. В том же году нижегородский военный губернатор А.А. Одинцов представил на усмотрение министра внутренних дел «некоторые предположения для устройства нижегородской городского полицейского управления», в том числе и о необходимости увеличения штата полицейской команды для усиления наружного надзора в Нижнем Новгороде на 4 унтер-офицера, 8 их помощников и 16 рядовыми. Министр внутренних дел в ответе обещал, что это он «будет иметь в виду при окончательном распоряжении об устройстве полиции в государстве». Однако признал «возможным ныне же» увеличить штат на 4 унтер - офицера и 24 рядовых. Как отмечала губернская администрация, прибывшие 28 человек к месту службы оказались «в худой изношенной и выслужившей сроки одежды» и без амуниции[22].По "Временному положению об учреждении полиции" в тридцати восьми тысячном Нижнем Новгороде полагалось по штату: старший полицмейстер, два младших, три частных пристава, три следственных пристава, пятнадцать квартальных надзирателей, и сто семьдесят шесть городовых. Город разбивался на четыре полицейских участка: три в нагорной части и четвертый в Канавино. Вместе с полицией в Нижнем Новгороде квартировались батальон внутренней части (жандармы) в количестве 1000 человек и 3400 армейских подразделений[23].В уездах же полицейских по - прежнему не хватало. Определилась компетенция должностных лиц уездно-городской полиции. «Исправники, полицмейстеры, частные и становые приставы и соответствующие им чины полиции имеют особую печать с изображением уездного или городского герба, по принадлежности. Околоточные надзиратели и полицейские урядники имеют печать лишь с надписью без герба», - отмечалось в ст. 667, т.2 Основного закона. Это положение подчеркивало статус и ответственность должностного лица по сохранности служебной документации исполнения и иных обязанностей. Установлен порядок трудоустройства и увольнения руководящих чинов и служителей уездной и городской полиции: исправников и их помощников, становых приставов[24], полицейских урядников и сотских[25]. Определен порядок предания суду. он предоставляется губернскому правлению. В законе о полиции важное место отводится разделу «О предметах ведомства полицейских управлений и пределах их власти». В статье 679 отмечено, что «власть и обязанности полицейского управления и подчиненных ему лиц ограничиваются наблюдением за скорым и точным исполнением законов, учреждений и постановлений, а равно предписаний начальства, и, в определенных законом случаях, судебных приговоров, во всем пространстве уезда или городского поселения, по принадлежности, и с теми ограничениями, которые постановлены в некоторых особых учреждениях и уставах».

Предметами компетенции полицейских управлений является: наблюдение за исполнением законов, охраной безопасности и дел общественного благоустройства; по делам государственного управления и общественного хозяйства; по делам судебного ведомства; по делам военного ведомства. Важнейшая компетенция полиции по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и делам общественного благоустройства: обнародование указов и постановлений правительства и связанные с ним вопросы. За полицией закреплена охрана общественного спокойствия, благочиния, добрых нравов, порядка и должного властям повиновения; предупреждение и прекращение всяких непозволительных сборищ; «принятие чрезвычайных мер к исполнению закона и к восстановлению порядка, спокойствия и безопасности»; «мер безопасности от воров и разбойников; поимка беглых, бродяг и беспаспортных; принятие мер для прекращения нищенства и праздношатательства и для открытия не приписанных ни к какому состоянию».Закреплялись меры по проведению дознания о происшествиях с представлением установленных по делам донесений губернатору; охрана безопасности от пожаров и наводнений в городах и селениях; наблюдение за устройством нужных заведений и меры пособия; наблюдение за соблюдением правил охоты, рыбной ловли; обязанности, указанные в Положении о земских учреждениях, Городовом положении и других законах, уставах и положениях (ст. 681). И множество иных обязанностей. Компетенция полиции по делам государственного управления и общественного хозяйства составляет: взыскание недоимок, казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям равных мест; рассылка окладных листов по земским сборам в сельские управления и к владельцам недвижимых имуществ и принятие установленных в законах мер к возмещению недоимок по земским сборам; содействие всем лицам торгового надзора при производстве поверки торговли и других промыслов на основании правил Устава о прямых налогах; обязанности по акцизным сборам; производство в уездах торгов на продажу казенных и лесных материалов и на лесные работы; содействие лесному начальству ведомства государственных имуществ и другие обязанности по обнаружению нарушений Устава лесного; доставление губернскому правлению сведений (в месячный срок) о смерти чиновников, пользовавшихся арендами и не оставивших ни вдов, ни детей, ни иного потомства в прямой нисходящей линии и иные обязанности, отмеченные в ст. 682 Основного закона. Компетенция полиции по делам судебного ведомства: прекращение всякого насилия, обид и самоуправства; производство дознаний и участие в предварительном следствии по делам уголовным на основании законов судопроизводства уголовного; представление суду обвиняемых и прикосновенных к делам лиц, взятие их под стражу; вызовы к явке в суд для ответов, участие в приведении в исполнение судебных приговоров и определений на основании законов судопроизводства; обязанности по делам военно-судебного и военно-морского судебного ведомств, определенные правилами, изложенными в военно-судебном и военно-морском Уставах и множество иных вопросов, касающихся этой компетенции. Компетенция полиции по делам военного ведомства состояла из обязанностей по учету и призыву на действительную службу нижних чинов запаса армии и флота; выдача свидетельств и удостоверений и исполнение других обязанностей, изложенных в Уставе о воинской повинности и решение иных вопросов. В статье 685 Закона отмечено, что «полиция, наблюдая за точным всеми исполнением законов или постановлений, не может ни от кого требовать сего исполнения по такому закону, который еще не был обнародован установленным для того порядком, или такому постановлению, которое не было опубликовано».

Власть и ведомство городского полицейского управления простирается не далее того города, в котором учреждено. А.А. Лопухин отмечал, что из большого количества обязанностей полиции в Общем учреждении губернском фиксировались и забавные вещи. Так п.28 ст.681 устанавливал правило «следить за своевременностью ловли пиявок». В Основном Законе содержится поручение десятскому осведомляться за состоянием здоровья населения»[26]. При всем том руководители Департамента полиции МВД, отмечая необходимость преобразований полиции, подчеркивали «малочисленность ее состава; отсутствие единства полицейского устройства; отсутствии планомерности в распределении полицейских обязанностей; материальную необеспеченность»[27].

Права и обязанности обширны, а кадрового состава было явно недостаточно. Недостаточность кадрового состава закрывалась по-старинке привлечением десятских, пятидесятских, сотских к исполнению обязанностей полиции на селе как общественной повинности. К примеру, лукояновский уездный исправник четырнадцатого апреля 1864 года доносил, что в заштатном городе Починках с жителями мужского пола семи тысяч человек, два раза в год проходят ярмарки, значительные базары (особенно в зимнее время), на которые съезжаются более двадцати пяти тысяч человек из Нижегородской и Пензенской губерний, находился лишь один становой пристав. Он обслуживал огромную территорию (площадью более 120 квадратных верст) с населением 39 941 человек и разъезжая по служебным делам, надолго покидает Починки. В результате, сотские и десятские оставались без подчинения. Исправник жаловался, что вместо того, чтобы заниматься наблюдением за порядком, сотские и десятские, избираемы «из людей неблагонадежных», делают «всякого рода беспорядки», постоянно находятся «в питейных домах» и вместе с мужиками пьют водку, дерутся, а после, миря дерущихся и «по праву как будь - то начальническому» берут взятки». По этой причине, исправник просил учредить в Починках должность помощника старшего пристава[28].       

Такое нелестное мнение лукояновского уездного исправника о сотских и десятских как о людях неблагонадежных, высказывали и другие исправники. Основной лейтмотив их претензий касался выборов низшего уездного полицейского звена. «Ближайших блюстителей закона и порядка» крестьянские общества выбирали, руководствуясь не личными их качествами, а «односторонними выгодами», людей, за которыми числились денежные или рекрутские недоимки, или немощных стариков, неспособных «ни к какой общественной деятельности», а иногда «даже дурной нравственности». В Виду этого 28 марта 1864 года Министерство внутренних дел направило исправникам соответствующее предписание, чтобы сотские и десятские «были не номинальные, а действительные» чины полиции. Советовалось уничтожить выборное начало и «поставить законом», чтобы они служили по найму от обществ и определялись на должность исправником или становым приставом. С целью устранения произвола сельских обществ и отвращения торговли «в найме на должность», т.е. кто меньше возьмет, того и наймут, увеличивалось жалование – сотскому от 5 до 6, десятскому от 3 до 4 руб. серебром в месяц[29]. С 23 мая 1878 года нижегородская конно-полицейская стража стала состоять из одного пристава и 31 стражника. Жалованье пристава, со столовыми и расходами на канцелярию составило 888 руб., а стражников: одиннадцати старшим - по 180 руб., двадцати младшим - по 150 руб. в год. На обмундирование – по 50 руб. или 1500 руб. на всех, содержание лошадей – 3720 руб., на ремонт и огнестрельные припасы – 403 руб., покупку лошадей и на предвиденные расходы – 1099 руб. 50 коп. Всего 12 640 руб., из них 6 872 руб. 50 коп. были отнесены на счет Ярмарочного комитета, а остальная сумма на казну[30]. 9 июля 1878 года в штат уездных полицейских управлений вводится должность полицейского урядника (конного и пешего), занимавшего среднее положение между становым приставом и сотским. Как правило, они являлись непосредственным помощником станового пристава. Урядники занимались главным образом пресечением и предупреждением преступлений, а также производством предварительного дознания по уголовным делам. В распоряжении «О месте жительства уездных полицейских урядников Нижегородской губернии», перечислялось распределение их по уездам: Ардатовский – 13 человек; Арзамасский – 7; Балахнинский – 19; Княгининский – 6; Лукояновский – 11; Макарьевский – 10; Семеновский – 10; Сергачский – 8 унтер-офицеров, Нижегородский уезд – 16[31]. Позднее штат нижегородской губернской полиции увеличивается на сто урядников, уволенных из армии и направленных в сельскую местность губернии.

Литература

1 ПСЗ II. Т. 37. №39087

2 Андреевский И.Е. Реформа исполнительной полиции в России. // Сборник государственных знаний. Т.V. – СПб., 1878. С. 126.

3Пиотровский В.Ю., Кудрявцев Д.Е., Очкур Р.В. Полиция российской империи. Неизвестные факты (К 140-летию российского уголовного розыска). СПб., 2005. С.46.

4 Нижегородские губернские ведомости. 1863. Часть неофициальная. №3. С.19

5 ЦАНО. Ф. 2. Оп.6. Д. 712. Л.96

6 СУ и распоряжений правительства. 1863. №41. Ст.236.

7  ЦАНО, ф. 5. Оп. 47. Д. 89 (1862 г.). Л.6 об.

8 ЦАНО. Ф. 5. Оп.1. Д. 262. Л. 53-54

9 См.: Труды комиссии о губернских и уездных учреждений. СПб., 1860. Т.1. С. 1-78

10 Сальников А.А. Правовой статус сотрудника полиции во второй половине ХIХ – начале ХХ века. дисс. канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2010. С. 133, 139

11 ЦАНО. Ф. 5. Оп. 48. Д. 9151. Л. 2

12 Протоколы Нижегородской городской думы. 23 марта 1876. Ст. 40

13 Протокол Нижегородской городской думы 12 октября 1874. №22. Ст. 2

14 ЦАНО. Ф. 5. Оп.1. Д. 524. Л. 3, 12- 12об.

15 Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел за 1867 и 1868 годы. Собрал и составил с разрешения министра внутренних дел Д. Чудовский. СПБ., 1874. №10. С. 319-320

16 ПСЗ II. Т.40. № 42660

17 ЦАНО. Ф. 2. Оп. 6. Д. 476. Л.3-8

18 Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел за 1867 и 1868 годы. №17. С. 335-336

19 РГИА. Ф. 1284. Оп. 233. Д.3. Л. 62

20 Там же. Ф.1405. Оп. 76. Д.7185. Л. 10

21 ПСЗ II. Т. 54. № 60299

22 ЦАНО. Ф. 5. Оп. 47. Д. 1818. Л. 4-5

23 Нижегородские губернские ведомости. 1863. Часть неофициальная. №3. С.19

24Уездные исправники, их помощники, исполнительные и другие чиновники полиции определяются и увольняются в отпуск и от службы на основании правил, изложенных в Уставе о службе по определению от правительства, губернских мест и учреждений (ст.668) Становые приставы определяются губернским правлением преимущественно из местных, имеющих в той губернии недвижимую собственность, дворян (ст.669). определении, перемещении и увольнении становых приставов губернаторы доводят каждый раз до сведения Министерства внутренних дел.

25Полицейские урядники определяются в должности уездными исправниками из лиц, оказавшихся, по сделанному исправником испытанию, наиболее годными к полицейской службе (ст. 671). В определении сотских и десятских принимает участие становой пристав и подкрепляется заключительным решением исправника (ст.672).

26Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта. М., 1907. С.38.[1]Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. Приложение 5. К законопроекту о преобразовании полиции в Империи. СПб., 1913. С.40.

27 ЦАНО. Ф. 5. Оп.1 Д. 262. Л. 254 - 256

28 ЦАНО. Ф. 5. Оп.47. Д. 1384. Л. 59

29 Протоколы Нижегородской городской думы за 1898 год. Ст. 419

30 ЦАНО.Ф. Оп.1 Д.660. Л.1-1об.

31 цано. Ф.2. оп.4. д.660. л. 2.

 

 

РЕФОРМА ПОЛИЦИИ 1862 года

25 декабря 1862 г. Александр II подписывает указ Правительствующему Сенату, в котором говорилось: «обозревая разные предметы Государственного управления, требующие нового, более соответственного их цели образования», он убедился, что «одно из первых мест в ряду их должна быть названа полиция». Поэтому монарх «указал» министру внутренних дел «главные начала», на которых впредь должна быть «устроена эта часть»[1]. В тот же день издаются «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губернии, по общему учреждению управляемых». Преобразование полиции Российской империи в середине ХIХ века было обусловлено необходимостью перемен. Возникла острая необходимость освобождения полиции от несвойственных ей функций: хозяйственной, рассмотрения судебных дел, 2/3 общего количества которых рассматривались полицией. Были оставлены полномочия по их проведению на стадии дознания. Как отмечал И.Е. Андреевский, грядущая реформа полиции должна освободить и «освободила полицию от бремени, ее давившей»[2].По «Временным правилам», ставшими в последствии постоянными практически на пять десятилетий, городская и уездная полиции объединялись в одну общую - уездную. Из нее исключались все губернские и некоторые более значительные города, посады и местечки, которые обрели свою отдельную от уездной полицию.

Уездная полиция состояла из полицейского управления, возглавляемого исправником, его помощника и общего присутствия с временными отделениям. В городах и прочих населенных пунктах, которые не были подведомственны уездной полиции, полицейское управление состояло из полицмейстера, его помощника и из общего присутствия городского полицейского управления. Следовательно, исправник являлся начальником уездной, а полицмейстер городской полиции.

Полиция подчинялась губернатору или генерал - губернатору, которым закон предписывал «действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния». Штат общего присутствия уездного полицейского управления состоял из председателя (исправника), его помощника и выбранных от сословий заседателей. Общее же присутствие городского полицейского управления - из полицмейстера (председателя), его помощника и двух ратманов от городского магистрата или ратуши. При каждом из этих полицейских управлений находилась канцелярия (заведовал секретарь) с рассыльными, а в некоторых губерниях и конная стража.

Исполнительными чиновниками полицейского управления являлись: в уездах – становые приставы, а в городах – городские приставы с помощниками и полицейскими надзирателями. Нижние чины состояли из сотских, заведовавшие определенным участком стана (сотни), десятских (находились в селениях), а в городах полицейских служителей городских команд.Уездный исправник рассматривался как непосредственный представитель губернатора в уезде. Кроме организации по борьбе с преступностью, на него возлагалось множество чисто административных функций.

Становой пристав считался как местный исполнитель предписаний уездного полицейского управления и блюститель общественной безопасности в стане. В его обязанности входило: «ознакомление по предписанию уездного полицейского управления с Высочайшими манифестами, указами Сената и постановлениями правительства»; сбор справок и прочих сведений от лиц, проживающих в стане; обеспечение безопасности прохождения через стан войск, арестантских партий и вообще казенных повинностей; обеспечение исправности дорог и мостов, и многое другое, касающееся жизни села. Кроме этого, на станового пристава возлагалось проведение предварительного следствия по уголовным преступлениям и пресечения любых нарушений закона.

В городах, на которые распространялось действие "Временных правил" от 25 декабря 1862 года, полицией руководил губернатор с чрезвычайными полномочиями. Кроме охраны общественного порядка он, как и другие полицейские чиновники, обладал обширными полномочиями по управлению городом. На него возлагалось руководство почтой, выдача разрешений на открытие частных типографий, заведование казенными зданиями и сооружениями, технический надзор за общественными и частными строениями, утверждение постановлений городской Думы, руководство местной фабричной инспекцией и многое другое, касавшееся городской жизни.

В преобразованиях полиции обращено внимание на следующие факторы: а) скудость содержания полицейского, которое не обеспечивает его безбедное существование; б) дороговизна жизни; в) осуществление всякой возможности привлечения на службу достойных лиц; г) слабость пенсионного обеспечения отслуживших службу в полиции.

Фундаментальными основаниями для преобразований рассматривались в следующем: в более правильном и соразмерном разделении в полицейском отношении; в ликвидации избыточных инстанций и создании на этой основе новых; в правильном и точном определении деятельности всех лиц полицейского управления; в сокращении делопроизводства; сокращении личного состава столичной полиции; подготовке и обучении штатного состава полиции; обеспечении служебной деятельности[3]. Важным условием подготовки и обучения служебной деятельности явилось устройство полицейского резерва. Задачами этого структурного подразделения являлось обучение и переподготовка.

До начала 1860-х годов не было специализированного подразделения по производству розысков, дознаний. Учреждением сыскной полиции в составе общей полиции этот недостаток был исправлен. Портовые города нуждались в обеспечении порядка на водах. Для этого возникла необходимость учреждения речной полиции с определением главной задачи-надзора за речным сообщением.

В соответствии с законом от 25 декабря 1862 года нижегородские городские полиции - Арзамасская, Балахнинская, Макарьевская, Нижегородская ликвидировались. По "Временному положению об учреждении полиции" в тридцати восьми тысячном Нижнем Новгороде полагалось по штату: старший полицмейстер, два младших, три частных пристава, три следственных пристава, пятнадцать квартальных надзирателей, и сто семьдесят шесть городовых. Город разбивался на четыре полицейских части: три в нагорной части и четвертый в Канавино. Вместе с полицией в Нижнем Новгороде квартировались батальон внутренней части и отдельные армейские подразделения[4].      

В Нижнем Новгороде насчитывалось 27 полицейских будок[5]. С началом реформ вводится новая форменная одежда полиции. 2 февраля 1863 г. было установлено 3 вида обмундирования в полиции: для чиновников, для нижних полицейских чинов и для пожарных[6]. Комплектование городских полицейских команд стало производиться за счет солдат старших возрастов, отслуживших 15-20 лет и негодных к строевой службе. Переход солдат от обязательного назначения в полицейские команды к контрактной системе завершился позднее, к 1880 г.    

Основным звеном полицейской структуры в городе стал участок, во главе с приставом, в подчинении которого находился один офицер и письмоводитель. Участки делились на околотки, возглавлявшиеся околоточными надзирателями, которые руководили городовыми и дворниками, наблюдали за внешним порядком, освещением улиц, правильностью ведения домовых книг и пропиской паспортов на своих участках. 

24 апреля 1863 года министр внутренних дел препроводил на рассмотрение Нижегородского губернского правления предписание о содержания двенадцати полицейских управлений. Нижегородский военный губернатор предложил губернскому правлению «определить и остальные условия, какие к немедленному приведению в исполнение новых правил на практике представляются необходимыми, за исключением назначения лиц в состав полиции, избрание коих начальник губернии предоставил личному своему усмотрению».

11 июня губернское правление определило состав чинов и размер необходимых сумм на содержание каждого полицейского управления, затребовав сведения относительно изменения границ становых полицейских управлений. Не рассматривая пока вопрос об учреждении полицейской конной стражи и на какое количество участков (сотен) должны были разделены они для заведования сотскими, губернское правление избрала и назначила уездных исправников с помощниками и полицейских надзирателей в городах Горбатове, Макарьеве, Княгинине, Сергаче и Ардатове, прикомандировав четырех надзирателей к городскому полицейскому управлению из городов Горбатова, Макарьева, Сергача и Княгинина. Военный губернатор предложил Правлению: 1) определить назначенных им лиц к должности и переименовать в Нижнем Новгороде старшего и младшего полицмейстера как помощника первого, а также командировать ратманов городовых магистратов в уездные полицейские управления; 2) открыть в Нижнем Новгороде городское и уездное полицейское управление, а в уездах – одних уездных; 3) уволить городничих от должности, с назначением тем, кто уходит в отставку, содержания равного письмоводителям городских правлений. Он также предложил губернскому правлению «сообразить»: существует ли надобность в уездах (и каких) учредить полицейскую конную стражу и на какое число участков (сотен) должны быть разделены станы для заведования сотскими. Что касается назначения становых и городских приставов, их помощников и помощников надзирателей, то «об этом представить, кому следует». Увеличивается денежное содержание полицейских. До реформы, например, в Нижнем Новгороде полицмейстер получал 857 руб. 23 ¼ коп., а частные приставы: первый – 343 руб., второй – 228, третий – 314, четвертый – 228 руб. Гораздо меньше было жалованье у квартального надзирателя – всего 15 рублей [7]. После реформы полицмейстер стал получать 1500 руб., его помощник – 1000, секретарь – 600, пристав 600, помощник пристава – 400 руб. в год. Жалование уездного исправника приравнивался к полицмейстерскому - 1500 руб., а его помощник - 1000 руб., секретарь уездного исправника – 400 руб., столоначальник и регистратор по 200 руб., старший пристав – 600, а полицейский надзиратель 400 руб.[8] По сравнению с дореформенным периодом, денежное содержание низшего звена полицейских служащих по губернии было уравнено – от 60 до 144 руб. Что же касается Нижегородской губернии, то если до 1862 года их среднее денежного содержание обходилось в 8 руб., то после оно повысилось в 7,5 раз (низшая ставка) и в 18 раз - при высшей ставке[9]. Денежное жалование полицейских надзирателей с 1867 года в среднем возросла еще в 2,8 раза. Правда, к тому времени стоимость хлеба увеличилась в 1,4 раза. По Положению «Об устройстве отставных и бессрочно отпускных нижних чинов» от 25 июня 1867 года, вышедшим в отставку по потери здоровья, предусматривалось ежемесячное пособие в размере трех рублей, а помещенным в приют или требующим постоянного ухода пособие увеличивалось до шести рублей в месяц. При смерти же отставных полицейских, вдовы имели права на получение ежемесячного трехрублевого пособия[10] Как и раньше, расходы на содержание полицейской команды полностью ложились на городской бюджет. Город отводил для нее также бесплатные квартиры с отоплением и освещением, и даже выделял средства на вооружение (шашка и револьвер). Кроме того, полицмейстеру полагалось ежегодно 1200 руб. на разъезды, а его помощникам по 600 руб. каждому [11] Некоторые города увеличивали содержание полицмейстеров. Так, в Нижнем Новгороде распоряжением городского общества от 2 июля 1865 года, ввиду «дороговизны жизненных припасов», полицмейстеру П.В. Лаппо - Старженецкий было установлено «добавочное жалованье» в три тысячи рублей серебром. В 1868 году городская дома также «почла» назначить сменившему его Н.Г. Каргеру и его помощнику Богоявленскому добавочное содержание: первому - 2400 руб., второму – 600 руб. в год. И когда к 1876 году Дума задолжала Каргеру 1800 руб., то он обратился к претензиям, и гласные удовлетворили их[12] Как и в начале 19 века, у Нижегородской городской думы продолжали случаться задолженности по содержанию полиции. Так, за 1863 - 1870 годы она недоплатила ей более 40 тыс. рублей. Обновленная по Городовому положению 1870 года Дума в 1873 году возбудила перед правительством ходатайство о рассрочке выплаты и без начисления процентов долга, объясняя, что она только начала самостоятельное ведение городского хозяйства и благоустройства. Ходатаи обращали внимание, что «в содержании полиции город нераздельно несет все возложенные на него законом обязанности». Однако министр финансов, не внемли просьбе в части освобождения от платежа процентов (не усмотрел «никаких уважительных обстоятельств к таковому освобождению от законного обязательства города, долженствующего, по условиям положения своего, иметь все средства к исполнению требуемых законом расходов»), согласился лишь на рассрочке долга в четыре года[13]. Что касается пенсионного обеспечения, то на основании Высочайше утвержденного мнения Государственного совета от 21 декабря 1871 года, Департамент полиции исполнительной 18 мая 1872 года растолковал губернаторам: пенсии городским полицейским служителям, а также пенсии и единовременные пособия их вдовам и семействам «следует производить с распределением причитающейся суммы, по расчету лет, проведенных на службе в войсках и на службе городской», т.е. полиции. Другим циркуляром от 28 июня того же года отставным и бессрочно - отпускным нижним чинам, поступивших на службу до Х ревизии и из ревизских сказок из своих обществ исключенные, желавшим обзавестись хозяйством и не могущим «водвориться в прежних своих селениях, по малоземелью оных или другим причинам», наделялись правом получать земельные участки из казны. Наряду с другими губерниями, называлась и Нижегородская, в которой выделялось более 1976 десятин земли. Размер земельных участков определялся в каждой местности, исходя из размеров высшего надела, определенного Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости[14]. Министерство проявило заботу и о детях нижних полицейских чинов и пожарной команды, издав в 1868 году соответствующий циркуляр, который временно установил из городских доходов пособия детям, оставшихся без кормильца[125].8 ноября (опубликовано 14 декабря) 1865 г. выходит Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета, предложенное Министром внутренних дел, «О новых правилах относительно сроков и преимуществ службы нижних чинов полицейских и пожарных команд». Отныне, поступившие «в рекруты» после 8 сентября 1859 года, могли увольняться со службы через 15 лет, а в бессрочный – 12 лет. Поступившие же на службу до этого должны уходить в отставку через 20 лет, а бессрочный – 15 лет. Полицейским, которые после выслуги лет отказывались от отставки (или отставники вновь поступят на службу) предоставлялись следующие преимущества: 1) жаловались на Аннинской ленте серебряной медалью с надписью «за усердие»; 2) награждались золотым шевроном из галуна на левом рукаве мундира, с правом сохранения шеврона и по уходу со службы; 3) прибавлялось сверхштатное жалование (за первое трехлетие - в размере одного оклада, во второе – двух окладов, в третье - в размере трех окладов, и в четвертое трехлетие - четвертным окладом). Унтер - офицерам, прослужившим в этом звании 12 лет, предоставлялось право на производство в военный офицерский или в гражданский классный чин (по желанию). Классный чин за ними оставался и после отставки. Если же унтер-офицер удостаивался производства в военные офицеры, то должен был сдать экзамены по установленной программе. Но при отказе, ему жаловался серебряный темляк, следовало награждение серебряным шевроном из галуна (если же он выслуживал общий обязательный срок, то отмечался медалью, «за вторичную службу установленную»). Он освобождался от телесного наказания, получал жалование в размере, определяемом «для отказавшихся от производства нижних чинов военного ведомства». По выслуге после того пять лет, получаемое ими жалование сохранялось, как пенсия[16].  По мнению руководства Министерства внутренних дел, управление должно соответствовать духу буржуазных реформ. Полиции столичных городов (С.Петербурга и Москвы) возглавлялась градоначальником (в Москве вначале обер-полицмейстером) с двумя помощниками. В состав полицейского управления входили: чиновник по особым поручениям, секретарь, канцелярия, врачебное управление, техническая часть, адресный стол, общий полицейский архив и отделение по охранению общественной безопасности и порядка. Кроме этого, при градоначальнике находились совещательное по врачебно - санитарной части присутствие, врачебно - полицейский комитет, ветеринарный инспектор, а при санктпетербургском градоначальнике еще и редакция газеты «Санкт - Петербургской Городской Полиции», а также инспектор для надзора за литографиями, типографиями и за книжной торговлей. Столицы делились на полицейские части, участки и околотки. В первых, находились полицейские дома с арестантскими помещениями и служительскими командами, возглавляемые смотрителями и их помощниками. Участок возглавлял полицейский пристав со старшими и младшими помощниками. Приставам подчинялись полицейская стража (околоточные надзиратели трех разрядов, городовые и полицейские служители), паспортисты и вольнонаемные писцы. Для подготовки к службе лиц, желающих занять должности околоточных надзирателей и городовых, а также с целью пополнения недостатка в личном составе участковой полиции, при градоначальнике находился полицейский резерв. Поступившие на службу в столичную полицию обязаны были удовлетворять ряду требований: для городовых – обязательное умение читать и писать и «общее достаточное развитие». Кроме того, кандидатам устраивали специальные испытания. По ходатайству городских обществ, министр внутренних дел мог утверждать сверхштатные полицейские должности за счет города[17].Круг обязанностей и компетенция городской и уездной полиции были закреплены в «Общем учреждении губернском» и «Уставе о предупреждении и пресечении преступлений». Первый законодательный акт устанавливал, что «предметы ведомства полицейских управлений и подчиненных им лиц касаются» наблюдение за исполнением законов, охрана безопасности и дел общественного благоустройства, а также исполнение обязанностей - по делам казенного управления и общественного хозяйства; судебного и военного ведомств. На полицию возлагалось: обнародование указов и постановлений правительства; «всякие объявления, извещения и вызовы по приказанию начальства»; рассылка к благочинным предписаний духовного начальства; «охранение неприкосновенности прав и спокойствия совершения обрядов» Православной церкви и свободы исповедания иноверных, признанных правительством; «охранение общественного спокойствия, благочиния, добрых нравов, порядка и должного властям повиновения»; «меры безопасности от воров и разбойников», поимка и «истребление их шаек».

Регламентация деятельности полиции доходила до мельчайших житейских подробностей.     Мнением Государственного совета от 29 января 1868 года инспектирования полицейских и пожарных команд должно было осуществляться: в нестоличных городах с комендантами, то ими; где их не было – губернскими воинскими начальниками, а в уездах – начальниками уездных команд. Инспектирование заключалось в опросе нижних чинов: «не имеют ли они каких-либо претензий по довольствию» и в осмотре служебного помещения. В случае жалоб, проверяющий лично удостоверялся в их справедливости, не вмешиваясь, однако, в распоряжения гражданского начальства[18].Как известно, с введением института судебных следователей в 1860 году полиция устранялась от производства уголовных следствий и ее роль ограничивалась лишь производством дознания. Данное положение подтвердилось и Судебной реформой 1864 года. Четко регламентировалось взаимодействие между полицией и судебным ведомством. Согласно Уставу уголовного судопроизводства 20 ноября 1864 года, полиция обязана содействовать судебному ведомству при расследовании преступлений и проступков и путем дознания удостовериться, действительно ли известное происшествие произошло, и точно ли в нем заключаются признаки преступления или проступки (ст. 253). Все нужные для этого сведения она собирала посредством розысков, словесным расспросам и негласным наблюдением (ст. 254). Передав произведенное дознание судебному следователю, полицейский не ограничивался этим, сообщая по принадлежности и собранные впоследствии по этому же делу сведения (ст.255). При производстве предварительного следствия полиция обязана оказывать «деятельное пособие» судебным следователям и прокурорскому надзору в «раскрытии обстоятельств дела, не дозволяя себе ни медленности, ни превышения или бездействия власти» (ст. 483). Однако на практике местная полиция не всегда принимала меры к обнаружению виновника преступления, ограничиваясь лишь произведенным предварительным дознанием, ограничившись записью в протоколе, что было обнаружено на месте совершенного деяния. Согласно ст. 37 Устава уголовного судопроизводства, полиция также несла перед судьями в известной мере и дисциплинарную ответственность, что было воспринято ею как ущемление прав. Особая комиссия, образованная в 1875 года при Министерстве внутренних дел, прямо заявила, что «система предостережений является бесцельной и вредной мерой, клонящейся лишь к возбуждению страстей», задевающей самолюбие чинов полиции[19]. На это министр юстиции вынужден был признать, что не только ничего не имеет «против совершенной отмены предостережений, но даже находил бы сию отмену вполне полезною», но при условии создания особого дисциплинарного суда [20]. Вопрос окончательно был решен в пользу полиции указом 18 декабря 1879 года[21].Введение земских учреждений 1864 года также внесло важные изменения в положение уездной полиции. В частности, к земству перешли важнейшие дела по обеспечению условий безопасности и благосостояния граждан. В том же году нижегородский военный губернатор А.А. Одинцов представил на усмотрение министра внутренних дел «некоторые предположения для устройства нижегородской городского полицейского управления», в том числе и о необходимости увеличения штата полицейской команды для усиления наружного надзора в Нижнем Новгороде на 4 унтер-офицера, 8 их помощников и 16 рядовыми. Министр внутренних дел в ответе обещал, что это он «будет иметь в виду при окончательном распоряжении об устройстве полиции в государстве». Однако признал «возможным ныне же» увеличить штат на 4 унтер - офицера и 24 рядовых. Как отмечала губернская администрация, прибывшие 28 человек к месту службы оказались «в худой изношенной и выслужившей сроки одежды» и без амуниции[22].По "Временному положению об учреждении полиции" в тридцати восьми тысячном Нижнем Новгороде полагалось по штату: старший полицмейстер, два младших, три частных пристава, три следственных пристава, пятнадцать квартальных надзирателей, и сто семьдесят шесть городовых. Город разбивался на четыре полицейских участка: три в нагорной части и четвертый в Канавино. Вместе с полицией в Нижнем Новгороде квартировались батальон внутренней части (жандармы) в количестве 1000 человек и 3400 армейских подразделений[23].В уездах же полицейских по - прежнему не хватало. Определилась компетенция должностных лиц уездно-городской полиции. «Исправники, полицмейстеры, частные и становые приставы и соответствующие им чины полиции имеют особую печать с изображением уездного или городского герба, по принадлежности. Околоточные надзиратели и полицейские урядники имеют печать лишь с надписью без герба», - отмечалось в ст. 667, т.2 Основного закона. Это положение подчеркивало статус и ответственность должностного лица по сохранности служебной документации исполнения и иных обязанностей. Установлен порядок трудоустройства и увольнения руководящих чинов и служителей уездной и городской полиции: исправников и их помощников, становых приставов[24], полицейских урядников и сотских[25]. Определен порядок предания суду. он предоставляется губернскому правлению. В законе о полиции важное место отводится разделу «О предметах ведомства полицейских управлений и пределах их власти». В статье 679 отмечено, что «власть и обязанности полицейского управления и подчиненных ему лиц ограничиваются наблюдением за скорым и точным исполнением законов, учреждений и постановлений, а равно предписаний начальства, и, в определенных законом случаях, судебных приговоров, во всем пространстве уезда или городского поселения, по принадлежности, и с теми ограничениями, которые постановлены в некоторых особых учреждениях и уставах».

Предметами компетенции полицейских управлений является: наблюдение за исполнением законов, охраной безопасности и дел общественного благоустройства; по делам государственного управления и общественного хозяйства; по делам судебного ведомства; по делам военного ведомства. Важнейшая компетенция полиции по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и делам общественного благоустройства: обнародование указов и постановлений правительства и связанные с ним вопросы. За полицией закреплена охрана общественного спокойствия, благочиния, добрых нравов, порядка и должного властям повиновения; предупреждение и прекращение всяких непозволительных сборищ; «принятие чрезвычайных мер к исполнению закона и к восстановлению порядка, спокойствия и безопасности»; «мер безопасности от воров и разбойников; поимка беглых, бродяг и беспаспортных; принятие мер для прекращения нищенства и праздношатательства и для открытия не приписанных ни к какому состоянию».Закреплялись меры по проведению дознания о происшествиях с представлением установленных по делам донесений губернатору; охрана безопасности от пожаров и наводнений в городах и селениях; наблюдение за устройством нужных заведений и меры пособия; наблюдение за соблюдением правил охоты, рыбной ловли; обязанности, указанные в Положении о земских учреждениях, Городовом положении и других законах, уставах и положениях (ст. 681). И множество иных обязанностей. Компетенция полиции по делам государственного управления и общественного хозяйства составляет: взыскание недоимок, казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям равных мест; рассылка окладных листов по земским сборам в сельские управления и к владельцам недвижимых имуществ и принятие установленных в законах мер к возмещению недоимок по земским сборам; содействие всем лицам торгового надзора при производстве поверки торговли и других промыслов на основании правил Устава о прямых налогах; обязанности по акцизным сборам; производство в уездах торгов на продажу казенных и лесных материалов и на лесные работы; содействие лесному начальству ведомства государственных имуществ и другие обязанности по обнаружению нарушений Устава лесного; доставление губернскому правлению сведений (в месячный срок) о смерти чиновников, пользовавшихся арендами и не оставивших ни вдов, ни детей, ни иного потомства в прямой нисходящей линии и иные обязанности, отмеченные в ст. 682 Основного закона. Компетенция полиции по делам судебного ведомства: прекращение всякого насилия, обид и самоуправства; производство дознаний и участие в предварительном следствии по делам уголовным на основании законов судопроизводства уголовного; представление суду обвиняемых и прикосновенных к делам лиц, взятие их под стражу; вызовы к явке в суд для ответов, участие в приведении в исполнение судебных приговоров и определений на основании законов судопроизводства; обязанности по делам военно-судебного и военно-морского судебного ведомств, определенные правилами, изложенными в военно-судебном и военно-морском Уставах и множество иных вопросов, касающихся этой компетенции. Компетенция полиции по делам военного ведомства состояла из обязанностей по учету и призыву на действительную службу нижних чинов запаса армии и флота; выдача свидетельств и удостоверений и исполнение других обязанностей, изложенных в Уставе о воинской повинности и решение иных вопросов. В статье 685 Закона отмечено, что «полиция, наблюдая за точным всеми исполнением законов или постановлений, не может ни от кого требовать сего исполнения по такому закону, который еще не был обнародован установленным для того порядком, или такому постановлению, которое не было опубликовано».

Власть и ведомство городского полицейского управления простирается не далее того города, в котором учреждено. А.А. Лопухин отмечал, что из большого количества обязанностей полиции в Общем учреждении губернском фиксировались и забавные вещи. Так п.28 ст.681 устанавливал правило «следить за своевременностью ловли пиявок». В Основном Законе содержится поручение десятскому осведомляться за состоянием здоровья населения»[26]. При всем том руководители Департамента полиции МВД, отмечая необходимость преобразований полиции, подчеркивали «малочисленность ее состава; отсутствие единства полицейского устройства; отсутствии планомерности в распределении полицейских обязанностей; материальную необеспеченность»[27].

Права и обязанности обширны, а кадрового состава было явно недостаточно. Недостаточность кадрового состава закрывалась по-старинке привлечением десятских, пятидесятских, сотских к исполнению обязанностей полиции на селе как общественной повинности. К примеру, лукояновский уездный исправник четырнадцатого апреля 1864 года доносил, что в заштатном городе Починках с жителями мужского пола семи тысяч человек, два раза в год проходят ярмарки, значительные базары (особенно в зимнее время), на которые съезжаются более двадцати пяти тысяч человек из Нижегородской и Пензенской губерний, находился лишь один становой пристав. Он обслуживал огромную территорию (площадью