Развитие государственного аппарата РСФСР

Местные органы власти в рассматриваемый период получили дальнейшее развитие, их статус уточнялся в зависимости от потребностей практики. VIII Всероссийский съезд Советов принял постановление «О советском строительстве», которым, среди прочих, были урегулированы вопросы взаимоотношений центральных и местных органов. постановление предусматривало, что постановления местных съездов Советов могли быть отменены только вышестоящими съездами и их исполкомами, ВЦИК и его Президиумом, а постановления исполкомов и их президиумов также и СНК РСФСР. Таким образом, наркоматы не могли отменять постановлений съездов местных Советов, а исполкомы, в свою очередь, получили право приостанавливать (в исключительных случаях) распоряжения народных комиссариатов. Ослабление чрезмерной централизации управления, сложившейся за годы войны, выразилось и в том, что все центральные ведомства должны были вести свои дела на местах через Советы и их отделы. Поэтому самостоятельные местные органы этих ведомств упразднялись за исключением случаев, предусмотренных специальными постановлениями ВЦИК и его Президиума.

Расширению прав местных органов власти способствовало поручение съезда Советов Президиуму ВЦИК постепенно отменить институт уполномоченных центральных органов и передать их функции местных Советам.

Что касается работы местных Советов и их исполкомов, то постановление требовало строгого соблюдения установленного законом порядка выборов Советов и проведения их съездов. Постановление предусматривало создание Советов во всех поселениях городского типа и проводить пленумы Горсоветов не реже двух раз в месяц. Устанавливалось, что волостные и уездные исполкомы должны собираться не реже одного раза в неделю, а губернские – не реже одного раза в две недели.

В целях расширения и укрепления связи органов власти с населением указывалось на необходимость привлечение возможно большего числа рабочих и крестьян на заседания исполкомов, рекомендовалось проводить их на фабриках и заводах. В развитие решений VIII Всероссийского съезда Советов Президиум ВЦИК принял ряд постановлений: «О регулярных перевыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов», «О созыве регулярных расширенных совещаний представителей сельских Советов, волостных Исполнительных Комитетов и уездных Исполнительных Комитетов», «Об организации городских Советов Рабочих и Крестьянских Депутатов» и др.

IX Всероссийский съезд Советов внес необходимые коррективы в правовые основы организации и деятельности местных органов власти: увеличивались сроки полномочий Советов (частые перевыборы, до 3-х раз в год, не способствовали стабилизации их работы). Съезд установил, что очередные съезды Советов автономных республик и областей, губернские, уездные и волостные съезды созываются один раз в год. Такое же правило устанавливалось для городских и сельских Советов.

Изменялась структура исполкомов. На уездном уровне были ликвидированы отделы: рабоче-крестьянской инспекции, юстиции, народного хозяйства и чрезвычайной комиссии. Вместо них допускалось назначение соответствующими отделами губисполкомов уполномоченных при уисполкомах.

После съезда были пересмотрены действовавшие положения о сельских Советах и волостных исполкомах, приняты положения о губернских и уездных съездах Советов, городских Советах и их исполнительных комитетах. Уездные съезды Советов созывались один раз в год и составлялись из делегатов сельских Советов, Советов городов, фабрично-заводских поселков, фабрик и заводов, находящихся вне поселений. Губернский съезд Советов, созываемый также один раз в год, состоял из делегатов, избираемых городскими Советами, Советами поселков городского типа с населением более 3000, заводами и фабриками, расположенными вне городов и поселков. Между съездами высшими органами власти на территории уезда или губернии являлись соответствующие исполкомы.

Последующие изменения в системе местных органов власти были вызваны районированием. Вопрос о новом административно-территориальном делении был поставлен еще в 1919 г. В марте 1921 г. ВЦИК утвердил основные положения о районировании, подготовленные Административной комиссией ВЦИК, при Госплане была организована «Комиссия по районированию». Проблему районирования обсуждал XII партийный съезд, она нашла отражение в решениях ВЦИК X созыва. Первым практическим шагом в осуществлении районирования стало утвержденное декретом ВЦИК Положение об Уральской области (ноябрь 1923 г.), в состав которой вошли четыре губернии. Затем на таких же основах был образован Северо-Кавказский край. Новое административно-территориальное деление вводилось на протяжении всего рассматриваемого периода. Работа была завершена в 1929 г. В результате в РСФСР была введена трехзвенная система: область (край) – округ – район, в других республиках – двухзвенная: округ - район.

В данной связи нужно сказать об одной проблеме, возникшей в ходе районирования, проблеме, которая затрагивала конституционные основы советского строительства и проявилась с созданием в 1925 г. Северо-Кавказского края. Речь идет о статусе автономных образований, включавшихся в состав образуемых областей (краев). Поэтому ВЦИК 28 июня 1928 г. принял постановление «Об условиях вхождения Автономных советских социалистических республик в состав районированных краевых (областных) объединений». Постановление гласило, что автономные республики входят в состав областей или краев на добровольной основе по решению республиканских съездов Советов и с утверждения ВЦИК. За ними сохранялось право свободного выхода их области (края) и все права, установленные положениями об АССР.

Постановления областных (краевых) съездов Советов и их исполкомов по предметам ведения союзных наркоматов были обязательными для автономных республик и проводились в жизнь сразу по опубликовании, а такие же акты по вопросам, отнесенных к ведению объединенных наркоматов, реализовывались через ЦИК и СНК автономных республик. Что же касается постановлений областных (краевых) съездов Советов и исполкомов, относившихся к компетенции необъединенных наркоматов (к которым относился и НКВД), то они проводились на территории автономных республик от имени правительств этих республик. В случае несогласия с такими постановлениями ЦИК республики мог приостанавливать их в таком же порядке, как и для постановлений по вопросам, относящимся к ведению объединенных наркоматов. В этом случае можно говорить о сужении прав автономных республик закрепленных Конституцией РСФСР и положениями об автономных республиках, принятых в начале 20-х гг., которые относили руководство необъединенными наркоматами к исключительной компетенции автономных республик.

К середине 20-х гг. выявились существенные недостатки в работе Советов низового уровня. Это выражалось в том, что в своей деятельности они применяли командно-административные методы руководства, сложившиеся в период военного коммунизма. Распространенным явлением были различные злоупотребления представителей власти. В результате авторитет Советов был подорван, о чем свидетельствовали результаты избирательной кампании 1924 г., когда в ряде регионов в выборах приняло участие менее 20% избирателей. В целях исправления положения был провозглашен курс на «оживление Советов», предполагавший проведение целого комплекса мероприятий, в том числе проведение в Советы и исполкомы большего количества беспартийных, недопущение необоснованного вмешательства в деятельность местных Советов, образование при Советах и исполкомах секций (комиссий) по различным сферам жизнедеятельности, созывы крестьянских конференций и съездов и т. п.

В январе 1925 г. Президиум ЦИК СССР утвердил новую инструкцию о выборах в Советы, на основе которой были проведены повторные выборы, в которых участвовало в два раза больше избирателей, нежели в 1924 г.

К этому времени в РСФСР были приняты новые Положения о Советах разного уровня и их исполкомах, более четко регулировавшие многие важные вопросы их деятельности. Так, Положение о сельских Советах определяло, что главнейшей их задачей является поднятие крестьянского хозяйства, укрепление союза рабочего класса с трудящимся крестьянством, улучшение государственного аппарата путем еще большего вовлечения крестьян в управление государством и т. д.

Положение четко определило взаимоотношения сельского Совета и сельского схода, порядок созыва и работы схода, его полномочия. Важно, что сходу, этому рудиментарному, но традиционному институту непосредственной демократии, придавалось большое значение. Сельский Совет был обязан выполнять все законные постановления сходов, отчитываться перед гражданами о выполнении поручений сельского схода. В 1924 г. были также приняты новые положения об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных исполкомах, в 1925 г. – о городских Советах. В числе прочего, в них определись обязанности этих органов в области охраны порядка.

В 1927 г. ВИЦК и СНК РСФСР приняли два важных нормативно-правовых акта: положение об общих собраниях (сходах) и о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполкомах и сельских советах. Расширению участия трудящихся в управлении делами государства должно было способствовать введение сельскохозяйственных производственных совещаний пи сельских Советах, положение о которых было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 10 декабря 1929 г. в состав совещаний включались все члены и кандидаты в члены сельского Совета, представители колхозов, совхозов, земельных обществ, женских собраний, актив из батраков, бедняков и середняков, учителя, врачи, агрономы и т. д. Целью данных совещания была разработка и проведение мероприятий по социалистическому переустройству сельского хозяйства своего района (строительство совхозов, колхозов, МТС, создание производственных кооперативов и т. п.), по расширению посевных площадей, поднятию урожайности, развитию животноводства и других отраслей сельского хозяйства.

Ускоренная индустриализация страны потребовала уточнения правового статуса городских Советов. 8 февраля 1928 г. ЦИК СССР утвердил «Основные положения об организации в Союзе ССР городских Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов». Значение их состояло в том, что: а) предусматривалось создание Советов во всех городах и рабочих поселках, б) вносилось единообразие в организационное построение горсоветов по всей стране, в) укреплялась имущественная база городских Советов.

Принятие Основных положений стимулировало поиск новых форм организации работы местных Советов. В этой связи достаточно упомянуть циркуляр ВЦИК (январь 1929 г.), нацеливавший на организацию в городских Советах депутатских групп, дежурств членов горсоветов на предприятиях.

Система центральных органов отраслевого управления в 20-е гг. претерпела значительные изменения. В 1921-1922 гг. управление средними и мелкими предприятиями было передано местам, допускалась сдача их в аренду кооперативам и частными лицам. Для координации деятельности всего местного хозяйственного аппарата согласно постановлению VIII Всероссийского съезда Советов «О местных органах экономического управления» в 1921 г. при губисполкомах были образованы губернские экономические совещания (губэкосо). Они были призваны согласовывать деятельность местных органов ВСНХ и наркоматов продовольствия, труда, финансов. Вслед за этим были образованы областные экономические совещания, а в июне 1921 г. решением ВЦИК были созданы экономические совещания в уездах (районах), крупных фабрично-заводских поселках и волостях. Низовыми органами СТО РСФСР стали крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства и фабрично-заводские экономические совещания, образуемые при управлениях фабрик и заводов.

Повышение роли СТО РСФСР, создание при нем названных выше органов обусловил изменение статуса ВСНХ и его органов на местах. В мае 1921 г. была изменена структура ВСНХ. Общее руководство промышленностью осуществлял его Президиум, а управление отдельными отраслями возлагалось на главным управления (главки) ВСНХ. В отличие от главков периода военного коммунизма, работавших на строго централизованной основе, главки ВСНХ свои функции осуществляли через совнархозы республик, промышленные бюро и губернские совнархозы, которым и были переданы функции непосредственного руководства основной массой предприятий. Число главок по сравнению с предшествующим периодом также существенно сократилось: с 52 до 16.

Согласно Наказу СНК РСФСР о проведении в жизнь начал новой экономической политики и утвержденным СТО РСФСР «Основным положениям о мерах к восстановлению крупной промышленности и поднятию и развитию производства» ВСНХ был, по сути дела, реорганизован в наркомат промышленности. Все подчиненные ему предприятия (а это были крупные, важные с государственной точки зрения предприятия) переводились на хозрасчет. В том же 1921 г. появилась новая организационная форма управления промышленностью – государственный промышленный трест, типовое положение о которых было утверждено ВСНХ 12 сентября 1922 г. Чтобы облегчить выход на рынок и для удержания на нем позиций тресты начали объединяться в синдикаты. Таким образом, к 1923 г. сложилась система управления промышленностью, включавшая: ВСНХ (или губсовнархоз), трест и предприятие.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 апреля 1923 г. трест определялся как государственное промышленное предприятие, которому государство предоставило самостоятельность в производстве операций согласно утверждаемому уставу и которое действует на началах хозрасчета с целью извлечения прибыли. Трест обладал правами юридического лица. Государство не отвечало по его долгам, а обязательства обеспечивались имуществом, находившимся в распоряжении треста.

В 1927 г. было принято новое Положение о трестах. Теперь не только трест в целом, но и входившие в него производственные предприятий переводились на хозяйственный расчет (но директор предприятия сделки мог совершать только по доверенности треста и от его имени). В то же время самостоятельность трестов была сужена: органы, в ведении которых состояли тресты получили право изменять их состав утверждать уставные фонды и промышленно-финансовые планы, устанавливать основные показатели деятельности, контролировать работу трестов и т.д.

То же можно сказать и о синдикатах. В принятом в 1928 г. Положении о государственных синдикатах закреплялось, что хотя они являются юридическими лицами со своим капиталом, состоят в ведении соответствующих главных управлений ВСНХ и действуют по их плановым заданиям.

С началом реализации первого пятилетнего плана развития народного хозяйства было принято решение о ликвидации параллельно действовавших главных управлений ВСНХ и синдикатов и создании на их основе отраслевых хозрасчетных объединений, соединившие планово-регулирующие и оперативно-хозяйственные функции.

Переход к нэпу повлек изменения в управлении сельским хозяйством. Успешное проведение в жизнь лозунга «Лицом к деревне», укрепления смычки с селом во многом зависело именно от системы руководства сельским хозяйством. Интенсивный поиск адекватных запросам времени методов управления обусловил частое изменение организационных форм руководства сельским хозяйством на низовом уровне. В начале рассматриваемого периода в волостях, уездах и губерниях действовали посевные комитеты, неэффективность которых в новых условиях выявилась достаточно быстро. В 1922 г. они были упразднены и вместо них созданы губернские и уездные сельскохозяйственные комитеты с весьма широкими задачами, а в населенных пунктах – крестьянские комитеты, занимавшиеся распределением и организацией выполнения государственных заданий, помогали развивать кооперацию, товарищества и т. д.

Осенью 1923 г. был реорганизован Наркомат земледелия РСФСР. Согласно новому Положению структура его была упрощена. Подчиненными органами Наркомзема были губернские (областные) и уездные земельные отделы соответствующих исполкомов.

Поскольку наркомземы были отнесены к республиканским наркоматам для координации их деятельности во всесоюзном масштабе созывались совещания наркомов земледелия союзных и автономных республик.

Развивалась сельскохозяйственная кооперация. Правовой основой этого являлись декреты ВЦИК и СНК РСФСР от 16 августа 1921 г. и от 24 января 1922 г., а на общесоюзном уровне – постановления ЦИК и СНК СССР о сельскохозяйственной кооперации от 22 августа 1924 г. государство оказывало разностороннюю помощь производственным сельскохозяйственным кооперативам – различным видам коллективных хозяйств. Они в первую очередь снабжались инвентарем, механизмами, получали налоговые льготы и т. п.

Одновременно принимались меры для развития государственных сельскохозяйственных предприятий – совхозов. Эта работа активизировалась после принятия 1 августа 1928 г. ЦИК и СНК СССР постановления «Об организации крупных зерновых советских хозяйств», согласно которому совхозы объединялись в тресты союзного подчинения. Так, «Зернотрест» подчинялся непосредственно СТО СССР и финансировался из союзного бюджета. Сами совхозы по своему правовому положению приравнивались к предприятиям промышленных трестов.

Неотъемлемым элементом проводившихся в 20-е гг. преобразований явились мероприятия, направленные на развитие образования и культуры без чего, по мнению советского руководства, невозможно было ликвидировать отсталость России, добиться успехов в развитии экономики. Ведущая роль в этом отводилась Народному комиссариату просвещения РСФСР.

Как и другие республиканские наркоматы, наркомпросы союзных и автономных республик после образования СССР свою деятельность координировали на всесоюзных совещаниях наркомов.

Наркомпрос провел большую работу по ликвидации неграмотности и малограмотности населения. Несмотря на острую нехватку средств из-за чего к весне 1922 г. по сравнению с 1921 г. число пунктов ликвидации неграмотности снизилось более, чем в десять раз, Главполитпросвет, созданная при наркомате Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК Ликбез), Всероссийское общество «Долой неграмотность» (устав его был утвержден в декабре 1923 г.), местные органы Наркомпроса сумели наладить работу и в начале 30-х гг. неграмотность, как социальное явление, была ликвидирована. С 1923 г. началась подготовительная работа по введению всеобщего начального общеобразовательного обучения.

Согласно Положению о вузах РСФСР от 2 сентября 1921 г. обучение в них было бесплатным. При вузах должны были в обязательном порядке создаваться рабочие факультеты для «подготовки лиц из рядов пролетариата и трудового крестьянства к научным занятиям в высших школах». Внедрение рыночных начал в систему образования, а также стремление выдерживать классовую линию в подготовке специалистов привели к тому, что для представителей обеспеченных слоев населения была введена плата за обучение, тогда как студентам из рабочих и крестьян с 1922 г. начали выплачивать стипендии. С 1928 г. доля студентов-выходцев из рабочих и крестьян стала устанавливаться директивно (65 и более процентов).

Глубокой реформе была подвержена система правоохранительных органов. Несмотря на то, что по этому вопросу много написано, введение за последнее время в научный оборот новых данных дает возможность оценить проблему по-новому, внести существенные уточнения в признанную концепцию перестройки системы правоохранительных органов с переходом к новой экономической политике. Ход и результаты это реформы нужно связывать с установкой, сформулированной В. И. Лениным, что политического нэпа не будет, с воздействием внешнеполитического фактора, с неприятием нового курса значительной частью членов руководящей партии и т. д.

ВЧК-ГПУ. Первой по времени была осуществлена реформа ВЧК. Резолюция ликвидации ВЧК и ее органов на местах была принята IX Всероссийским съездом Советов, а 6 февраля 1922 г.ВЦИК принял декрет об упразднении ВЧК, согласно которому при НКВД создавалось Государственное политическое управление, наделявшееся, по декрету, только правом ведения расследования и не имевшее полномочий вынесения внесудебных приговоров.

Не оспаривая того, что сам факт перехода к новой экономической политике обусловил ускоренную разработку законодательства и реформу правоохранительных органов, следует указать, что на интенсивность и содержание этой работы самое непосредственное влияние оказал внешний фактор и, в частности подготовка и проведение Генуэзской конференции. Приглашение на нее Советской России связывалось с выполнением шести условий, в том числе с обязательством восстановить «систему законодательства суда, которая беспристрастно ограждала бы права и обязательства, вытекающие из коммерческих и другого рода договоров, и обеспечивала бы их принудительную силу», ликвидировать чрезвычайную юстицию и т. д.

Созыв Генуэзской конференции намечался в феврале или в начале марта. Советская сторона регулярно информировала инициаторов созыва Генуэзской конференции о предпринимаемых шагах в области реформы правоохранительной системы.

15 февраля нарком иностранных дел РСФСР Г. В. Чичерин направил союзникам ноту, в которой говорилось, что главным фактором внутренней политики «является желание создать в России благоприятные условия для развития частной инициативы на поприще промышленности, земле­делия, транспорта и торговли... Все преступления, не только нару­шающие обычное право, но и политические, разбираются обыкновенны­ми судами. Чрезвычайное судопроизводство и чрезвычайные комиссии, необходимость которых раньше вызвана была борьбой за существова­ние Советской власти, отменены...».

Несомненно, правовая реформа была вызвана и под­готовлена прежде всего внутренними потребностями (разработка проектов ряда кодексов началась гораздо раньше), но влияние внешнего фактора было значительно существенным.

После завершения Генуэзской конференции полномочия ГПУ в области внесудебной репрессии были оформлены декретами ВЦИК (от 10 августа и 16 октября 1922 г.)[75]. В последующем из года в год права ГПУ-ОГПУ на внесудебную репрессию расширялись. Таким образом в самом существенном - в праве внесудебной репрессии - ГПУ сохранило все черты ВЧК.

В короткий срок ГПУ предприняло шаги к организационному укреплению в сравнении с ВЧК. Ссылаясь на сокращение штатов (с 90000 в 1921 г. до 57146 на I июля 1922 г.), в сентябре 1922 г. ГПУ вошло с предложением создать «Бюро содействия ГПУ в наркоматах и центральных учреждениях РСФСР». В эти бюро (создаваемые в том числе и в вузах) должны были входить три человека из проверенных и пользующихся доверием работников того или иного наркомата или учреждения. В обязанности бюро входило «всемерное содействие ГПУ как в общей работе, так и специальных заданиях», помощь в сборе и проверке информации и т.п. 28 сентября 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) одобрило предложение ГПУ о создании групп содействия, «где оно сочтет необходимым».

После образования Союза ССР было создано Объединенное государственное политическое управление, положение о котором было принято 15 ноября 1923 г. К 1927 г. структура центрального аппарата состояла из: коллегии, административно-организационного управления, секретно-оперативного управление, экономического управление, главного управление пограничной охраны и войск, специального (шифровального) отдела, особоуполномоченного при Коллегии, Особого совещание при Коллегии, судебной коллегии. Подчиненными ОГПУ СССР органами являлись ГПУ союзных республик, полномочные представительства, губернские (областные) отделы.

Суд. Идея единого суда - одно из общедемократических требований программы большевиков - состояла в создании единого, равного для всех суда. Выдвижение этого требования логически вытекало из провозглашения Октябрьской революцией ликвидации эксплуатации человека человеком и отмены чинов и сословий,

В гражданскую войну идея эта не могла быть реализована полностью. В условиях войны, наряду с народными судами, была создана и действовала сеть трибуналов, правами рассмотрения и разрешения дел были наделены ВЧК и ее органы на местах, частично - органы уголовного розыска.

За время войны судебная система разрослась и в начале 20-х гг. включала свыше 10 звеньев: I) народный суд в составе постоянного народного судьи, 2) народный суд в составе постоянного судьи и двух народных заседателей, 3) народный суд в составе постоянного судьи и шести народных заседателей, 4) камера народного суда при ЧК, 5) дежурные камеры народного суда, 6) особые сессии народного суда, действовавшие под председательством члена президиума совета народных судей или уездного бюро юстиции при участии народных заседателей для рассмотрения наиболее важных дел, подсудных народному суду, 7) губернские советы народных судей (кассационная инстанция для приговоров и решений народного суда) и находящиеся при них особые сессии народного суда, 8) губернские трибуналы, 9) военные трибуналы, 10) военно-транспортные трибуналы, 11) единый Верховный три­бунал при ВЦИК, 12) Высший судебный контроль при НКЮ.

Таким образом, упорядочение деятельности органов «чрезвычайной юстиции», упрощение судебной системы стало одной из первоочередных задач. На решение этих задач было направлено Положение о судоустройстве РСФСР, принятое 4 сессией ВЦИК IX со­зыва 3 ноября 1922 г. В соответствии с Положением создавалась единая система судебных учреждений (а не единый народный суд): а) народный суд в составе постоянного народного судьи, б) народ­ный суд в составе постоянного народного судьи и двух народных заседателей, в) губернский суд, г) Верховный суд РСФСР и его колле­гии.

В Положении предусматривалось временное существование наряду с единой системой народных судов РСФСР специальных судов: военных трибуналов, земельных комиссий, трудовых сессий народных су­дов, арбитражных комиссий (при губернских экономических совещаниях и при СТО).

Революционные трибуналы ликвидировались.

В ходе проведения судебной реформы было отвергнуто предложе­ние о введении суда присяжных. Как писал в 1927 г. Н.Крыленко, имея такой суд, «мы рисковали бы у нас в крестьянской стране получать решения, в корне противоречащие задачам той судебной поли­тики, которую проводит регулирующий авангард пролетариата».

Судебная реформа изменила правовое положение следователей, их независимость и самостоятельность значительно возросли. Они на­значались решением губернского суда и подлежали утверждению Наркомюстом и губернским исполнительным комитетом. Более того, Народ­ный комиссариат юстиции и губисполком могли только входить с пред­ложением об отстранении следователя от должности, окончательное решение принималось также коллегиально - губернским судом.

Следователь был свободен от какой-либо административной зави­симости от прокурора, последний имел право давать следователю указания о направлении и дополнении расследования, о мере пресечения.

Возникавшие между следователем и прокурором разногласия разрешались судом. Только суд обладал правом наложения на следователей дисциплинарных взысканий.

Отражением специфики правоохранительной деятельности в рассматриваемый период и свидетельством гибкости проводимой политики являлось сохранение местных национальных судов в республиках Сред­ней Азии, Кавказа, на Севере России. Так, в Дагестанской АССР до 1922 г. шариатские суды содержались на государственном бюджете и только потом были переведены на содержание обществ верующих. В начале 20-х годов шариатские суды действовали наравне с народными судами в Чечне и Кабарде. В Казахстане существовали суды аксакалов. Сохранение в Туркестанской АССР суда казиев оценивалось как важная политическая акция, позволившая обеспечить «перелом симпатий широких масс местного населения в сторону Советской власти». Упразднение судов казиев состоялось в республиках Средней Азии во второй половине 20-х годов.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 20 января 1927 г. на тех территориях северных окраин РСФСР, где в силу местных условий или кочевого образа жизни оби­тающих народностей не предоставлялось возможным создать судебные органы на общих в РСФСР основаниях разрешалось временное исполнение судебных функций возлагать на туземные органы управления, причем, предусматривались необходимые отступления от общих процессуальных и материальных норм. Надзор за этой деятельностью органов туземного управления возлагался на народные суды и прокуратуру.

Местности, на которые данный порядок распространялся, были определены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР. Органы туземного управления могли разрешать широкий круг гражданских дел, а также им были подсудны преступления, направленные против частных лиц (оскорбление, клевета, хулиганство, кража, скупка краденого, присвоение, вымогательство, ростовщичество, умышленное истребление или повреждение имущества).

В систему судебных органов были внесены изменения в связи с началом экономического районирования и новым административным делением: в 1924 г. был создан Уральский областной суд, в 1925 г. - Северо-Кавказский и Сибирский краевые суды.

Верховный суд РСФСР действовал в составе: а) президиума, б) пленарного заселения, в)кассационной коллегии по уголовным и гражданским делам, г) судебной коллегии, д) военной и военно-транспортной коллегии, е) дисциплинарной коллегии. В автономных республиках и автономных областях создавались отделения Верховного суда РСФСР. Там, где таких отделений не было, учреждались Главные суды на правах губернских.

Договор об образовании СССР, утвержденный I съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г., предусматривал создание при ЦИК СССР Верховного суда с функциями верховного судебного контроля. Но в хо­де подготовки Конституции в компетенцию Верховного суда СССР были внесены существенные изменения в сторону ее расширения. Кроме судебного контроля Верховный суд СССР осуществлял конституционный и общий надзор, давал руководящие разъяснения по вопросам общесоюзного законодательства верховным судам союзных республик, являлся судом первой инстанции по делам по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности.

Большое значение для совершенствования правового регулирования строительства и функционирования судебной системы имели принятые 2 сессией ЦИК СССР II созыва 29 oоктября 1924 г. Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик и Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, утвержденные ЦИК СССР 31 октября 1924 г.

В союзных республиках законодательство было приведено в соответствие с указанными актами. В РСФСР, например, новое Положение о судоустройстве было принято 3 сессией ВЦИК XII созыва, а введено в действие постановлением ВЦИК от 19 ноября 1926 г.

В судебной системе сохранялись и специальные суды: военные трибуналы, земельные комиссии, арбитражные комиссии, особые сессии народного суда по трудовым делам. С 1923 по 1928 г. действовали дисциплинарные суды и Главный дисциплинарный суд при ВЦИК РСФСР, которые рассматривали дела на работников государственного аппарата. Созданные для того, чтобы разгрузить народные суды от малозначительных дел, ускорить рассмотрение дел о различных нарушениях своих обязанностей сотрудниками государственных органов, повысить эффективность борьбы с бюрократизмом - дисциплинарные суды превратились в канал освобож­дения от ответственности государственных чиновников, поскольку туда все чаще стали передавать дела о серьезных преступлениях по должности. Серьезной критике деятельность этих судов подвергалась на ХV съезде ВКП(б), на котором было предложено их упразднить.

Во второй половине 20-х годов происходило дальнейшее дробле­ние судебной системы, ее дифференциация, создавались новые звенья, предназначенные для разрешения определенного круга дел. В их числе следует назвать созданные по рекомендации НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР примирительные камеры при сельских Советах, которые разреша­ли имущественные споры на сумму до 15 рублей и дела частного обви­нения.

В марте 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР предложили Наркомату юстиции организовать товарищеские суды на промышленных предприятиях и третейские суды при сельских Советах.

7 марта 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение о примирительных конфликтных комиссиях по жилищным делам, которое было изменено в 1929 г.

На протяжении всего рассматриваемого периода прерогативы суда с легкостью нарушались. По мере расширения сети судебных органов из-за нехватки квалифицированных работников увеличивалось число различных нарушений, сознательно или нет, но происходили «искривления политической линии». Все это привело к тому, что обозначилась тенденция подмены судебных органов, их отстранения от участия в разрешении наиболее важных вопросов. 23 сентября 1926 г. Политбюро ЦК ВКП(б) утвердило Положение о комиссии ЦК ВКП(б) по политическим (судебным) делам - Политкомиссии. Комиссия эта образовалась в составе трех человек по назначению Политбюро и деятельность свою распространяла на всю территорию Союза ССР. В эту комиссию местными советскими и партийными органами должны были направляться обвинительные акты по всем делам, которым «местные партийные организации придают общественно-политическое значение или считают необходимым слушать в порядке показательных процессов». До предварительного рассмотрения дел в Политбюро местные партийные комитеты не имели права «давать никаких директив судебным и следственным органам». Политбюро принимало решение на основании доклада комиссии.

Позднее был установлен порядок, согласно которому дела о частной амнистии приговоренных к высшей мере наказания рассматривались во ВЦИК только в присутствии членов Политкомиссии.

«Резкий поворот» в экономической политике Советской власти, как назвал В.Ленин переход к нэпу, необходимо было подкрепить юридическими предписаниями, создать прочную правовую основу нового курса. Переход к новой экономической политике оказался весьма сложным, в чем-то непредсказуемым, интенсивно вбиравшим в свою орбиту все новые и новые области, ибо, по логике своей «товарная форма приобретает всеобъемлющий характер».

С другой стороны, четко выраженное намерение «держать командные высоты», требование не допускать уступок в политико-идеологической сфере, инерционность, консервативность законодательства привели к тому, что в реформе правовой системы было много непоследовательного, половинчатого, противоречивого.

Прокуратура. Созданиесоветской прокуратуры происходило в острой борьбе сторонников и противников ее учреждения, поддерживавших ее построение на строго централизованной основе и считавших, что она должна находиться в двойном подчинении: вышестоящему органу прокуратуры и соответствующему исполкому.

За централизованную систему прокурорских органов высказался IV Всероссийский съезд деятелей советской юстиции (январь 1922 г.), эту идею поддержал Совнарком РСФСР. Значительная часть делегатов 3 сессии ВЦИК IX созыва (в большинстве – местные руководители) высказались за подчинение прокуроров местным исполкомам.

Обсуждение 15 мая 1922 г. проекта на 3 сессии ВЦИК IX созыва показало абсолютное неприятие идей, заложенных в нем, значительной частью делегатов (большинство местные руководители). В. И. Ленин написал письмо «О «двойном» подчинении и законности» (одобренное Политбюро Ц РКП(б) 22 мая), в котором обосновал принципиальное положение о необходимость строгой централизации руководства прокуратурой.

Это было закреплен в Положении о прокурорском надзоре, утвержденном постановлением 3 сессии ВЦИК IX со­зыва 28 мая 1922 г. На прокуратуру возлагался т. н. общий надзор (надзор за законностью действий центральных и местных органов управления), наблюдение за производством дознания и предварительного следствия, поддержание обвинения в суде.

В упомянутом письме В. И. Ленина содержалось требование закрепить за прокурорами право опротестовывать незаконные решения местных властей в суд. Усилиями лиц, занимавших ответственные партийные и государственные посты, оно было отклонено.

Хотя Положение предусматривало строительство органов прокуратуры на принципе централизации, мощное противодействие, оказанное при его обсуждении и принятии вскоре было учтено: прокуратура была поставлена под контроль местных властей рядом циркуляров Центрального Комитета партии. Согласно циркуляру от 5 декабря 1922 г. назначение и перемещение губернских прокуроров должно было осуществляться прокурором рес­публики по согласованию с ЦК РКП(б), «причем губкомы должны сооб­щить в ЦК о выдвигаемых ими кандидатах или о своих мотивах к отзывам и перемещениям». 9 января 1923 г. последовал еще один циркуляр, гласивший, что для обеспечения «принципа экономии людей и сил для дальнейшего их использования» при всех губкомах органи­зуются временные комиссии в составе секретаря губкома, председа­теля губисполкома (или председателя губернского экономического со­вещания) и председателя губернского совета профсоюзов. Эти комис­сии заслушивают доклады губернских прокуроров по существу дел возбужденных против всех ответственных коммунис­тов, особенно хозяйственников. «Заключения этих комиссий обязательной силы не имеют, но губернские прокуроры должны со всем внимание относиться к сообщенным на заседаниях комиссии сведениям о положении той или иной отрасли промышленности или данные о личности то­го или иного работника, учитывая сообщенный материал для наиболее правильного и целесообразного подхода к делу при его дальнейшем направлении».

Отличительной особенностью прокуратуры являлось то, что центральный аппарат входил в качестве отдела в состав Наркомата юстиции. Народный комиссар являлся и прокурором РСФСР. В его непосредственном подчинении находились прокурор при Верховном трибунале и губернские прокуроры, назначавшиеся, перемещавшиеся и увольнявшиеся прокурором Республики. Прокуроры автономных республик (наркомы юстиции республик) назначались и увольнялись ЦИК соответствующей республики.

Для надзора за соблюдение трудового законодательства при Верховном суде РСФСР была учреждена прокуратура по трудовым делам, а в наиболее крупных промышленных центрах вводились помощники прокуроров по вопросам борьбы с нарушениями трудового законодательства.

Основы судоустройства СССР и союзных республик, принятые ЦИК СССР 29 октября 1924 г., возлагали на прокуратуру наблюдение за законностью действий всех органов власти, государственных и общественных учреждений и частных лиц; возбуждение уголовного преследования, наблюдение за деятельностью следственных органов, поддержание обвинения в суде, опротестование приговоров и решений, выносимых судами; наблюдение за законностью содержание под стражей, исполнение приговоров и состоянием мест лишения свободы; охрана интересов государства и трудящихся по гражданским делам.

Прокурор Республики мог опротестовать постановление и решение любого центрального органа в СНК РСФСР или ВЦИК, а нижестоящие прокуроры незаконные акты местного органа в соответствующий исполком.

Конституция СССР вводила должность Прокурора Верховного Суда Союза ССР и его заместитель имели право предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК СССР и Верховного Суда СССР вопросы, относящиеся к компетенции последнего, вносить протесты на решения Верховного Суда и его коллегий, в порядке судебного надзора опротестовывать постановления и приговоры Верховных судов союзных республик, осуществлять надзор за законностью действий ОГПУ.

Согласно Положению о военных трибуналах и военной прокуратуре, управление военной прокуратурой осуществлял помощник прокурора Военного Суда СССР по Военной коллегии.

Адвокатура. Принятый 26 мая 1922 г. 3 сессией ВЦИК IX созыва закон об адвокатуре предусматривал создание коллегий защитников при губернских отделах юстиции. Члены коллегий не имели права занимать должности в государственных учреждениях и предприятиях (за исключением выборных и профессорско-преподавательских в вузах, а с 1026 г. должности юрисконсультов в государственных учреждениях и предприятиях). Руководящим органом коллегии являлся ее Президиум, избиравшийся общим собранием членов.

В соответствии с Положением о судоустройстве РСФСР 1922 г. задачами коллегии защитников было обеспечение трудящихся юридической помощью при решении гражданских споров и рассмотрении уголовных дел.

Основы судоустройства СССР и союзных республик 1924 г. расширили полномочия адвокатуры.

Также, как и суды, адвокатура была поставлена под партийный контроль. ЦК РКП(б) 2 ноября 1922 г. издал специальный циркуляр «О вступлении коммунистов в коллегию защитников». Коммунистам, вступившим в коллегию адвокатов, запрещалось принимать к защите дела, «направленные к защите интересов буржуазии, контрреволюционных и нечистоплотных элементов (взяточников, расхитителей, насильников и др.)». Кроме того, на них возлагалась обязанность быть «органом надзора за антисоветскими элементами» в коллегии адвокатов.

Милиция. Весь рассматриваемый период милиция находилась в ведении наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик. В РСФСР организационная структура и основные задачи милиции были определены Положением об НКВД от 23 мая 1922 г. В составе НКВД РСФСР имелось Главное управление рабоче-крестьянской милиции, на местах – губернские, уездные и районные управления милиции, входившие в состав отделов управления исполкомов соответствующего уровня (они являлись местными органами НКВД).

Начиная с 1922-1923 гг. штатная численность милиции последовательно сокращалась, структура ее упрощалась, содержание было передано на местные бюджеты. Так, в 1923 г. вместо трех управлений было создано Центральное административное управление НКВД РСФСР.

Последовательное сокращение штатов государственной (уездно-городской) милиции вызвало к жизни создание в 1924 г. ведомственной милиции, отличавшейся от общей милиции тем, что она содержалась за счет средств обслуживаемых объектов (предприятий, учреждений, организаций). К концу 20-х гг. было разрешено создавать ведомственную милицию, содержавшуюся за счет дачных товариществ, домовых комитетов и т. д. К этому времени численность ведомственной милиции превысила численность государственной милиции. С 1926 г. действовал ведомственный уголовный розыск, создававшийся на тех же принципах, что и ведомственная милиция.

Существенное сокращение штатов милиции пытались компенсировать привлечением к охране общественного порядка и борьбе с преступностью самого населения. В сельской местности с 1924 г. это осуществлялось через сельское исполнительство (по организации ставшее одним из видов повинности), а в городах – через общества содействие милиции, возникшие в 1928 г. в промышленных центрах Урала.

Принимавшиеся меры организационного укрепления милиции, совершенствования правового регулирования ее деятельности не приносили желаемых результатов из-за низкого уровня материального обеспечения работников милиции, необеспеченности жильем, тяжелых условий работы. В результате текучесть личного состава милиции в середине 20-х гг. в ряде губерний достигала 400 процентов, т.е. в течение года кадры менялись 4-ре раза. Конечно, эффективность деятельности таких аппаратов не могла быть высокой и не могла удовлетворять ни государство, ни граждан. Данное обстоятельство явилось одной из причин появления различных проектов реорганизации милиции с передачей ее в ведение Наркомюста, ОГПУ, военного ведомства и т. д., а по инициативе руководства НКВД РСФСР с 1928 г. начала реализовываться идея свертывания штатных органов милиции и введения всеобщей милиционной повинности.

В конце1930 г. Наркоматы внутренних дел союзных и автономных республик были ликвидированы. Органы милиции были выделены в самостоятельную систему при правительствах республик. В РСФСР было образовано Управление милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР.

Рабоче-крестьянская инспекция. Уже в первый период нэпа выяснились существенные недостатки в организации и деятельности созданного в 1920 г. Наркомата Рабоче-крестьянской инспекции. Это, прежде всего, непомерно широкий круг объектов контроля и задач, возложенных на наркомат. Массовое привлечение к его работе трудящихся обеспечивало гласность и контроля и участие населения в государственных делах, однако, от этого проигрывала глубина проверок, качество анализа причин выявленных недостатков, т. к. это могли обеспечить только специалисты.

По предложению В. И. Ленина контрольные органы переориентировались с обнаружения отдельных недостатков на вскрытие упущений в государственном управлении в целом и поиск путей их устранения. Выполнение таких задач было под силу только квалифицированным специалистам. поэтому аппарат РКИ был в несколько раз сокращен, направление в массовом порядке трудящихся для участия в обследованиях было прекращено.

12 ноября 1923 г. ЦИК СССР принял Положение о НК РКИ СССР. согласно Положению на него возлагались следующие, весьма ответственные, задачи: 1) практическое и теоретическое изучение аппарата государственного управления с целью выяснения недостатков и достоинств действующих органов; 2) общее руководство и объединение деятельности всех учреждений, занятых изучением научной организации труда; 3) проверка деятельности всех государственных предприятий и объединений, их усовершенствование на основе материалов обследования и научных данных; 4) наблюдение за проведением в жизнь законов и постановлений органов государственной власти, направленных на совершенствование государственного аппарата; 5) обследование и изучение причин преступлений и бесхозяйственности, борьба с подкупам в взяточничеством.

В целях придания решениям РКИ политического веса было осуществлено объединение (не полное) с органом партийного контроля – ЦКК. Наркомом РКИ назначался председатель ЦКК, в коллегию РКИ вошло преимущественно члены Президиума ЦКК, члены ЦКК возглавили управления, отделы, инспекции РКИ. В Положении о ЦКК было зафиксировано, что на нее возлагается руководство НК РКИ.

Права ЦКК-РКИ из года в год расширялись. Так, в 1927 г. органы контроля получили право выносить окончательные решения об упрощении и сокращении учетов и отчетности, о сокращении штатов, изменении организационной структуры, наложении дисциплинарных взысканий, отстранении и увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, бюрократизм, волокиту. В 1929 г. – выносить обязательные решения о запрещении отдельным лицам занимать любые должности в том или ином ведомстве, в определенной местности или в определенном учреждении.

Контрольные органы опирались на общественность. Так, например, ЦКК-РКИ использовали в своей деятельности возникшие по инициативе комсомола отряды «легкой кавалерии».

Вооруженные силы. При проведении военной реформы исходили из двух обстоятельств: во-первых, сохранение пятимиллионной армии оказалось непосильным с переходом к новой экономической политике, к мирной жизни, к восстановлению экономики; во-вторых, международная обстановка, враждебное окружение требовали поддержания обороноспособности на должном уровне.

Пока шли дискуссии и путях реформы, обсуждались проекты реорганизации армии была проведена демобилизация, в результате которой численность вооруженных сил с 5,5 млн. чел. в декабре 1920 г. сократилась до 600 тыс. к марту 1923 г. Причем сокращение проводилось с таким расчетом, чтобы сохранить коммунистический костяк военнослужащих, особенно комсостава.

Сокращение армии проходило неорганизованно, демобилизационные настроения отрицательно сказались на состоянии частей. Работавшая во второй половине 1923 г. военная комиссия по результатам проведенного инспектирования признала Красную Армию и Военно-Морской Флот небоеспособными, а Пленум ЦК РКП(б), обсудив доклад комиссии, принял решения провести коренную реформу армии в связи с угрозой ее развала.

Суть реформы состояла во введении смешанной системы, в сочетании кадровых и милиционно-территориальных частей. Кадровые части комплектовались согласно Декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1922 г. «Об обязательной воинской повинности для всех граждан РСФСР мужского пола». Призывной возраст устанавливался в 20 лет. Сроки службы разнились от полутора (пехота, артиллерия) до 4,5 лет (флот). Отслужившие постоянную службу рядовые и младшие командиры увольнялись в бессрочный отпуск и зачислялись в запас (состояли в нем до 40 лет). В ход реформы были введены твердые сроки действительной военной службы (постановление ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1924 г.): для армии – два, для воздушного флота – три, для морского флота – четыре года.

В территориальных частях лишь небольшой процент составляли кадровые военнослужащие, основная масса личного состава была переменной. Переменный состав после трехмесячной допризывной подготовки в течение четырех лет вызывался на 1-2 месяца в год на сборы в те части, к которым был приписан.

Эти новшества нашли отражение в Законе СССР об обязательной военной службе от 18 сентября 1925 г. Он гласил, что всеобщая обязательная военная служба устанавливается для мужчин 19-40 лет и состоит из допризывной подготовки, действительной службы и состоянии в запасе.

Действительная служба кадрового состава (5 лет) состояла из непрерывной службы в подразделениях от 2 до 4 лет и пребывания в долгосрочном отпуске от 1 до 3 лет. Такая же служба переменного состава включала учебные сборы от 8 до 12 месяцев и пребывание в отпуске между сборами.

Реформа включала и меры по укреплению единоначалия в армии. Приказ об этом был издан Реввоенсоветом СССР 2 марта 1925 г. Суть его заключалась в освобождении комиссаров от непосредственного участия в строевой и административной деятельности командиров. Впредь единолично они имели право отдавать приказы и распоряжения только по линии политической работы. Тем самым повышался авторитет командиров и достигалась цель повышения уровня политико-воспитательной работы, которой комиссары теперь могли посвящать больше времени. В ближайшие годы линия на укрепление единоначалия продолжала проводиться.