Земельное, колхозное и природоохранительное право

Изменения в земельном и колхозном праве представляли собой составную часть мер, принимавшихся руководством КПСС и советского государства по преодолению отставания сельского хозяйства. Уже в марте 1956г. по решению ЦК КПСС и Совета Министров СССР колхозы получили право дополнять и изменять отдельные положения Примерного устава сельскохозяйственной артели. Колхозы теперь могли сами определять размеры приусадебных участков колхозников, количество скота в личной собственности. Колхозам было предоставлено право устанавливать обязательный минимум трудодней, исходя из потребностей трудовых затрат в общественном хозяйстве. К концу 50-х годов был осуществлен переход от прозводственно-технического обслуживания колхозов через МТС к свободной продаже колхозам тракторов и других машин.

В ноябре 1969г. третий Всесоюзный съезд колхозников принял новый Примерный устав колхоза, который значительно расширял права колхозов. Колхозы получили право создавать подсобные предприятия и промыслы на основе использования своих трудовых ресурсов и местного сырья, но не в ущерб сельскохозяйственному производству. Общие собрания колхозников решали вопрос о размерах ежегодных отчислений в основной и оборотный фонды колхоза и т.д. Была введена гарантированная оплата труда колхозников в денежной форме не реже одного раза в месяц. При этом особо поощрялся высокопроизводительный труд.

Новый Примерный устав определял порядок пенсионного обеспечения колхозников, что ставило их в один ряд с рабочими и служащими в области социального обеспечения. В 1978г. по Закону, принятому Верховным Советом СССР, были повышены минимальные размеры пенсионного обеспечения колхозников по старости и инвалидности, а семьям колхозников – по случаю потери кормильца.

Конституция СССР 1977г. в ст. 12 закрепила сложившуюся в этот период тенденцию к сближению колхозно-кооперативной и государственной собственности. Конкретным выражением этого процесса являлось создание межколхозных и государственно-колхозных предприятий и организаций.

Серьезное внимание государство уделяло разработке мер для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли, ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды. Статья 67 Конституции СССР обязывало граждан беречь природу, охранять ее богатства. Статья 12 обязывала колхозы и других землепользователей эффективно использовать землю, бережно относиться к ней, повышать ее плодородие. Нормы Основного Закона получили развитие в природоресурсном законодательстве, как общесоюзном, так и республиканском.

В 1968г. были приняты Основы земельного законодательства СССР и союзных республик, которые закрепляли государственную собственность на землю и определяли правовое положение земель различного назначения. В 1970г. впервые в истории СССР были приняты Основы водного законодательства СССР и союзных республик. В 1975г. были приняты Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах. В 1977г. – основы лесного законодательства СССР и союзных республик. Кроме того, были усилены правовые меры по охране животного мира и атмосферного воздуха. В июне 1980г. Верховный Совет СССР принял Закон об охране атмосферного воздуха и Закон об охране и использовании животного мира, что способствовало укреплению правового режима в этой сфере.

Глава 2. Система Башкирского республиканского законодательства

Как всякое государство, Башкирская АССР обладала законодательными правами. Ни Конституция СССР, ни Конституция РСФСР не содержали норм, ограничивающих законодательную компетенцию автономной республики перечнем тех областей, в которых она может издавать законы и иные акты. По действующему конституционному законодательству к ведению БАССР относились все актуальные для республики вопросы, за исключением тех, которые входят в компетенцию СССР и в компетенцию РСФСР. При этом к исключительной компетенции БАССР в лице ее Верховного Совета народных депутатов было отнесено следующее: принятие Конституции БАССР, внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, а также государственного бюджета автономной республики; образование подотчетных Верховному Совету БАССР органов (ст. 82, 83 Конституции СССР, ст. 131 Конституции РСФСР).

Формирование и развитие законодательства БАССР, его место и роль в жизни общества, содержание, структуру, форму невозможно понять и объяснить, если не учитывать специфику государственного устройства СССР.

Как известно, СССР по форме государственного устройства представлял собой не унитарное, а федеративное государство. При этом исторически сформировались два вида федерации – договорная (СССР) и федерация, основанная на национально-территориальной автономии (РСФСР). Федерализм, образуя одно из специфических проявлений принципа демократического централизма, в сфере законодательства обуславливал диалектику единства, различия и взаимодействия нескольких законодательных систем, формировавшихся и развивавшихся в пределах единой системы советского права. Можно выделить, по меньшей мере, следующие законодательные системы: общесоюзное законодательство, законодательство союзных республик и законодательство автономных республик.

Законодательство Башкирской АССР, относясь к образованиям третьего вида, применительно к структуре всего законодательного массива СССР и РСФСР образует своеобразную подсистему, взаимодействующую с общесоюзным и федеративным законодательством как часть и целое, особенное и общее. Законодательство Башкирской АССР закрепляло основы общественного строя и политики Башкирской АССР; регламентировало правовые отношения государства и личности; определяло национально-государственное и административно-территориальное устройство Башкирской АССР; устанавливало систему государственных организаций республики, регламентировало их компетенцию; ставило наиболее существенные с точки зрения государственных интересов республики народнохозяйственные вопросы.

Законодательство Башкирской АССР – структурно-сложное образование. В «вертикальном» разрезе основными элементами системы законодательства Башкирской АССР являются нормативно-правовые акты. Согласно действующему законодательству и практике работы различных органов и организаций структуру законодательства Башкирской АССР образуют следующие нормативно-правовые акты:

- законы Верховного Совета Башкирской АССР;

- постановления и распоряжения Совета Министров Башкирской АССР;

- приказы и инструкции министерств, а также приказы, постановления и инструктивные письма государственных комитетов и ведомств Башкирской АССР;

- решения районных и городских Советов народных депутатов Башкирской АССР, а также решения и распоряжения их исполнительных комитетов;

- локальные нормативные акты производственных объединений, предприятий, учреждений и организаций, колхозов и совхозов.

Высшей юридической силой обладали законы, принимаемые на сессиях Верховного Совета БАССР. Вместе с тем Конституция БАССР (ст.5) не исключала возможности принятия законов республики и путём всенародного голосования (референдума). Юридическое значение законов БАССР состояло в том, что все другие нормативно-правовые акты (указы, постановления, решения и т.д.) носили подзаконный характер и не могли противоречить законам БАССР.

Среди законов БАССР особое место занимала её Конституция. Конституция БАССР 1978 года была принята на внеочередной восьмой сессии Верховного Совета БАССР. Она состояла из 11 разделов и 26 глав. Для Конституции была свойственна историческая связь с прежними конституционными актами, поэтому она обеспечивала преемственность конституционного строительства в республике. Согласно требованиям ст. 82 Конституции СССР и ст. 78 Конституции РСФСР Конституция Башкирской АССР не противоречила и не могла противоречить вышеназванным Конституциям. В системе республиканского законодательства Конституция БАССР обладала наивысшей юридической силой, а все законы и иные акты государственных органов республики издавались на основе и в соответствие с ней.

Нормативно-правовые указы, издаваемые Президиумом Верховного Совета БАССР, по юридической силе стояли после законов. Они подразделялись на два вида: 1) указы, принятые по вопросам, отнесенным к ведению Верховного Совета БАССР (указы законодательного характера); 2) указы, принятые по вопросам, отнесенные к ведению Президиума. Посредством указов законодательного характера Президиум в случае необходимости вносились изменения в действующие законодательные акты БАССР. Затем эти указы представлялись на утверждение Верховным Советом БАССР на очередной его сессии.

Кроме указов Президиум Верховного Совета БАССР издавал постановления, посредством которых он решал задачи контроля над подотчетными ему органами государственной власти и государственного управления.

Законодательный процесс в БАССР был урегулирован и закреплен конституционно. Согласно ст. 96 Конституции БАССР право законодательной инициативы в Верховном Совете республики принадлежало Президиуму Верховного Совета БАССР, Совету Министров БАССР, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета БАССР, Верховному суду БАССР, Прокурору БАССР. Правом законодательной инициативы обладали также общественные организации в лице республиканских и соответствующих им органов. Демократические основы общественного строя и политики государства обеспечивали проявление законодательной инициативы другими органами и всеми гражданами, но их предложения, внесенные на собраниях, в печати и в письмах, предварительно изучались в органах, которые обладают правом законодательной инициативы.

Вопросы, связанные с обсуждением законопроектов в законодательном органе, принятием и опубликованием законодательного акта, были урегулированы в Регламенте Верховного Совета БАССР. Законы БАССР, постановления и иные акты Верховного Совета БАССР принимались большинством от общего числа депутатов Верховного Совета БАССР. Закон о внесении изменения в Конституцию БАССР считался принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Верховного Совета БАССР. Проекты законов и другие важные законы государственной жизни автономной республики решением Верховного Совета БАССР, либо Президиума Верховного Совета БАССР могли быть вынесены на всенародное обсуждение (референдум).

Основной формой информации граждан о действующем законодательстве являлось опубликование законов и иных нормативных актов в средствах массовой информации, а также специальных изданиях. В Регламенте Верховного Совета БАССР (глава Х) было установлено, что законы Башкирской АССР, постановления и иные акты Верховного Совета БАССР, указы и постановления Президиума Верховного Совета БАССР не позднее семидневного срока после их принятия публикуются на русском и башкирском языках за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета БАССР.

На основе и во исполнение законодательных актов СССР, РСФСР и БАССР, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР Правительство БАССР издавало постановления и распоряжения (ст.115 Конституции БАССР). Согласно ст. 29 Закона «О Совете Министров Башкирской АССР» в форме постановлений издавались решения Правительства БАССР, носящие нормативный характер или имеющие важное народнохозяйственное и общее значение, а в форме распоряжений издавались решения Правительства БАССР по оперативным и другим текущим вопросам.

Постановления и распоряжения Совета Министров БАССР, если в них не был указан срок введения в действие, вступали в силу с момента их подписания. Постановления Совета Министров БАССР публиковались в Сборнике постановлений Правительства БАССР, а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводились до всеобщего сведения средствами массовой информации (ст. ст. 43, 44 Регламента Совета Министров БАССР за 1984г.).

В соответствии с правовыми актами, определяющими статус министерств, государственных комитетов и ведомств БАССР, названные исполнительно-распорядительные органы в пределах своей компетенции и на основании и во исполнение законов СССР, РСФСР и Башкирской АССР, приказов и инструкций вышестоящих министерств, государственных комитетов и ведомств издавали приказы и инструкции, которые, как правило, были обязательны лишь в пределах системы соответствующего министерства, государственного комитета и ведомства. Коллегии, образуемые при министерствах, государственных комитетах и ведомствах, по рассматриваемым вопросам принимали решения. Однако они проводились в жизнь, как правило, приказами руководства министерства, государственного комитета, ведомства.

Городские и районные Советы народных депутатов БАССР на своих сессиях принимали решения, которые не выходили за пределы полномочий, предоставленных им законодательством СССР, РСФСР и БАССР, а исполнительные комитеты городских и районных Советов народных депутатов БАССР в пределах своей компетенции принимали решения и издавали распоряжения (ст. ст. 122, 130 Конституции БАССР).

Определенными правотворческими возможностями обладали производственные объединения, предприятия, учреждения, организации, колхозы и совхозы. Нормативно-правовые акты, издаваемые ими, в совокупности образовывали соответствующий локальный правовой комплекс.

По предметно-функциональному признаку, который характеризует практическую направленность правовых актов, входящий в такой комплекс, все эти акты могут быть квалифицированы в следующие группы:

- акты, устанавливающие конкретный правовой статус объединения, предприятия, учреждения, организации и их структурных подразделений;

- нормативные соглашения (коллективные договоры, соглашения по социальным вопросам и охране труда);

- акты, обеспечивающие комплексное развитие объединения, предприятия, учреждения, организации, колхозов и совхозов (планы экономического и социального развития);

- акты, регулирующие внутренний трудовой распорядок (правила внутреннего трудового распорядка, графики сменности, должностные инструкции);

- акты, обеспечивающие хозрасчет (годовые техпромфинпланы, квартальные, месячные планы, встречные планы, хозяйственные договоры);

- акты, обеспечивающие производство и выпуск высококачественной продукции производственно-технического назначения, такого же качества товаров народного потребления (стандарты предприятия, технические условия);

- акты, регламентирующие систему морального и материального стимулирования (положения о премировании, положения о выплате вознаграждения по итогам работы коллектива за год);

- акты, регулирующие внутрихозяйственные отношения между подразделениями объединения, предприятия, учреждения, организации;

- акты, регулирующие процедуру разрешения внутрихозяйственных споров;

- акты, определяющие служебные расследования по факту некоторых видов правонарушений (например, мелкое хищение);

- акты, регулирующие социалистическое соревнование (условия, положения о конкурсах, смотрах и т.п.);

- акты, регулирующие процедуру установления тех локальных правовых актов, процедура принятия которых не определена централизованными актами, например, типовыми (примерными) положениями, отраслевыми рекомендациями.

В «горизонтальной» плоскости, в качестве основных структурных элементов системы законодательства БАССР, выступали отрасли и институты, по которым распределялись нормативно-правовые акты. Сложившаяся структура отраслей системы Башкирского республиканского законодательства имела следующий вид:

- законодательство об общественном и государственном устройстве;

- законодательство о труде;

- законодательство о социальном обеспечении;

- законодательство о народном хозяйстве;

- законодательство о культуре и науке;

- законодательство о здравоохранении, физической культуре и спорте;

- законодательство об охране общественного порядка;

- законодательство о суде и юстиции.

Укрепление правовой основы государственной и общественной жизни требовало совершенствования системы законодательства, усиления эффективности его воздействия на общественные отношения. Совершенствование системы законодательства Башкирской АССР предполагало совершенствование:

- его содержания, т.е. выработку таких принципов, норм, рекомендаций, которые, наиболее полно соответствуя достигнутому уровню экономического и социального развития автономной республики, создают правовые условия для успешного решения задач политического, хозяйственного и культурного руководства;

- структуры и формы;

- правотворческой процедуры;

- юридической техники.

При этом совершенствование системы Башкирского республиканского законодательства должно было обеспечивать оптимальное соотношение устойчивости, стабильности системы законодательства, его отраслей и институтов с изменчивостью, динамизмом регулируемых общественных отношений с учётом всех важнейших закономерностей, тенденций экономического, политического и социального развития общества.

После принятия Конституции БАССР 1978 г. был принят и введён в действие ряд крупных законодательных актов: Регламент Верховного Совета Башкирской АССР, Закон «О выборах в Верховный Совет Башкирской АССР», Закон «О выборах в местные Советы народных депутатов Башкирской АССР», Закон «О Совете Министров Башкирской АССР» и др.

Вместе с тем была проведена определённая работа по систематизации действующего республиканского законодательства.

В 1981-1982 гг. Министерством юстиции БАССР на основании и во исполнение постановления Совета Министров БАССР №449 от 1 августа 1975г. и распоряжения Правительства БААССР от 20 декабря 1979г. №2048-р было издано Собрание действующего законодательства БАССР в двух томах, второй том состоял из двух частей.

В Собрание были включены важнейшие нормативно-правовые акты Верховного Совета Башкирской АССР. Формируя Собрание, составители преследовали следующие основные цели:

- привести в стройную систему действующие нормативные акты как по отраслям права и определённому кругу правоотношений, так и по другим признакам;

- расчистить законодательство от устаревших, противоречивых и фактически потерявших силу актов с тем, чтобы сделать законодательство более компактным, меньшим по объёму, более доступным и обозримым для понимания и применения;

- внести изменения и дополнения в тексты действующих актов;

- объединить многие акты, регулирующие определённый круг вопросов, в один или несколько актов (консолидация актов);

- в определённой мере восполнить пробелы в законодательстве.

В 1985-1986 гг. Управлением Делами Совета Министров Башкирской АССР был издан четырехтомный Сборник нормативных актов и методических материалов по вопросам деятельности органов государственной власти и государственного управления БАССР. Сборник содержал нормативно-правовые акты, определяющие правовой статус и регулирующие деятельность Совета Министров БАССР (т.1); министерств, государственных комитетов и ведомств (т.2); районных и городских Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов (т.3); сельских и поселковых Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов (т.4).

Значение систематизации республиканского законодательства трудно переоценить. Собранные воедино в ряд компактных томов, изданные высшими органами государственной власти и государственного управления, они давали чёткую картину действующего республиканского законодательства в целом, наглядно демонстрируют его сущность, взаимосвязь между отдельными нормативными актами, их институциональными и отраслевыми блоками.

Нормативные акты, содержащиеся в этих томах, являлись источником доступной и достоверной информации о действующем законодательстве, что обеспечивало его правильное применение, способствовало укреплению законности и правопорядка.

Система Башкирского республиканского законодательства постоянно развивалась, что приводило к изменениям в его содержании, форме, структуре. Так, за последние годы рассматриваемого периода значительно увеличился массив законодательства об охране природы БАССР, практически выделилось в самостоятельную отрасль демографическое законодательство, выросло значение ведомственных, местных и локальных нормативно-правовых актов.

В заключение, следует подчеркнуть, что кодификация представляет собой наиболее сложный и трудоемкий вид систематизации законодательства, которому присущи такие принципы, как научность, профессионализм, законность, демократизм и гласность. Роль законодательства тем выше, чем более его предписания научно обоснованны, соответствуют объективным потребностям развития общества, взаимосвязаны и соподчинены, непротиворечивы и беспробельны.

Процесс формирования современной правовой системы, начатый еще в рамках СССР, продолжается. Он имеет две ярко выраженные тенденции. С одной стороны, идет создание базы правового регулирования новых отношений, возникших в связи существенными изменениями общественных отношений, экономического и политического строя. Здесь мы видим и появление совершенно нового законодательства, которого раньше не было, например антимонопольного, забастовочного и т.д., и новый подход в правовом регулировании известных отношений, например налоговых, банковских и т.д. С другой стороны, начинается третья за период после Октябрьской революции кодификация российского законодательства, основанная на происходящих изменениях.