Предметы ведения местного самоуправления и источники его финансирования

Главная линия разграничения между государственной властью и местным самоуправлением определяется масшта­бами прав, полномочий и ответственности, которыми они наделены. В большинстве стран с демократической полити­ческой системой такое разграничение осуществляется путем Децентрализации властных структур и введения принципа субсидиарное™, в соответствии с которым происходит раз-Деление прав, управленческих функций и ответственности

между общенациональным, региональным и местным уров­нями. Этот принцип предусматривает передачу нижестоя­щими уровнями управленческой вертикати вышестоящим уровням лишь тех функций, которые они не способны эф­фективно осуществлять сами.

Проведение такой линии затрудняется существованием множества вопросов, имеющих жизненно важное значение как для государства в целом, так и для местных общин. До­полнительную сложность этому вопросу придает также тот факт, что в результате широкомасштабных социальных, эко­номических, политических и иных изменений, происходив­ших на протяжении всего XX в., государство вынуждено было взять на себя более широкие функции по реализации крупных социальных программ помощи неимущим слоям населения, инвалидам, безработным. Во многом это было обусловлено тем фактом, что по мере увеличения финансо­вых расходов на решение тех или иных проблем местного зна­чения органы местного самоуправления вынуждены были об­ращаться к центральным властям за помощью. Это имело своим результатом возрастание роли центрального прави­тельства в решении этих проблем, усиление его контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Однако наблюдалась и обратная тенденция расширения роли местных органов в решении тех или иных задач, по­скольку ряд общегосударственных задач невозможно было решать без самого активного участия местных властей. Ина­че говоря, на протяжении XX в. шел двуединый процесс, с одной стороны, расширения роли местного самоуправления в обеспечении интересов населения соответствующих муни­ципальных образований, с другой стороны, расширения фун­кций государства в решении местных проблем.

В круг полномочий местного самоуправления входят все те вопросы, которые не отнесены к компетенции государ­ственных органов федерального и регионального уровней и относятся непосредственно к сфере жизнеобеспечения со­ответствующего муниципального образования. Такой под­ход получил отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», в ст. 6 которого отмечается, что «му­ниципальные образования вправе принимать к своему рас­смотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а так­же вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

К этому кругу вопросов относятся регулирование и уп­равление социальной и экономической жизнью людей на местах; жилищно-коммунальное обслуживание населения; обеспечение должного уровня народного образования и здравоохранения; обеспечение нормального функциониро­вания муниципальных больниц и родильных домов, муни­ципальных библиотек, детских садов и спортивных пло­щадок; предоставление медицинской помощи бездомным, домам престарелых и лицам, нуждающимся в специальном уходе; благоустройство улиц, парков, кинотеатров, театров и других общественных мест, уборка мусора и т.д.

В компетенцию органов местного самоуправления входят также выдача лицензий на право торговли; установление правил торговли; выделение земельных участков под строи­тельство; выдача разрешений или запрета на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций и т.д. В некото­рых странах, таких как США, Канада, Франция, муниципа­литеты имеют собственную муниципальную полицию.

Для выполнения своих полномочий и функций местное са­моуправление нуждается в соответствующих финансовых сред­ствах. Поэтому естественно, что в его обязанности входят обес­печение доходной базы местного бюджета и распределение денежных средств по соответствующим статьям в пределах бюджета. Эта база формируется за счет местных налогов (муни­ципальный подоходный налог, налог с земли, налог с доходов компаний, налог с собственности и т.д.), различных дотаций, субсидий, трансфертов, поступающих из бюджетов централь­ного правительства и правительств регионов.

Что касается института местного самоуправления в Рос­сийской Федерации, то оно в настоящее время находится на начальной стадии формирования и развития, и было бы преждевременно говорить о его разграничении по вертикали от государственной власти и утверждении как самостоятель­ной системы управления делами местных сообществ. Пока что не развита муниципальная инфраструктура, большин­ство муниципальных образований находятся в бедственном финансовом положении, не разработаны сколько-нибудь эффективные механизмы предоставления им федеральным Центром трансфертов и иной финансовой помощи и т.д. Другими словами, перед органами местного самоуправле­ния, пока что не имеющими необходимого опыта реализации возложенных на них Конституцией Российской Федерации Функций, стоит множество сложнейших вопросов, которые они пока еще не в состоянии решать самостоятельно.

Тема 11. ДЕМОКРАТИЯ: ПРИНЦИПЫ, УСТАНОВКИ И ЦЕННОСТИ

В политической литературе, да и в публицистике тоже, а также средствах массовой информации редко можно встре­тить какой-либо другой термин, который использовался бы столь часто, как понятие «демократия». Трудно также на­звать проблему, которая привлекала бы столь пристальное внимание исследователей, как проблема демократии. Эта проблема необъятна по своим масштабам, и естественно, что ее подача в учебном курсе политической науки сопряжена с большими трудностями. В данной теме основное внимание уделяется анализу основополагающих принципов демокра­тии.

11.1. Понятие демократии: истоки и содержание

Основные факторы и этапы формирования и эволюции либерально-демократической системы правления и идей де­мократии в целом совпадают с важнейшими вехами форми­рования и эволюции гражданского общества и правового го­сударства. Более того, эти три компонента в совокупности составляют основу либерально-демократической обществен­но-политической системы. Она связана с утверждением и легитимизацией в процессе капиталистического развития новой по сравнению со Средневековьем системы миропо­нимания, где свободный индивид признается в качестве само­стоятельной единицы социального действия. В этом контексте либерализм, особенно на начальном этапе, внес наибольший вклад в формирование и утверждение демократической формы правления и правового государство. Поэтому и принято гово­рить о либеральной демократии.

Однако современная демократия отнюдь не сводится к либерализму, поскольку в ее формирование значительный вклад — особенно в XX в. — внесли и другие идейно-поли­тические течения, например консерватизм и социал-демо-

кратизм. Демократия имеет длительную и древнюю исто­рию, и ее можно рассматривать как результат развития за­падной цивилизации, особенно греческого и римского на­следия, с одной стороны, и иудео-христианской традиции — с другой. Термин «демократия» происходит от греческого сло­ва Demokratia, состоящего, в свою очередь, из двух слов demos — народ и kratos — власть, правление. Обращает на себя внима­ние многозначность и неопределенность самого понятия «демократия». Как утверждал П.И. Новгородцев в 1923 г., по­нятие демократии «принадлежит к числу наиболее многочис­ленных и неясных понятий современной политической тео­рии». Нельзя сказать, что этот вопрос окончательно решен в наши дни, когда демократия стала велением времени и весь мир как будто стал на ее рельсы.

В настоящее время термин «демократия» используется в нескольких значениях. Во-первых, в своем первоначальном смысле он означает форму правления, при которой право принятия политических решений осуществляется прямо все­ми без исключения гражданами, действующими в соответ­ствии с правилами правления большинства. Эта форма изве­стна под названием прямой демократии, или демократии участия.

Во-вторых, это форма правления, где граждане осуществ­ляют свое право не лично, а через своих представителей, из­бранных ими и ответственных перед ними. Ее, как правило, называют представительной, или плюралистической, де­мократией.

В-третьих, это форма правления, где власть большинства реализуется в рамках конституционных ограничений, имею­щих своей целью гарантировать меньшинству условия для осуществления определенных индивидуальных или коллек­тивных прав, таких, например, как свобода слова, вероиспо­ведания и т.д. Это либеральная, или конституционная, де­мократия.

В-четвертых, термин «демократический» часто использу­ется для характеристики любой политической или социаль­ной системы, которая независимо от того, является ли она действительно демократической или нет, ставит своей целью свести к минимуму социальные и экономические различия, в особенности те, которые вызваны неравным распределе­нием частной собственности. Данную форму называют со­циальной демократией, крайним выражением которой явля­ется социалистическая демократия.

Можно привести еще ряд других значений понятия «демо­кратия», но и сказанного достаточно, чтобы убедиться в непра­вомерности его какого бы то ни было однозначного толкова­ния.

В западной политической традиции возникновение идей демократии ассоциируется с городами-государствами древ­ней Греции. Платон и Аристотель в своих изысканиях по си­стематической теории политики характеризовали демокра­тию как один из пяти или шести главных типов правления. Греческую историю в период ее расцвета можно рассматри­вать как историю борьбы между демократическими и оли­гархическими государствами, наиболее ярко выраженными представителями которых выступали Афины и Спарта.

Древнегреческая демократия во многих своих аспектах существенно отличалась от демократии наших дней. Она представляла собой прежде всего систему прямого правле­ния, при которой весь народ, а точнее, совокупность свобод­ных граждан, составлял как бы коллективного законодателя и в которой не была известна система представительства. Такое положение стало возможным в результате ограниченных раз­меров древнегреческого государства, охватывающего, как правило, город и прилегающую к нему сельскую территорию, население которых крайне редко превышало 10 тыс. граждан. В древних демократических городах-государствах каж­дый гражданин был наделен правом участвовать в принятии решений, касающихся их жизни и деятельности. Значитель­ная часть граждан в течение своей жизни так или иначе занимала один из множества существовавших в городе-госу­дарстве выборных постов. Не было разделения между зако­нодательной и исполнительной властями: обе эти ветви были сосредоточены в руках активных граждан. Политичес­кая жизнь характеризовалась большой активностью граж­дан, которые живо интересовались всеми сторонами и ас­пектами процесса управления. Прямая демократия такого рода рассматривалась в качестве идеальной формы многими мыслителями Нового времени. Референдум и гражданская инициатива, сохранившиеся в конституциях ряда стран (на­пример, Швейцарии), можно рассматривать как элементы прямой демократии, унаследованные от прошлого предста­вительной демократией.

Другое важное отличие античной демократии от демо­кратии современной состояло в трактовке категории равен-

ства. Античная демократия не только была совместима с рабством, но и предполагала его в качестве условия осво­бождения от физической работы свободных граждан, которые посвящали себя разработке и решению общественных про­блем. Современные же демократии не признают в политичес­кой сфере каких бы то ни было различий и привилегий, осно­ванных на социальном происхождении, классе, расе и поле.

Основополагающее значение для формирования и утвер­ждения демократии имела возникшая в Новое время идея о прирожденных неотчуждаемых правах каждого человека на жизнь, свободу и частную собственность. Неразрывная вза­имосвязь этой триады выражается в убеждении, что частная собственность есть основа индивидуальной свободы, кото­рая, в свою очередь, рассматривается в качестве необходи­мого условия самореализации отдельного индивида, выпол­нения главного предназначения его жизни.

Несомненно, необходимым условием демократии в лю­бых ее формах является политическая свобода. Однако она не может быть соответствующим образом реализована там, где нет реального выбора в социальной и экономической сферах. Рыночная система и свободная конкуренция, как показывает мировой опыт, обеспечивают наилучшие усло­вия и возможности для роста производительности и стиму­лирования индивидуальной инициативы. Но в то же время неудачливые и непривилегированные слои населения также должны пользоваться материальными благами, они не долж­ны оставаться на обочине общественной жизни.

Поэтому неудивительно, что по мере развития капита­лизма в конце XIX в. и в XX в. принципы индивидуализма, свободного рынка значительно модифицировались, роль государства в жизни общества возросла. Основополагающее зна­чение, начиная с великого экономического кризиса 1930-х гг., получила система кейнсианства, построенная на постулате о необходимости усиления роли государства как регулятора экономических и социальных процессов, о необходимости и возможности преодоления социальных конфликтов посред­ством обеспечения с помощью государственного вмеша­тельства сносных условий жизни для всех слоев населения. Такую цель предлагалось осуществить путем реализации Программ социальной помощи неимущим категориям насе­ления, принятия мер, направленных на решение проблем безработицы, и т.д.

I

Другими словами, в демократическом государстве поли- ] тические права дополняются социальными правами, пре­дусматривающими предоставление всем членам общества принятого в данном обществе минимума материальных благ. Социальные программы становятся неотъемлемой частью правового государства. Более того, правовое государство приобретает форму государства благосостояния.