Организация и методы государственного регулирования естественных монополий за рубежом

Естественная монополия — это отрасль, в которой экономия, обусловленная ростом масштабов производства, столь велика, что продукт может быть произведен одной фирмой при более низких средних издержках, чем если бы его производством занимались не одна, а несколько фирм.

Понятие и сущность естественных монополий

Лекция 6. Характеристика деятельности естественных монополий и методы антимонопольного регулирования

Эффективным институтом современной экономики признается кон­курентный рынок. Однако функционирование ряда рынков на конку­рентной основе невозможно или неэффективно, и для них становится естественной высокая степень монополизации. Это — естественные монополии, существующие тогда, когда эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм.

Монопольная организация этих рынков вызвана технологическими особенностями. Отличительная черта естественных монополий — на­личие сетевых структур (трубопроводный транспорт, линии электропе­редач, системы водоснабжения, железнодорожные пути), что типично для отраслей, осуществляющих услуги коммуникационного характера. Как правило, в них высоки постоянные издержки, что обеспечивает воз­можность экономии на масштабах, то есть снижения удельных (на еди­ницу продукции) издержек по мере увеличения объемов производства. Именно это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единст­венного производителя. К тому же конкуренция здесь невозможна вслед­ствие исключительно высоких невозвратных издержек. Активы, вопло­щенные в проложенных параллельно железных дорогах, телефонных ли­ниях связи и т.п., исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть переориентированы на другие рынки. Про­дать такие активы будет практически невозможно, а потенциальная выруч­ка от их реализации в случае демонтажа не покроет издержек.

/К. Р. Макконнелл, С Л. Брю/

«Естественная монополия — состояние товарного рынка, при кото­ром удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу то­вара по мере увеличения объема производства), а товары, производи­мые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товар­ном рынке на товары, производимые субъектами естественных моно­полий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров». (Федеральный закон № 147-ФЗ «О естественных монополиях»)

Такие условия характерны для предприятий общественного пользо­вания. В этих случаях эффект масштаба в производстве и распределе­нии продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима крупномасштабная де­ятельность.

Если бы рынок был поделен между многими производителями, то эффект масштаба производства не был бы достигнут, издержки на еди­ницу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки.

Разумеется, изменение технологии может ослабить или подорвать естественную монополию. Так, активное развитие беспроводной, спут­никовой связи ликвидирует монополию на проводную связь, особенно междугородную.

В качестве возможных средств обеспечения общественно-приемле­мого поведения естественной монополии представляются две альтерна­тивы. Одной является государственная собственность, а другой — го­сударственное регулирование. Если конкуренция невозможна, то нужно создать регулируемые монополии, чтобы избежать вероятных злоупотреб­лений неконтролируемой монопольной властью. Большинство моно­полистических отраслей являются естественными монополиями и по­этому подлежат общественному регулированию, в частности цены и тарифы, которые могут назначать коммунальные службы, железные дороги, телефонные компании, поставщики природного газа и элект­ричества, определяются федеральными и местными регулирующими ко­миссиями или управлениями.

Существование естественной монополии делает технически эффек­тивным одного-единственного производителя. Но опыт показывает, что злоупотребление с его стороны монопольным положением в форме за­вышения издержек или увеличения прибыли нередко снижает более высокую техническую эффективность. Причем это злоупотребление часто достаточно трудно распознать извне в силу того, что к естественной монополии добавляется монополия информации.

Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются: передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорож­ные перевозки, а также отдельные подотрасли связи; на региональном уровне — коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т. д. Такие отрасли либо регулируют, либо они находят­ся в государственной собственности. Но следует заметить, что во многих странах в последние годы сфера и масштабы государственного регулиро­вания существенно сократились как в связи с технологическими ново­введениями, так и в результате появления новых подходов к формирова­нию и регулированию соответствующих рынков.

Регулирование должно гарантировать, что потребители получат вы­году от экономии, обусловленной масштабами производства, то есть от снижения издержек на единицу продукции.

Большинство мер по реформированию инфраструктурных отраслей предусматривает создание возможностей для реального вы­деления сфер потенциальной конкуренции и развития государствен­но-частного партнерства. Допуск частного капитала в естественно монопольную сферу может осуществляться на основе передачи от государства частному инвесто­ру либо прав собственности (прямая приватизация), либо функций по управлению инфраструктурными отраслями (косвенная приватизация, например, на концессионной основе).

В основе всех вариантов реформирования есте­ственных монополий лежит их разделение на производственную и инфраструктурную стадии. Положительные эффекты от введения элементов конкуренции ожидаются прежде всего благодаря преодо­лению так называемой ценовой дискриминации. Можно выделить три основные теоретические модели с соответствующими вариантами струк­турной политики.

Во-первых, сохранение традиционной модели, то есть полностью интегрированной монопольной компании, объединяющей стадии как производства, так и сетевого хозяйства. Фактическая рыночная власть подобного монополиста очень велика и может быть ослаблена только посредством конкуренции локальных монополистов на сопряженных территориях. Это классическая модель вертикально интегрирован­ного монополиста. В конце прошлого века практически все российские естественные монополии были построены по такому принципу, а их рефор­мирование было связано с выбором того или иного варианта отхода от него.

Во-вторых, возможна модель с разделенными стадиями произ­водства и сетевого хозяйства, причем последняя может быть организована как крупный монополист, а на стадии производства появляют­ся элементы конкуренции. В данном случае должны быть четко обо­значены законодательные барьеры, не позволяющие сетевому монопо­листу воздействовать на конкурентные отношения производителей. Это модель вертикального разделения. Примером может служить реформа электроэнергетики во многих странах, в том числе и в России.

В-третьих, теоретически возможна модель, включающая элемен­ты как конкуренции, так и интеграции. Речь идет о сетевом моно­полисте, который одновременно является одним из конкурентов в сфере производства. Получается своего рода вариант вертикальной инте­грации с конкуренцией. Для ограничения монопольной власти исполь­зуется метод так называемого "функционального разбиения", напри­мер ведения раздельной хозяйственной отчетности по сетевой и про­изводственной деятельности внутри интегрированного предприятия, а также регулирования внутренних цен, назначаемых монополистом для самого себя за пользование инфраструктурной сетью.

На основе анализа мирового опыта реформирования естествен­ных монополий можно сделать общие выводы о наиболее эффективных моделях реструктуризации отдельных инфраструктурных отраслей. Так, наилучшей для железнодорожного сектора нередко оказывается модель вертикально интегрированного монополиста, для электроэнер­гетики — модель вертикального разделения, а для сектора телекомму­никаций — модель вертикальной инте­грации с конкуренцией.

В разных странах перечень естественных монополий и интенсив­ность государственного вмешательства в их деятельность неодинаковы. Формы государственного участия в управлении естественными моно­полиями варьируются от всеобъемлющего руководства (например, в рамках национальных отраслей или предприятий государственной собственности) до регламентации лишь отдельных аспектов деятельно­сти частных компаний, сохраняющихся в этих отраслях (определение важнейших ориентиров их развития).

В США государственное регулирование применялось в отраслях об­щественного пользования. Это прежде всего газо-, электро- и водоснаб­жение, различные отрасли связи. Поскольку конкуренция однотипных хозяйств в пределах одного и того же региона в этих отраслях ведет к дублированию значительных капитальных вложений, что с точки зре­ния общества было бы чрезмерно расточительным, то государство, взяв на себя определенные регулирующие функции, приняло меры по огра­ничению конкуренции. В частности, оно освободило эти отрасли от действия антитрестовских законов. Более того, оно стимулировало в них укрепление масштабов производств, что способствовало росту объемов операций внутри одного и того же района, снижению единичных издер­жек, улучшению обслуживания потребителей.

В обмен на ряд привилегий, в том числе финансовых, которые пре­доставлялись государством отраслям общественного пользования, пос­ледние были обязаны выполнять определенные требования, например обслуживать качественно и в любое время всех без исключения потре­бителей, обращающихся к ним за услугами.

Государственное воздействие на экономику этих отраслей проявля­лось прежде всего в регулировании их деятельности в области финан­сов, заработной платы, цен, а также качества продукции и предостав­ляемых услуг. Кроме того, количество компаний и строительство новых предприятий контролировались органами местной или федеральной власти путем выдачи на них специальных разрешений — сертификатов.

Основные функции контроля над ценами продукции и услугами от­раслей общественного пользования, в частности электроэнергии и при­родного газа, возложены на специальные комиссии штатов и Федераль­ную энергетическую комиссию.

Правительственное регулирование цен в отраслях общественного пользования преследовало двойную цель. Во-первых, оно должно было стимулировать расширение производства и сбыт продукции, необходи­мой во всех сферах экономики, по ценам, приемлемым для компании-потребителей, и, во-вторых, обеспечить определенную прибыль компа­ниям отраслей общественного пользования, способствуя привлечению в эти отрасли новых капиталов.

В области ценообразования такое регулирование осуществлялось путем установления верхнего предела цены, который фирмы не долж­ны были превышать при продаже своей продукции. Основным прин­ципом построения такой цены является возмещение издержек плюс «ра­зумная» прибыль. Под «разумной» прибылью понимается такая норма прибыли, которая выше процента, получаемого по правительственным облигациям, но ниже средней нормы прибыли во всей обрабатывающей промышленности.

Очень часто регулирующие комиссии устанавливают лишь общую норму прибыли для компаний, предоставляя последним широкую сво­боду разработки конкретных тарифов на свою продукцию при условии непревышения установленных общих лимитов. Ограничение размеров прибыли определенным нормативом нередко вызывает стремление ком­паний увеличивать норму прибыли, ее массу, что достигается главным образом путем расширения сбыта своей продукции, иногда даже за счет снижения цен на нее.

При определении тарифов компании отрасли общественного пользо­вания учитывают в основном два фактора: издержки производства, ха­рактеризующие экономические условия производства в фирме, и цен­ность услуги, отражающую величину и динамику спроса.

Использование принципа «ценности услуги» позволяет установить разные уровни цен на одну и ту же продукцию в зависимости не от из­держек, а лишь от целей потребления. Возможность такой дифферен­циации цен в большинстве случаев объясняется монопольным положе­нием компании-производителя на каком-либо рынке.

В 80-е годы прошлого столетия в США наметилась тенденция к Дерегуляции, сокращению вмешательства государства в экономическую деятельность. В этот период правительство предприняло шаги, обусло­вившие усиление конкурентных начал в отраслях общественного пользо­вания, в частности было значительно ослаблено регулирование газовой промышленности. Аналогичные процессы имели место и в других отрас­лях общественного пользования (телефонной связи, энергетики и т. п.). В то же время, несмотря на тенденцию снижения государственного вме­шательства, общество считает нежелательным полное дерегулирование этих отраслей. Их значительная часть еще долгое время будет оставать­ся сферой государственного контроля, хотя методы его, очевидно, бу­дут меняться.

Основными методами государственного регулирования естественных монополий за рубежом являются:

• конкуренция за монопольный рынок;

• регулирование нормы прибыли;

• регулирование верхнего предела тарифа

Конкуренция за монопольный рынок организуется в форме конкурса (аукциона). Его победитель приобретает исключительное право произ­водства в масштабах страны или на локальном рынке.

Эффективную конкуренцию за вход на монопольный рынок можно организовать далеко не на всяком монопольном рынке. В частности, ее ограничивают высокий размер и невозвратный характер издержек по участию в конкурсе, которые поэтому полностью или частично следует компенсировать государству. Конкуренция за рынок отраслей естествен­ных монополий существует в 37 странах. Во Франции эта практика на­считывает более чем столетнюю историю. Еще в 1882 г. в Париже был заключен контракт с братьями Перрье, которые обязались поставлять воду в этот город в течение 15 лет. Сейчас около 70% населения страны снабжается водой частными фирмами.

Победитель конкурса получает возможность осуществлять деятель­ность на правах аренды или концессии. Более распространена аренда, при которой активы (сеть и т.д.) либо принадлежат государству, либо созда­ются за его счет, а содержатся и управляются частной компанией. При концессии частная фирма осуществляет инвестиции в развитие и поддер­жание сети из собственных (или заемных, что в данном случае неважно) средств.

Контракты заключаются на различные сроки, которые, как прави­ло, тем продолжительнее, чем больше средств компания вкладывает в производство. Обычно срок действия концессии достаточен для полной окупаемости вложений, после чего система может быть выкуплена го­сударством.

Концессии типичны для организации водоснабжения, железнодо­рожных перевозок, телефонной связи. В принципе, конкуренция за кон­цессию должна быть меньше, чем за аренду, ибо здесь участие в кон­курсе обусловливается наличием у участника собственного капитала или доступа к кредиту. Повторные конкурсы обычно не ведут к замене арен­даторов. Так, во Франции контракты на водоснабжение постоянно во­зобновляются с одними и теми же компаниями. Это и неудивительно, поскольку они имеют существенные преимущества в конкуренции за рынки (более полную информацию, сложившуюся репутацию, «подход» к организующим конкурс лицам и т.д.).

Для организации эффективной конкуренции в железнодорожных перевозках, телефонной связи, водоснабжении и т. п. необходим дос­туп к сетям, владельцы которых сами предоставляют эти услуги и про­тивятся конкуренции. Неудивительно, что конкуренция здесь—явление редкое. Компании—владельцы сетей способны устранить соперников, отказывая в доступе к сетям или запрашивая за это столь высокую цену, что потенциальные конкуренты будут вынуждены отказаться от своих намерений.

Одним из решений может стать принудительное организационное разделение сетевого обслуживания и поставки конечных продуктов — путем полного выделения из компании или раздельного ведения сче­тов. Ведь не представленный на рынке конечных продуктов владелец сети уже не заинтересован отказывать ее пользователям. Так, собствен­но говоря, часто и делается, особенно при приватизации.

В ряде стран единый электроэнергетический комплекс был раздроб­лен по функциональному признаку на локальные компании—распре­делители энергии, производящие компании и национальную энергоси­стему. Нечто подобное осуществляется в отношении железных дорог — поддержание путевого хозяйства отделяется от организации перевозок, которая передается на конкурсной основе на срок, который зависит от окупаемости подвижного состава.

Но дезинтеграция не всегда может быть лучшим решением. Альтер­натива дезинтеграции компании — контроль над платой, взимаемой ею за доступ к сети. Обычно считается, что здесь, в отличие от других от­раслей, компания не должна исходить из предельных издержек после­дней единицы продукции, поскольку из-за значительных постоянных расходов и наличия экономии на масштабах предельные издержки сни­жаются. Обычным поэтому является варьирование платы за доступ к сети в зависимости от спроса, проще говоря, ее повышение в пико­вые периоды.

Большая часть американских регулирующих органов санкционирует такие действия, аналогичная практика предусматривается и для британ­ской газовой промышленности. Дезинтеграция вертикально интегриро­ванных коммунальных компаний и контроль над платой за использова­ние принадлежащих им сетей способствуют конкуренции в производ­ствах, примыкающих к естественным монополиям.

Регулирование деятельности компаний непосредственно на рынках естественно-монопольных отраслей происходит в соответствии с дву­мя различающимися моделями. В основе одной из них лежит регулиро­вание нормы прибыли, в основе другой — регулирование тарифов.

В обоих случаях регулирование осуществляют специальные агентства. В США эти функции возложены на Федеральную комиссию по связи, Федеральную комиссию межштатных перевозок и т. п., а также на со­ответствующие органы штатов.