Лекция 21. Сочетание отраслевого и территориального управления

В зависимости от вида управляемого объекта выделяются отраслевое и территориальное управление.

Отрасль – совокупность объектов, объединённых единой целевой направленностью на удовлетворении общества и его членов в определённых видах потребностей.

Для отраслевого управления характерны вертикальные правовые отношения, иначе говоря, отношения прямой подчинённости, складывающиеся между органами управления и управляемыми ими объектами. Наиболее эффективно оно реализуется через систему органов управления, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают внутриотраслевые пропорции и устанавливают отраслевые нормы и правила осуществления соответствующего вида деятельности.

Объекты отраслевого управления – это определённая совокупность субъектов хозяйственной, социально-культурной или административно политической деятельности, которые выполняют функции однородного назначения. Приведенное определение основывается на понятии предприятия и учреждения как важных объектов отраслевого управления, созданных для производства продукции, выполнения работ и предоставления услуг с целью удовлетворения общественных потребностей. При этом форма собственности, на которой основано предприятие(учреждение), имеет значение лишь для выявления степени и формы отраслевого (управляющего) воздействия. Для отнесения предприятия (учреждения) к соответствующей отрасли главным является однородность (однотипность) производственной или иной деятельности.

Другими объектами отраслевого управления могут быть различные структурные подразделения данной отрасли (хозяйственные, культурные, медицинские) в определённых административно-территориальных единицах, подчинённые соответствующему отраслевому органу управления.

Содержание отраслевого управления состоит в организации эффективного функционирования подчинённых систем. Оно охватывает комплекс централизованных и оперативных форм деятельности органов исполнительной власти специальной компетенции, их технической политики, финансирования, научно-технического обеспечения, работы с кадрами, осуществления учёта и контроля.

Отраслевое управление формируется в соответствии с особенностями конкретных секторов экономики, сфер культурной и административно-политической деятельности. Это положение имеет определённую правовую регламентацию. Оно определяется в соответствующих законах, комплексно регулирующих отношения отраслевого характера, положениях о конкретных органах государственного управления.

Возможному возникновению феномена отраслевой замкнутости противостоит межотраслевое управление, которое может осуществляться в разных формах. Примером могут служить корпорации, действующие на акционерной основе.

Территория – это определённая часть земной поверхности, отделённая от других территорий административной границей. Включает сушу, внутренние воды, недра, территориальные воды и воздушное пространство над ними. Соответственно территориальное управление – это воздействие территориальных органов управления на объекты всех видов деятельности, расположенные в границах территории.

Основными целями территориального управления являются отстаивание и защита интересов жителей, населяющих данную территорию. Это, в первую очередь, социально-экономические вопросы: обеспечение уровня занятости населения, повышение уровня жизни, решение жилищных, транспортных, коммунальных, бытовых, медицинских, культурно-досуговых и других проблем, определяющих в совокупности такие обобщённые понятия как качество и уровень жизни. В задачи территориального управления входит и ряд задач, связанных с разумным обустройством и использованием природных ресурсов и особенностей соответствующей территории. Примерами подобного рода задач являются: охрана окружающей среды, сохранение историко-культурных памятников. К территориальным проблемам относятся и такие вопросы как обеспечение правопорядка, профилактика и решение конфликтов на религиозной, национальной или иной почве.

Специфика как отраслевого, так и территориального управления во многом определяется формой собственности соответствующих объектов. По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Именно органы, образуемые непосредственным собственником, осуществляют непосредственное линейное управление. Органы, образуемые иными властными структурами, оказывают исключительно функциональное воздействие строго в рамках определённой законодательством компетенции.

На практике встречаются ситуации, когда в регионе объекты одного и того же отраслевого назначения и занимаемая ими территория земли принадлежат собственникам разного уровня и соответственно находятся в разном линейном подчинении. Подобного рода ситуации весьма часто являются поводом для конфликтов, решение которых происходит путём смены собственника.

Отраслевые и территориальные интересы различны и это создаёт объективные предпосылки для возникновения определённых противоречий. Так, например, отраслевые органы заинтересованы размещать новое производство в больших городах, сокращая свои затраты на строительство объектов производственной и социальной инфраструктуры. В то же время строительство новых производственных мощностей меняет структуру территориально-производственного комплекса, его внутренние и внешние связи, требует отчуждения значительных территорий. Предприятия общеэкономического отраслевого значения потребляют минерально-сырьевые и другие природные ресурсы региона, оказывают существенное влияние на состояние окружающей среды, используют региональную и социально-бытовую инфраструктуру, инициируют перераспределение трудовых ресурсов внутри региона и сильный приток их извне.

Особая ситуация создаётся в тех случаях, когда поселения формируются ради обеспечения функционирования какого-либо крупного отраслевого предприятия. Весьма часто их характеризуют как моногорода, качество и уровень жизни населения в которых монопольно зависят от степени процветания градообразующего предприятия. В условиях возникновения кризисных ситуаций последствия для жителей в таких городах имеют весьма тяжёлый характер. Аналогичная ситуация возможна и в поселениях, образуемых в местах размещения воинских частей.

Острейшей проблемой сочетания отраслевого и территориально управления является неравномерность развития регионов, которая приводит к существенным различиям в части уровня и качества жизни населения. Существующая в настоящее время многоканальная система налогообложения предусматривает, что каждый уровень управления формирует свой бюджет за счёт налоговых поступлений от той деятельности, которая реализуется на его территории. В результате значительная часть субъектов Российской Федерации не в состоянии обеспечить приемлемый уровень жизни населения только за счёт собственных средств. Поэтому федеральным органам власти приходится регулярно заниматься перераспределением средств, поступающих от регионов-доноров, направляя из федерального бюджета дотационную помощь недостаточно развитым регионам.

Неравномерность развития регионов и несоответствие потребности в трудовых ресурсах контингенту жителей порождают условия для развития трудовой миграции населения, которая оборачивается для региональных властей комплексом дополнительных социально-экономических проблем.

Важная роль в решении территориальных проблем принадлежит муниципальному управлению. Считается, что всё, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований, основным признаком которых является наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. На практике характерной является ситуация, когда полномочия органов местного самоуправления не обеспечены соответствующей финансовой базой и их выполнение оказывается в непосредственной зависимости от дотаций со стороны вышестоящих уровней власти.

К категории проблем сочетания отраслевого и территориального управления принадлежит и распределение властных полномочий между уровнями управления при образовании унитарных, федеративных и конфедеративных государств. Для России, которая является федеративным государством, эта проблема имеет непосредственное практическое значение в связи с образованием совместно с унитарным государством Беларусь на конфедеративных принципах Союзного государства Беларусь – Россия.