Тема 3.2 Органы исполнительной власти

I. Исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей, система органов государственной власти по функциональному принципу делится на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Органы исполнительной власти РФ - это Правительство РФ, Правительства республик в ее составе, Правительства в ряде субъектов (Москва, Санкт-Петербург и другие), администрации краев, областей, автономных округов. Кроме того, к ним относятся министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах Федерации, а также комитеты, отделы, управления и другие подразделения исполнительной власти в субъектах Федерации.

Основное назначение органов исполнительной власти - деятельность по организации исполнения Конституции, других законов и иных правовых нормативных актов, исполнение государственного бюджета, программ экономического и социального развития, а также решение различных оперативных вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти. Эти органы обладают также полномочиями распорядительного характера, т.е. могут распоряжаться материальными, финансовыми и иными ресурсами, управлять государственным имуществом и т.д.

Органы исполнительной власти подразделяются на:

1. Органы общей компетенции (Правительство РФ, Правительство субъектов Федерации, администрации краев, областей и т.д.).

2. Органы специальной компетенции, действующие по отраслевому принципу (министерства обороны, иностранных дел, комитет по рыболовству и другие).

В отличие от органов законодательной власти органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это означает координацию деятельности этих органов, обязательность указаний и решений федеральных исполнительных органов для исполнительных органов субъектов Федерации.

II. В системе органов государственной власти Правительству Российской Федерации принадлежит особое место. Выделение целой главы в Конституции РФ, посвященной Правительству, прямо подчеркивает особую роль, которую Правительство должно играть в системе органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с принципом разделения властей Правительство РФ осуществляет только исполнительную власть.

Конституция РФ относит Правительство к органам, которым предоставлено право осуществлять государственную власть, наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Это означает, что Правительство - это орган государственной власти, который занимает свое особое место в этой системе и взаимодействует с другими субъектами государственной власти (Президентом, Федеральным собранием, судами).

Роль Правительства регулируется помимо Конституции Федеральным конституционным законом 1997 г. «О правительстве Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента РФ.

Правительство действует в течение срока полномочий Президента (т.е. в течение четырех лет, Медведев Д.А. внёс предложение увеличения срока до 6 лет). В соответствии с Конституцией Правительство прежнего состава слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. При этом до сформирования Правительства нового состава старое Правительство продолжает выполнять свои полномочия и прекращает их выполнение после утверждения состава нового Правительства.

Возглавляет Правительство Председатель, который назначается на свою должность Президентом с согласия Государственной думы. Совет Федерации в назначении председателя Правительства не участвует. Президент обязан внести предложение о кандидатуре на пост Председателя Правительства не позднее двух недель после вступления Президента в должность или после отставки Правительства прежнего состава. Государственная дума рассматривает кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня получения предложения о кандидатуре. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в недельный срок должен представить Государственной думе новую кандидатуру.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет в Государственную думу доклад об основных направлениях политики будущего Правительства и отвечает на вопросы депутатов. Назначение Председателя Правительства проводится тайным голосованием депутатов Государственной думы, при этом принимается специальное постановление. Если Государственная дума трижды подряд отклоняет кандидатуру Председателя Правительства, Президент в соответствии с Конституцией своим указом назначает Председателя Правительства, одновременно распуская Государственную думу и назначая досрочные выборы депутатов Государственной думы.

После назначения Председателя Правительства состав Правительства далее формируется Президентом по представлению Председателя Правительства без участия Государственной думы. Это заместители председателя Правительства и федеральные министры. Все без исключения федеральные министры являются членами Правительства. Руководители других ведомств могут иметь статус члена Правительства (федерального министра), только если это предусмотрено законом или по указанию Президента.
Членам Правительства запрещено заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью в государственных, коммерческих, общественных организациях, кроме преподавательской, научной или иной творческой работы. Члены Правительства не могут быть одновременно депутатами Государственной думы или депутатами других представительных органов.

Правительство имеет право в полном составе подать в отставку, если сочтет невозможным осуществление возложенных на него функций до окончания срока своих полномочий. Подать в отставку имеют право и отдельные члены Правительства. Отставка всего Правительства или отдельных министров принимается или отклоняется Президентом РФ. Никакого утверждения со стороны Государственной думы такой отставки не требуется. Отставка Правительства или его отдельных членов оформляется указом Президента. Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Государственная дума путем голосования может выразить Правительству вотум недоверия. Но это еще не означает, что Правительство тут же уйдет в отставку. Вопрос об отставке Правительства опять решает только Президент. Он может не согласиться с решением Государственной думы об отставке Правительства, и Правительство в этом случае будет продолжать осуществление своих функций. Но если Государственная дума в течение трех месяцев повторно выразит этому же Правительству вотум недоверия, тогда Президент вынужден будет либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную думу и назначить досрочные выборы, т.е. Президент в этом случае может осуществить свое право на досрочный роспуск парламента.
Члены Правительства имеют право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Они могут получить слово и выступить по любому обсуждаемому вопросу. В свою очередь, комитеты, комиссии палат парламента, депутаты, депутатские фракции, депутатские группы, члены Совета Федерации имеют право запроса Правительству в целом или его отдельным членам. Запрос направляется в письменном виде, Правительство обязано дать ответ в установленные сроки. По запросам Государственной думой может быть принято специальное постановление.

Правительство в целом обладает правом законодательной инициативы, т.е. правом внесения на рассмотрение Государственной думы законопроектов от своего имени. По ряду законопроектов (о введении или отмене налогов, государственных займах, изменении финансовых обязательств государства, предусматривающих расходы из государственного бюджета) требуется обязательное согласование (экспертиза) Правительства.

Правительство имеет своего представителя в Федеральном собрании, который назначается и освобождается Правительством по представлению руководителя Аппарата Правительства.

Полномочный представитель Правительства:

1) выступает на заседаниях палат Федерального собрания от имени Правительства при обсуждении вопросов, касающихся деятельности Правительства;

2) представляет от имени Правительства проекты законов в Государственную думу; дает пояснения по текстам законопроектов, осуществляет согласование их текстов с позицией Государственной думы;

3) доводит до сведения Правительства любые вопросы, связанные с деятельностью Государственной думы, ее замечания, предложения и т.д.

Правительство РФ - это коллегиальный орган. Его заседания проводятся Председателем Правительства не реже одного раза в месяц.

В соответствии с Регламентом доклад на заседании Правительства допускается продолжительностью до 15 минут, содоклад - 10, выступление - 5, справки - 3 минуты. Кроме членов Правительства на заседании имеют право выступать специально приглашенные специалисты и эксперты. Прения прекращаются по предложению Председателя Правительства, который руководит его заседаниями, а в его отсутствие - одного из его заместителей. На заседаниях Правительства может присутствовать и председательствовать по своему усмотрению Президент РФ.

Председатель Правительства организует работу Правительства, проводит его заседания, распределяет обязанности между своими заместителями. Председатель Правительства представляет Правительство в международных отношениях.

Для оперативного управления формируется постоянный орган Правительства - его Президиум, в состав которого входит Председатель Правительства, все его заместители, руководитель Аппарата Правительства. Кроме того, в состав Президиума могут быть включены по предложению Председателя Правительства и отдельные федеральные министры. Обычно это министр финансов, торговли и экономического развития, иностранных дел, обороны, внутренних дел и некоторые другие. Президиум Правительства может оперативно рассматривать и решать текущие вопросы деятельности Правительства, осуществлять контроль за выполнением принятых Правительством решений.

Заседания Президиума проводятся по мере необходимости, и решения принимаются большинством голосов от общего числа членов Правительства. Решения Президиума не должны противоречить решениям всего Правительства. В случае необходимости Правительство может отменить любое решение своего Президиума.

Аппарат Правительства РФ является рабочим органом, который обеспечивает деятельность Правительства и осуществляет контроль исполнения принятых им решений. Он возглавляется Руководителем Аппарата Правительства, являющимся членом Правительства и назначаемым Президентом РФ по представлению Председателя Правительства.

Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента. Аппарат Правительства разрабатывает правительственные документы, докладывает Председателю Правительства или его заместителям содержание документов, полученных от центральных органов исполнительной власти, от субъектов Федерации, от других органов государственной власти, от предприятий, учреждений и т.д; готовит по ним аналитические справки, осуществляет подготовку заседаний Правительства и его Президиума.

Правительство Российской Федерации руководит федеральными министерствами и другими федеральными органами исполнительной власти и контролирует их деятельность. Министерства и другие органы исполнительной власти подчинены Правительству и несут перед ним ответственность за выполнение порученных им задач. Правительство утверждает положения о федеральных министерствах и других федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительство вправе отменить акты федеральных органов исполнительной власти или приостановить действие этих актов.

III. Полномочия Правительства:

1. Общие полномочия Правительства РФ заключаются в том, что оно:

а) организует реализацию внутренней и внешней политики РФ;

б) осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

в) обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ;

г) направляет и контролирует деятельность ее органов;

д) формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

е) реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

2. В специальных сферах деятельности:

а) полномочия Правительства в сфере экономики, где оно:

- осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

- прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывает государственную, структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, осуществляет управление федеральной собственностью;

- разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

- осуществляет общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

- формирует мобилизационный план экономики РФ, обеспечивает функционирование оборонного производства РФ.

Полномочия Правительства в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики заключаются в том, что оно:

а) обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

б) разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

в) представляет Государственной думе отчет об исполнении государственного бюджета;

г) разрабатывает и реализует налоговую политику, обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

д) принимает согласованные с Центральным банком меры по регулированию рынка ценных бумаг;

е) осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

ж) осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

з) руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами;

и) разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Полномочия Правительства в социальной сфере заключаются в том, что оно:

а) обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

б) принимает меры по реализации трудовых прав граждан;

в) разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

г) обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;

д) принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

е) содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;

ж) взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;

з) разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Полномочия Правительства в сфере науки, культуры, образования:

а) разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;

б) обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, а также имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;

в) обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;

г) обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ.

Полномочия Правительства в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

а) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

б) принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

в) организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ;

г) координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Полномочия Правительства в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью:

а) участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

б) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественноопасными явлениями;

в) разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;

г) осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Полномочия Правительства по обеспечению обороны и государственной безопасности:

а) осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности;

б) организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил, других войск и воинских формирований РФ;

в) обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

г) обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ;

д) принимает меры по охране государственной границы;

е) руководит гражданской обороной.

Полномочия Правительства в сфере внешней политики и международных отношений:

а) осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений РФ с иностранными государствами, международными организациями;

б) обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях;

в) в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

г) отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории;

д) осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Правительство может осуществлять и иные полномочия, установленные законодательством. Особенности осуществления полномочий Правительства при введении военного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами.

IV. Полномочия Правительства РФ реализуются посредством его актов – постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Правительство РФ обеспечивает их исполнение.

Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в РФ.

Акты Правительства РФ нормативного характера имеют наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Все акты, издаваемые Правительством, подписываются его председателем и обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.

Датой официального опубликования правительственного акта является дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ (не позднее 15 дней со дня их принятия).

Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самим постановлением не предусмотрено иное.

Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания. Все акты Правительства могут быть обжалованы в судебном порядке.

Кроме постановлений и распоряжений Правительство вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие нормативно-правового характера. Постановления и распоряжения Правительства, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента, могут быть отменены Президентом РФ.

Таким образом, как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ, обеспечивает в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной исполнительной власти на всей территории РФ. Оно направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, организует исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.