Создание высших органов государственной власти и управления Советского государства

Осенью 1917 г. в стране обострился политический кризис. Вре­менное правительство утратило контроль над большей частью армии и над периферией. Развал экономики и продолжающаяся война усугубляли социальную напряженность. После «корниловского мя­тежа» левые усилили свое влияние, происходила большевизация Советов, замена в них умеренных социалистических элементов (меньшевиков, эсеров) более радикальными.

В Петрограде скопи­лось большое число вооруженных солдат, не желавших отправляться на фронт. Большевики проводили активную деятельность по подго­товке вооруженного восстания. Оно началось и проводилось по плану.

В ходе восстания в Петрограде 25 октября 1917 г. все ключевые пункты в городе были заняты отрядами Петроградского гарнизона и Красной гвардии. К вечеру этого дня (25 октября 1917 г.) начал работу II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, провозгласивший себя высшим органом власти в России. Часть делегатов съезда, пред­ставлявших партии меньшевиков и правых эсеров покинула заседа­ние. Был переизбран ВЦИК, сформированный I съездом Советов летом 1917 г.

II съезд Советов провозгласил переход власти в центре и на местах Советам, признав их единственной формой власти. Устранились ко­миссары Временного правительства, председатели местных советов получили право непосредственного сношения с новым правительст­вом. Съезд избрал новый ВЦИК и сформировал Совет Народных Комиссаров, ставший правительством России.

Съезд носил учредительный характер: на нем были созданы руко­водящие государственные органы и приняты первые правовые акты, имевшие конституционное, основополагающее значение.

Декрет о мире наряду с вполне конкретными предложениями о заключении мира между враждующими государствами, об опубликовании всех тайных дипломатических актов, об отказе от аннексий и контрибу­ций, провозглашал принципы долговременной внешней политики России – мирное сосуществование и «пролетарский интернациона­лизм», право наций на самоопределение.

Декрет о земле основывался на материалах крестьянских нака­зов, сформулированных советами и земельными комитетами еще в августе 1917 г. Провозглашались многообразие форм землеполь­зования (подворное, хуторское, общинное, артельное), конфиска­ция помещичьих земель и имений, переходивших в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных советов крестьянских депутатов. Право частной собственности на землю отменялось. Земля переходила «во всенародное достояние и пользование всех трудящихся на ней», производилась «социализация» земли. Запре­щались применение наемного труда и аренда земли. Позже эти положения были закреплены в Декрете «О социализации земли» в январе 1918 г.

II съезд Советов принял также два обращения: «К гражданам России» и «Рабочим, солдатам и крестьянам», в которых говорилось о переходе власти к Военно-революционному комитету (органу Пет­роградского Совета рабочих и солдатских депутатов), съезду Сове­тов рабочих и солдатских депутатов, а на местах – местным советам.

После роспуска Учредительного собрания единственным выс­шим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Параллельно с этими Советами существовала система Советов крестьянских депутатов, находив­шихся под сильным политическим влиянием партии эсеров.

В ноябре 1917 г. состоялся Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов, принявший решение об объедине­нии с Советами рабочих и солдатских депутатов. Тогда же состоялось объединенное заседание ВЦИК, Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов и Чрезвычайного Всероссийского съезда крес­тьянских депутатов. Формирование политического блока большеви­ков и левых эсеров привело к разрыву последних с правыми эсерами. Окончательное объединение Советов произошло в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов.

Законодательно переход власти к партии большевиков был оформлен на II Всероссийском съезде рабочих и солдатских депутатов, который установил следующую структуру верховных органов управления страной:

– высшая власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов;

– в перерывах между сессиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти в стране был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Его структура и порядок работы были утверждены на заседании ВЦИК в начале ноября 1917 г. В на­чале своего существования ВЦИК был постоянно действующим ор­ганом. Пленарные заседания проходили не реже одного раза в две недели. Заседания в узком составе созывались по мере надобности, по инициативе партийных фракций или по требованию группы чле­нов ВЦИК (не мене десяти человек).

Структура ВЦИК включала президиум, отделы и комиссии. Пре­зидиум состоял из представителей партийных фракций, готовил ма­териалы к заседаниям ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов. Его заседания проходили два-три раза в неделю.

Организацию и ведение текущей работы (подготовку проектов документов, руководство нижестоящими советами и т.п.), осущест­вляли отделы ВЦИК: военно-революционный комитет, иногород­ний, агитационный, по национальному вопросу, казачий и др.

– II Всероссийский съезд Советов избрал правительство – Совет Народных Комиссаров (СНК) «для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания». Его правовой статус был определен Постановлением II Всероссийского съезда Советов «Об образовании рабочего и крестьянского правительства».

Правительство избиралось Всероссийским съездом Советов и действовало как коллегиальный орган в составе председателей комиссий, ведавших отдельными отраслями государственной жизни. Несмотря на классовый оттенок в названии в его состав входили исключительно профессиональные революционеры, в большинстве своем представители интеллигенции. Председателем правительства с момента образования и до последних дней своей жизни являлся В.И. Ленин.

Компетенция Совнаркома была сформулирована обобщенно, а именно: управление страной и издание неотложных декретов.

С октября 1917 года по июль 1918 года СНК принял более 600 правовых актов (в несколько раз больше чем ВЦИК и его Президиум).

Советское правительство было двухпартийным до марта 1918 года, когда левые эсеры вышли из Совнаркома в знак протеста заключению Брестского мира.

Число членов Совнаркома не было постоянным и менялось в зависимости от образования или ликвидации отдельных народных комиссариатов.

Было образовано тринадцать на­родных комиссариатов:

– внутренних дел;

– земледелия;

– труда;

– по воен­ным и морским делам;

– торговли и промышленности;

– народного про­свещения;

– финансов;

– иностранных дел;

– юстиции;

– продовольствия;

– почт и телеграфов;

– по делам национальностей;

– путей сообщения.

Председатели всех наркоматов вошли в состав СНК.

Право по замене отдельных членов правительства или всего его состава принадлежало Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК. В экстренных случаях СНК мог издавать декреты без предваритель­ного их обсуждения. ВЦИК утверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение.

Система власти на местах в целом сложилась за период с октября 1917 г. по февраль 1918 г. («триумфальное шествие советской влас­ти»). В этот период Советы, после известия о победе большевиков в Петрограде, стали повсеместно брать власть на местах мирным или вооруженным путем. Они проводили в жизнь декреты центральной власти, создавали судебные органы, осуществляли налоговую и рек­визиционную деятельность, формировали вооруженные отряды. Местные советы сами определяли структуру и функции своих испол­нительных органов — отделов, секций, комиссий, комиссариатов с разными функциями и компетенцией.

В июне 1918 г. ВЦИК издал декрет, на основании которого на местах стали создаваться волостные и сельские комитеты бедноты, ставшие опорой новой власти в деревне. Комбеды проводили пере­распределение земли между крестьянами, изымали «излишки хлеба», действовали вместе с продотрядами и отрядами Красной Армии. Комбеды контролировали работу местных советов, могли распускать их, назначать новые выборы или заменять их, принимая на себя их функции. В конце 1918 г. комбеды окончательно слились с местными советами.

1. Законодательство о ликвидации сословного строя и правовом положении населения.

Политико-правовая доктрина слома старого государства была сформулирована в политических программах революционных пар­тий еще задолго до октября 1917 г. Ее практическая реализация была санкционирована рядом актов:

– 10 ноября 1917 г. – декрет ВЦИК и СНК об уничтожении сословий и гражданских чинов;

– октябрь – Постановление II съезда Советов об образовании в армии револю­ционных комитетов;

– январь 1918 г. – декретом СНК об отделении церкви от государства и др.

В первую очередь предполагалось лик­видировать репрессивные и управленческие органы старого государ­ства, сохранив на некоторое время его технический и статистический аппараты.

Политические партии, не принимавшие участия в работе II съезда Советов, негативно отнеслись к начавшимся преобразованиям. Слу­жащие госаппарата и банков под воздействием их агитации начали забастовку. Правые партии ушли в подполье, отдельные политичес­кие группы обратились к террору. Временный политический блок был образован большевиками с левыми эсерами и эсерами-максима­листами, чьи представители вошли в состав ВЦИК (а левые эсеры в декабре 1917 г. – в СНК). Многие положения, сформулированные в первых декретах и декларациях новой власти, были в своих действиях рассчитаны на определенный срок – вплоть до созыва Учреди­тельного собрания.

Вопрос об Учредительном собрании формулировался в програм­мах ряда политических партий еще в 1905 г. В августе – сентябре 1917 г. Временным правительством был принят ряд актов, на осно­вании которых к концу сентября было разработано и принято Поло­жение о выборах в Учредительное собрание.

Литерально настроенная российская общественность рассматривала Учредительное собрание в качестве гаранта перехода к правовому, демократически управляемому государству. Однако для проведения выборов в Учредительное собрание, учитывая размеры территории и численность населения России, требовалось время. Поэтому стремительное падение самодержавия в феврале 1917 года привело к известному вакууму верховной власти и параличу исполнительной власти вследствие противоборства между исполкомами Советов и органами Временного правительства.

После победы Октябрьского вооруженного восстания от итогов работы Учредительного собрания зависела не только его судьба, но и направленность дальнейшего развития революции. Если Учредительное собрание признавало принципы и легитимировало Советскую власть – оно становилось конституционным органом социальной революции. В противном случае его законотворческая деятельность оказывалась тормозом государственных и социально-экономических реформ, осуществляемых большевиками.

На расширенном заседании Петроградского комитета РСДРП(б) 8 ноября 1917 года впервые был рассмотрен вопрос о возможном роспуске Учредительного собрания в случае, если оно займет антисоветские позиции.

Выборы в Учредительное собрание были проведены 12 ноября 1917 г. в 68 округах. В итоге из 45 млн избирателей за большевиков проголосовало 24%; за эсеров, меньшевиков и депутатов различных национальных партий – 59%; за кадетов и другие правые партии – 17%. Из 703 депутатов, избранных в Учредительное собрание, 229 были эсеры, 168 – большевики, 39 – левые эсеры.

Таким образом, большинство депутатов состояли в партии социалистов-революционеров, считавших выборное начало основой демократической государственности.

В конце ноября был образован Конвент – орган революционно-демократической диктатуры, заимствованный из практики Великой Французской революции конца XYIII века и объединивший большевистскую и левоэсеровскую фракции Учредительного собрания. Ленин 21 ноября 1917 года подписал декрет, дававший Советам возможность проводить перевыборы во все представительные учреждения.

По декрету Совнаркома от 28 ноября 1917 года «Об аресте вождей гражданской войны против революции» все лидеры кадетов, в том числе депутаты Учредительного собрания, подлежали аресту и преданию суду революционных трибуналов.

Учредительное собраниеначало работу 5 января 1918 г.

Противоречия и конфронтация между ЦК партии социалистов-революционеров, Бюро эсеровской фракции Собрания и большевиками и левыми эсерами начались с первых вопросов, касавшихся повестки дня и ведения Собрания. Председа­тель ВЦИК зачитал от имени ВЦИК и ЦК партии большевиков Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в кото­рой формулировались главные политические, социальные и эконо­мические цели партии: диктатура пролетариата, национализация земли и т.п.

Большинство Учредительного собрания отказалось об­суждать документ. Стороны не проявили уступчивости и политической рассудительности. Большевистская и левоэсеровская фракции покинули зал заседания.

На повестку дня были поставлены вопросы: «О верности союзникам и продолжении войны», о подготовке аграрной реформы земельны­ми комитетами, об организации государственной власти. Были под­вергнуты осуждению действия революционных партий по захвату власти.

В конце дня красногвардейский караул закрыл заседание.

На другой день ВЦИК издал декрет о роспуске Учредительного собрания, депутаты были объявлены контрреволюционерами, а правительственные войска разогнали в Петрограде де­монстрацию, организованную в его поддержку.

Таким образом, роспуск Учредительного собрания стал поворотным пунктом в развитии советской государственности 1917 – 1921 годов. Большевики не воспользовались случаем легитимации советской власти. Политическая оппозиция упустила шанс внести в организацию и деятельность советских органов правовые гарантии политического плюрализма и предотвратить монополию власти в руках одной партии.

Разгон Учредительного собрания серьезно повлиял на обострение обстановки в стране, способствовало усилению классовых противоречий, началу Гражданской войны.

ВЦИК 3 января 1918 г. принял Декрет «О признании контррево­люционным действием всех попыток присвоить себе функции госу­дарственной власти», возложив на СНК право подавлять такие по­пытки всеми средствами.

1. Национально-государственное устройство Советского государства.

Распад Российской империи начался еще в период Февральской революции, когда заметно усилились сепаратистские тенденции на ее окраинах. В начале ноября 1917 г. СНК принял Декларацию прав народов России, провозгласившую следующие принципы нацио­нальной политики: равенство и суверенность всех народов России; право народов на самоопределение, вплоть до отделения и образо­вания самостоятельных государств; свободное развитие националь­ных меньшинств. На основе положений Декларации в декабре 1917г. получила полную самостоятельность Финляндия, в ноябре 1917 г. национальную автономию получают многочисленные народности Кавказа, Закавказья, Средней Азии и Сибири.

Для проведения национальной политики был создан Народный комиссариат по делам национальностей, в структуре которого обра­зовывались национальные отделы и национальные комиссариаты (латышский, литовский, белорусский — к концу 1918 г. их число возросло до семи).

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила принцип национально-территориальной федерации. За период с лета 1918 г. и по 1929 г. на территории РСФСР возникло более двадцати национально-авто­номных образований (республик и областей). Руководящие органы автономных республик (наркоматы) либо находились в непосредст­венном подчинении соответствующих наркоматов РСФСР, либо подчинялись только высшим органам автономной республики (ЦИК и СНК). Структура этих органов повторяла структуру органов РСФСР.

В феврале 1920 г. ВЦИК принял постановление «Об образовании комиссии по разработке вопросов федеративного устройства РСФСР», которое должно было урегулировать правовые отношения между федерацией и составляющими ее республиками. (К этому моменту наряду с ранее возникшими Туркестанской и Башкирской автономными республиками образуются Татарская, Киргизская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Удмуртская автономные области.)

Система органов власти в автономных республиках повторяла систему органов власти РСФСР, а система органов власти автоном­ной области — систему органов власти в губерниях: областной съезд советов и исполнительный комитет автономной области. При цент­ральных органах РСФСР (при ВЦИК) создавались специальные представительства автономных республик, с 1920 г. они были пере­даны Наркомнацу РСФСР. Одновременно создавались представи­тельства Наркомнацу при ЦИК автономных республик и исполкомах автономных областей.

Параллельно с РСФСР в 1918 г. возникают государственные об­разования советского типа на Украине, в Литве, Латвии, Эстонии. В конце 1918 г. ВЦИК утвердил декреты СНК, закрепившие незави­симость советских республик находившихся за пределами РСФСР. Новые республики приняли собственные конституции по аналогии с Конституцией РСФСР и образовали системы органов власти и управления, аналогичные системе органов РСФСР.

В 1920 г. в Средней Азии были образованы Хорезмская и Бухар­ская народные республики. С апреля 1920 г. по февраль 1921 г. советская власть была установлена (в ходе борьбы с националиста­ми) поочередно в Азербайджане, Армении, Грузии. Решающую роль в установлении нового режима сыграла Красная Армия.

Вновь образовавшиеся национальные республики группирова­лись вокруг РСФСР, ставшей федеративным центром. При этом они использовали ее государственные и правовые модели. Шел поиск экономических, политических и государственно-правовых форм со­трудничества с РСФСР.

В самом начале июня 1919 г. ВЦИК издает Декрет «Об объ­единении советских республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом». Он гласил: «Стоя вполне на почве признания независимости, свободы и само­определения трудящихся масс Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии и Крыма и исходя из решений органов власти этих республик», ВЦИК признает необходимым провести тесное объединение воен­ной организации и военного командования, советов народного хо­зяйства, железнодорожного управления и хозяйства, финансов, ко­миссариатов труда этих республик с тем, «чтобы руководство ука­занными отраслями народной жизни было сосредоточено в руках единых коллегий». Для этого осуществляется соглашение всех ЦИК и СНК республик.

Наряду с этим отдельные республики заключали между собой финансовые соглашения, формировали общие производственные планы, объединяли свои сырьевые и товарные фонды. (ВСНХ РСФСР и СНХ Украины в апреле 1919 г. приняли постановления о проведении единой экономической политики.) Когда в период Гражданской войны (с осени 1919 г. по 1920 г.) некоторые республи­ки оказались под контролем «белых» армий или оккупационных иностранных властей, РСФСР политическими и военными средства­ми боролась за восстановление в них советской власти.

ВЦИК РСФСР фактически осуществлял функции общефеде­рального органа. В его состав были включены представители других республик. Наркоматы РСФСР руководили объединенными отрас­лями народного хозяйства, в состав СНК республик (Украины, Бе­лоруссии) входили уполномоченные объединенных наркоматов. На­циональные республики посылали своих представителей на Всерос­сийские съезды Советов, представители ЦИК национальных респуб­лик делегировались в состав ВЦИК РСФСР.

В период с 1919 по 1921 гг. на территории бывшей Российской империи сложилась конфедерация республик единого советского типа. Отсутствие единых для всех республик органов власти и управ­ления заменялось делегированием их функций органам РСФСР. Ос­новой конфедерации стал военно-политический (а позже — хозяй­ственно-политический) союз республик.

Часть территорий бывшей империи не вошла в этот союз и там образовались независимые национальные государства (буржуазные, демократические) — Латвия, Литва, Эстония. Особое место в этом ряду занимала Дальневосточная республика. Это государственное образование представляло собой «буферную» территорию между районами Сибири, находящимися под контролем Москвы и окку­пационными армиями на Дальнем Востоке (японскими, американ­скими).