Понятие и сущность муниципального управления

Основные концепции (модели, системы) местного самоуправления:

- англосаксонская - местное самоуправление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций;

Англосаксонскаяконцепция построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Применительно к англосаксонской концепции местное самоуправление целесообразно определить следующим образом:

Местное самоуправление - это местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения.

- европейская континентальная - местное самоуправление ориентировано на реализацию государственных функций.

Концепцияпостроена на основе государственной теории самоуправления.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.В. Васильчиковым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции можно определить, на наш взгляд, следующим образом:

Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

Данное определение носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи. Местное самоуправление осуществляется путем управления. Значит, налицо совокупность управленческих отношений. Управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы.

В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано, что “под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных (дословный перевод – общественных – В.А.А.) дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного самоуправления”.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление - упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения. Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление – подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

Муниципальный менеджмент - использование принципов и методов, средств и форм менеджмента в муниципальном управлении (маркетинг, стратегическое планирование и управление, управление по результатам и др.)

В “менеджменте” субъектом является “менеджер”, объектом – фирма, ее персонал или процесс, а целью является получение прибыли и соответственно существует своя правовая база. В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом – муниципальное образование, а главной целью – повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект – население муниципального образования, цель – решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права. Исходя из всего перечисленного, напрашивается вывод, что “муниципальный менеджмент” отнюдь не тождественен “муниципальному управлению” и тем более “местному самоуправлению”. В большей степени “муниципальный менеджмент” может относиться к управлению муниципальными предприятиями или отдельным сферам общественной жизни, а не к муниципальному образованию в целом.

Система местного самоуправления

Формы непосредственной демократии

ТОС

Выборные и другие органы местного самоуправления

Муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями

Ассоциации и союзы муниципальных образований

Рис. 1. Место муниципального управления в системе местного самоуправления

2. Система муниципального управления включает в себя:

а) организацию и функционирование субъекта управления – органов муниципального управления (управляющую подсистему);

б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (прямые и обратные связи);

в) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия.

Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Правовой статус органов местного самоуправления в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

б) их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены законами;

в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе административно-правовые отношения;

г) органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;

д) Конституция Российской Федерации представляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, установленные Конституцией, федеральным законами не могут быть произвольно ограничены каким-либо органом государственной власти. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами”.

В соответствии с законом к органам местного самоуправления относятся:

· представительный орган местного самоуправления:

· иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

К основным задачам, способствующим достижению главной цели муниципального управления, относятся:

· удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);

· реализация социально-экономического потенциала муниципального образования;

· оптимальное сочетание местных и государственных интересов;

· распределение социальных благ гарантированных государством (минимальный государственный социальный стандарт, обеспечивают их доступность, всеобщность, адресность и т.д.);

· поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования (пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.);

· обеспечение условий для производства благ в видовом, количественном и качественном отношении превосходящих минимальный государственный социальный стандарт (МГСС).

Исходя из специфики муниципального управления, его общие принципы можно сформулировать следующим образом:

1) самостоятельность решения вопросов местного значения;

2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;

4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

8) гласность деятельности органов местного самоуправления;

9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;

10) государственная гарантия муниципального управления.

Основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути дела это основы (отношения), присущие местной публичной власти, т.е. властеотношения. Среди них можно выделить следующие группы отношений:

- возникающие в результате деятельности жителей, как социальной общности - социальная основа;

- возникающие по поводу статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то есть организационные - организационная основа;

- возникающие в связи с установлением территориального устройства, как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти - территориальная основа;

- возникающие в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;

- возникающие в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельности органов местного самоуправления;

- возникающие по поводу формирования нормативной базы местного самоуправления - правовая основа;

- возникающие по поводу формирования теории о местном самоуправлении - теоретические основы и т.д.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

· Европейская хартия о местном самоуправлении (1985)

· Конституция Российской Федерации (ст. 12, гл. 8 и др.)

· Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

· другие федеральные законы («О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ)

· конституции, уставы субъектов Российской Федерации,

· законы субъектов Российской Федерации,

· уставы муниципальных образований,

· другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

3. Муниципальное образование — территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные, и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:

· сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района.

· городское поселение — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.

· муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

· городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

· внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Как особые субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:

· ведают вопросами местного значения, а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют "публичную власть особого рода" - местное самоуправление;

· имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации, и свою символику;

· реализуют право на объединение в ассоциации и союзы;

· имеют территорию и границы;

· имеют выборные и иные органы местного самоуправления действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований при осуществлении прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;

· за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности, а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований; органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных образований.

Местное сообщество — население, проживающее в городских, сельских поселениях и на других территориях, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Можно выделить следующие формы взаимодействия местных сообществ и властей:

· Взаимное информирование (в помещении муниципалитета, в муниципальных СМИ, на досках объявлений размещается информация о составе, порядке работы и результатах деятельности органов МСУ, об их важнейших решениях (бюджет, социальные программы, готовящиеся мероприятия). На встречах с общественностью (местным сообществом) обсуждается ход выполнения принятых решений, до властей доносятся проблемы, возникающие перед местным сообществом).

· Общественное участие (общественность организует слушания по интересующим местное сообщество вопросам (местный бюджет, благоустройство, учет мнения жителей при принятии градостроительных решений), экспертизу готовящихся и принятых нормативных актов, мониторинг исполнения принятых решений).

· Социальное партнерство (власти и местное сообщество (какая-либо его структура - НКО, например) совместно выполняют проект, помогающий решить конкретную проблему жителей (например, благотворительная НКО организовала бесплатную столовую, власти предоставили помещение, а спонсоры дали денег - польза всем).

· Делегирование полномочий. Местные власти передают некоторые свои полномочия (благоустройство территории, ремонт жилья) таким организациям, как ТОС, ЖСК, передавая им средства, выделяемые на исполнение данного полномочия.