Программно-целевой метод в бюджетном процессе и особенности его внедрения в Украине

В период составления проекта бюджета на предстоящий год и на среднесрочную перспективу всегда возникает вопрос: как профинансировать разные доходы государства по видам его деятельности при условиях, когда финансовые ресурсы ограничены?

Ранее расходы с государственного бюджета осуществлялись исходя из принципов необходимости финансирования тех или иных мероприятий, учитывая имеющиеся финансовые ресурсы государства - налоговые, неналоговые поступления, доходы от операций с капиталом, трансфертов – и возможности получения ресурсов от заимствований на внутренних и внешних рынках капитала.

Все эти поступления формируют ресурсную часть бюджета, и внимание в период планирования бюджетных показателей акцентировалась на вопросах объемах финансовых ресурсов.

Сама идея программно-целевого метода заключается в том, чтобы сосредоточить внимание не только на возможностях бюджета (имеющихся ресурсах), но и на том, как эффективнее их использовать с целью получения конкретных результатов. Поэтому программно-целевой метод составления бюджета предусматривает несколько другой подход к формированию бюджетных показателей. Этот процесс начинается с сосредоточения внимания в первую очередь на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе, а уже потом ставиться вопрос о том, какие ресурсы необходимо наиболее эффективнее использовать для достижения намеченных результатов и каким образом.

Впервые программно – целевой метод был внедрен, как неудивительно в частном секторе. Идея принадлежала американскому предпринимателю, собственнику автомобилестроительной компании «Форд» Линдону Джонсу, который на тот период был президентом США. В середине 1960-х годов министр обороны США Роберт Макнамара перенял эту идею и разрешил внедрить ее в министерстве, которое он возглавлял. Позднее было принято решение о внедрении этого метода во всех министерствах США.

Практика использования программно - целевого метода к составлению бюджета выяснилась очень эффективной. Бюджет стал понятным и четким. Это касалось не только бюджета центрального правительства(федерального), но и муниципальных бюджетов. В настоящее время большинство стран с рыночной экономикой используют элементы этого метода в бюджетном процессе (Канада, страны Европы, Новая Зеландия, Австралия и много других, среди которых есть и страны бывшего СССР). Значительных успехов по внедрению программно - целевого метода достигли страны Прибалтики и Казахстана. Сегодня большинство стран ЕС дают помощь другим странам в форме программ направленных на достижение конкретных результатов. Международные финансовые организации, такие как Международный валютный фонд, Мировой банк, дают займы (кредиты) другим странам по соответствующим программам. Так например, программа расширенного финансирования (МВФ), программные системные кредиты для реализации конкретных проектов в разных отраслях экономики (Мировой банк) и т.д.

Все эти программы четко подчеркивают цель и конечные результаты от вложения (направления средств в ту или иную отрасль).

Как показывает опыт, такой подход финансирования проектов является достаточно эффективным, поскольку дает возможность использования средств путем сравнения полученных результатов с запланированными, а также определить, точно как и куда используются средства.

В процессе составления проекта бюджета по программам ставится задача повысить ответственность министерств и обеспечить прозрачность системы администрирования. Поэтому расходы бюджета отображаются по программам, т.е. согласно целей, а не по разделам классификации расходов бюджета.

Одновременно классификация расходов также призвана систематизировать использование бюджетных средств по признакам и направлениям деятельности государства. Данная характеристика лучше отражает назначение классификации. Поэтому большинство стран мира, осуществляет расходы бюджета по программам. Используя как программную, так и функциональную классификацию расходов бюджета, которая описывает функции (направление) расходов. Поскольку функциональная классификация используется для аналитических целей то большое значение для анализа целевого планирования средств приобретает программная классификация расходов.

Такое отображение расходов может полностью конкретизировать объекты финансирования. Причем здесь следует учесть два аспекта. Первый – это то, что (с какой целью) планируются средства. Второе – кто будет финансировать и отвечать за осуществление расходов на указанные в программе цели. Это необходимо не только для будущего анализа деятельности программ, а для текущего контроля по целевому планированию направлению и использованию средств.

В настоящее время в Украине сложилась такая ситуация, когда количество программных документов, по которым необходимо финансировать те или иные мероприятия через выделение средств из государственного бюджета, является достаточно значительной. Потребности в средствах бюджета значительно превышают общий объем финансовых ресурсов, которые имеет в своем распоряжении государство. Больше того, в период принятия программных документов учитывается тот факт, что поступление получение доходов в бюджет путем проведения соответствующей фискальной политике государства не всегда имеет характер постоянного увеличения. То есть динамика поступления в бюджет может быть как позитивной, так и негативной в реальном измерении. Такая ситуация является обычной для экономик многих стран, поскольку связана с макроэкономической стабильностью, которая, в свою очередь, зависит и от внутренних (внутренняя экономическая политика государства), и от внешних причин (геополитическое становление страны и международные экономические отношения).

Как правило, ресурсы государства возрастают непропорционально к потребностям в расходах на программы по бюджету. Поэтому важно не только сократить количество программ, но и обосновать их реализацию в будущем. В основе программного метода бюджетного процесса лежит стратегическое планирование и среднесрочное прогнозирование.

Стратегическое планирование – это процесс планирования главным распорядителем средств государственного бюджета своей деятельности на основе соответствующих нормативно правовых документов.

Стратегический план определяет миссию ведомства, цели, задачи и конечные результаты долгосрочной перспективы от 3х до 10 лет.

В стратегических планах основные мероприятия, должны быть увязаны с приоритетами государственной политики. Например, стратегический план министерства обороны должен содержать задачи, которые направлены на развитие стратегические войсковые формирования, войсковой техники и т.д. Однако стратегический план должен предусматривать меры по укреплению военных сил страны техническое переоснащение военных формирований и т. д. для поддержки обороноспособности на достаточном уровне.

Стратегический план главных распорядителей средств – эффективный инструмент, который дает возможность достичь поставленных задач, разрешить проблемы финансового управления и предоставления общественных услуг.

Согласно с проектом концепция внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе Украины. Среднемесячное прогнозирование проводится с целью:

- повышение ответственности главных распорядителей средств по эффективному и рациональному использованию ресурсов;

- усиление и укрепление бюджетного контроля;

- улучшение распределения ресурсов между отраслями;

- повышение уровня обязательств относительно построения прогнозов направлений бюджетной политики и т. д.

Среднемесячное прогнозирование осуществляется в такой последовательности:

I этап – прогнозирование.

II этап – программирование (при котором анализируется и определяется объем расходов).

В процессе планирования расходов существует проблема определения результатов реализации каждой конкретной программы. Для этого необходимо разработать и проанализировать результативные показатели. Они должны быть предварительными (разрабатываться в период планирования программ), и итоговыми (по результатам выполнения программ).

Результативные показатели формируются по таким типам:

1) показатели затрат или входных ресурсов;

2) показатели продукции (объем выполненных работ);

3) показатели эффективности (рентабельности);

4) показатели качества, отражают результаты и качество предоставления услуг.

Внедрение результативных показателей дает возможность провести качественный и количественный анализ программы по поводу финансового обеспечения мероприятий по ее реализации.

Оценка результативности программ, является доскональным аналитическим инструментом управления, который дает возможность определить эффективность использования средств на выполнение бюджетной программы. Чем больше показателей результативности, тем лучше можно определить ступень эффективности использования бюджетных средств.

Особенно важным в оценке эффективности выполнения программы (соотношение расходов и продукции) является получение всей необходимой информации о выполнении программы. Оценка результативности программ может содействовать определению приоритетов в деятельности министерств или ведомств, чтобы осуществлять эффективное управление им. Причем важно рассмотреть деятельность и результаты программы в целом, а не просто ее количественные показатели или эффективность.

С целью усиления контроля за расходованием бюджетных средств в Украине внедряются паспорта бюджетных программ, что предусмотрено проектом Концепции о применении программно-целевого метода в бюджетном процессе.

Паспорт бюджетной программы – документ, который определяет объем бюджетной программы, законодательную основу для ее реализации, цель, задачи, направление деятельности, ответственных исполнителей, результативные показатели и другие характеристики бюджетной программы, на основе которых осуществляется контроль за целевым использованием и эффективным бюджетных средств и анализ выполнения бюджетной программы.

Содержание паспорта бюджетной программы формируется на основе бюджетных запросов, заполненных главными распорядителями, и соответствующих бюджетных назначений. Паспорт разрабатывается главными распорядителями бюджетных средств ежегодно по каждой бюджетной программе.

Паспорта бюджетных программ утверждаются общим приказом Министерства финансов Украины и соответствующего главного распорядителя средств государственного бюджета в месячный срок после вступления в действие Закона о Государственном бюджете Украины.

Вытекающие из проекта Концепции о внедрении программно-целевого метода в бюджетном процессе выделяются такие этапы: