Земли особо охраняемых природных территорий

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

В отличие от ранее действовавшего закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., новый Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п.2 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что иные федеральные законы, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ. Например, ст. 118 ВК РФ выделена новая категория ООПТ – особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны (ст.48-49). Последние образуются для водных объектов рыбохозяйственного значения или их участков, имеющих важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов.

Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение» установлено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраняемых природных территориях.

Существует несколько классификаций ООПТ. Во-первых, по признаку заповеднос­ти, правовой режим ООПТ может быть трех видов:

а) Абсолютное заповедование. Данный режим присущ государственным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность на данной территории. Вмешательство человека допускается толь­ко в исключительных случаях - для научных исследований, проведения са­нитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.

б) Относительное заповедование. Характеризуется сочетанием абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация государственных природных заказников.

в) Смешанный режим. Означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма (национальные и природные парки).[17]

В связи с отнесением п.1 ст. 95 ЗК РФ территорий традиционного природопользования к числу ООПТ, следует отметить ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», из которой следует, что на таких территориях могут выделяться следующие их части: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков, а также иные части территорий традиционного природопользования. Таким образом, данная разновидность ООПТ имеет столь же сложную внутреннюю структуру, как национальный парк.

По критерию права собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены к ООПТ федерального либо регионального значения. Природные парки являются ООПТ регионального значения. Курорты и лечебно-оздоровительные местности, а также территории традиционного природопользования могут быть федерального, регионального или местного значения.

Создание, изменение правового статуса, либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод следует из ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.), согласно которой объектами экологической экспертизы являются «материалы комплексного экологического обследования территорий, находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов РФ и местного значения».

В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В случае экономии бюджетных средств выкупа земельного участка не происходит, но права собственников земельных участков подлежат ограничению. Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три соображения.

Во-первых, гражданин - собственник земельного участка в границах, например, заповедника или национального парка, по сути, является собственником земельного участка из состава субкатегории земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ (п.2 ст. 95 ЗК РФ). В то же время, ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Во-вторых, по общему правилу, землепользователь вправе приватизировать свой участок на основании и в порядке, указанном в ст. 20 ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п.5 ст.58) устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, что является вполне правомерным. Это следует из ч.3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В данном случае права граждан на приватизацию земельного участка ограничиваются в интересах прав и законных интересов других лиц, а именно – права на благоприятную окружающую среду.

В-третьих, согласно ч.4 ст.9 ГрадК РФ и ч.1 ст.3 Закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12. 2004 г. (ред. от 31.12.2005 г.), не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данная норма вступает в действие с 1 января 2008 г. Следовательно, если до указанного срока соответствующие органы публичной власти не подготовят документы территориального планирования, то и осуществить указанные выше процедуры (резервирование земель для создания в будущем ООПТ) не смогут.

Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п.4 ст.58 Закона об охране окружающей среды). Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) может произойти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель (например, категорию земель запаса). Такой вывод вполне подтверждается ст. 10 Закона о переводе земель из одной категории в другую.

Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч.4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.

Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных парков, курортов и т.д.) от неблагоприят­ных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с ре­гулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (например, вокруг заказников).

Такие охранные зоны могут быть монолитными, но могут иметь и сложную внутреннюю структуру, дифференцируя устанавливаемые ими правовые режимы. Например, как следует из п.3 ст.16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение и промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Установление таких охранных зон в силу подп.1 п.2 ст. 56 ЗК РФ является разновидностью ограничений прав на землю.

На землях ООПТ федерального значения запрещаются: 1) предоставление садоводческих и дачных участков; 2) строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием ООПТ; 3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием ООПТ, прогон скота вне автомобильных дорог; 4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.