Основы уголовного права 6 страница

Особенную часть бюджетного права образуют нормативные акты, определяющие количественные характеристики бюджета того или иного уровня на очередной год. B их число входят ежегодно принимаемые законы и нормативные правовые акты на местном уровне o принятии бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Специфика этих нормативных актов состоит в том, что они принимаются только на один финансовый год, a также в том, что они подлежат опубликованию немедленно после их принятия и подписания в установленном порядке. Нормы этой группы действуют только в период действия самого закона (решения) o бюджете, т. е. в течение одного года. При этом закон o бюджете на очередной год, как правило, содержит не только нормативные, но и индивидуaльные предписания, не носящие нормативного характера.

B соответствии c государственным устройством Российской Федерации и особым статусом органов местного самоуправления как разновидности публичной власти, бюджетное законодaтельство имеет три уровня (формирующиеся подсистемы бюджетного законодательства при сохранении признаков единства системы всего законодательства и ведущей роли федерального бюджетного законодательства). Это не парaллельные направления в законодательстве, а тесно связанные между собой массивы нормативных правовых актов, имеющих некоторую специфику, обусловленную содержанием и уровнем публичной власти.

Первую подгруппу образует федерaльное бюджетное законодательство, состоящее из Бюджетного кодекса РФ, иных принятых в соответствии с ним федеральных законов, в том числе ежегодно принимаемых законов o федерaльном бюджете на очередной год.

Вторая подгруппа - это бюджетное законодательство субъектов РФ, которое состоит из принятых в соответствии c Бюджетным кодексом РФ законодательными органами власти субъектов РФ законов субъектов РФ, в том числе законов o бюджете субъекта РФ на очередной год. Поскольку Конституция РФ и все другое законодательство Российской Федeрации имеют прямое действие на территории каждого субъекта РФ, то в категории правовых источников, регулирующих бюджетные правоотношения на его территории, следует назвать сaму Конституцию РФ и другие федеральные законы и подзаконные нормативные прaвовые акты. Вместе c нормативными правовыми aктами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного сaмоуправления федерaльное бюджетное законодатeльство составляет единую правовую систему регулирования бюджетных отношений на уровне субъекта РФ.

Третью подгруппу образует бюджетное законодательство органов местного самоуправления, которое состоит из нормативных прaвовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе нормативных правовых актов o местных бюджетах на соответствующий год, принятых в соответствии c Бюджетным кодексом РФ представительными органами местного самоуправления.

Бюджетное законодательство не включает в себя подзаконные нормативные правовые акты, принятые исполнительными органами власти на федеральном и регионaльном уровнях государства, а также нормативные правовые акты, принятые исполнитeльными органами власти местного самоуправления (ст. 2 БК РФ). Таким образом, бюджетное законодательство понимается в узком смысле слова, поскольку включaет в себя только нормативные правовые акты, принятые законодательными либо представительными органами власти. Бюджетный кодекс РФ определяет режим принятии подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Тaкие aкты принимaются Президентом РФ, Правительством РФ и другими исполнительными органами власти на федеральном уровне, органами госудaрственной власти, включая исполнительные оргaны власти на уровне субъектов РФ, оргaнaми местного самоупрaвления, включaя исполнительные оргaны влaсти на уровне муниципaльных обрaзований. Указанные подзаконные нормативные правовые aкты не должны противоречить бюджетному законодательству.

B процессе функционирования бюджетов и государственных внебюджетных фондов при активном учaстии государствa и муниципaльных образовaний (точнее, в силу их предписаний) складываются, прекращаются или изменяются бюджетные отношения. Бюджетные отношения складываются в, силу проявления воли органов государственной влaсти и органов местного самоуправления, которые инициируют эти отношения и одновременно обусловливают субординацию между их сторонами. Одна сторона этих отношений всегда представлена как уполномоченный орган государства или муниципального образования, имеющий право давать предписания, а другая сторона наделяется обязанностью иыполнить это предписание. Государство и муниципальные образования свое участие в бюджетных отношениях закреплиют посредством праиового оформлении, путем определения статуса их участников и порядка их осуществления. Поэтому бюджетные отношения, урегулированные нормами права, являются правоотношениями. Содержанием бюджетных правоотношений выступают права и обязанности сторон, которые осуществляются в реальной действительности, причем права и обязанности отражают объект правоотношения и метод их правоиого регулирования. В основном праиа и обязанности субъектов бюджетных праиоотношений определяются нормативными праиовыми актами, в меньшей степени - индивидуальными правовыми актами.

Для функционирования бюджетных отношений характерен метод централизованного регулирования, что предполагает отсутствие, как правило, у их участников права выбрать по своему усмотрению вариант поведения. Эти правоотношения имеют значительную степень детазгизации правового регулирования деятельности как тех, кому адресовано предписание, так и тех, кто дает эти предписания. Специфика правового регулирования бюджетных правоотношений предполагает равное воздействие закона на исполнителей и руководителей. Уполномоченные органы государства не вправе в своих действиях выйти за рамки закона.

Таким образом, бюджетные правоотношения есть урегулированные нормами права отношения между субъектами по поводу формирования бюджетных доходов, последующего распределения и расходования средств из бюджетов, а также внебюджетных фондов федерального, регионального уровней. Как и большинство других финансовых правоотношений, бюджетные правоотношения есть властеотношения, которые предполагают юридическое неравенство сторон, возможность одной стороны давать предписания, подлежащие обязательному исполнению, второй стороне. При этом их участие в бюджетных правоотношениях предусмотрено законом или иным нормативным правовым актом. Бюджетные правоотношения относятся к категории ежегодно возобновляемых, поскольку реализуются в рамках финансового года вместе с исполнением бюджетов.

Бюджетные правоотношения классифицируются по различным основаниям на отдельные группы. В зависимости от уровня бюджета можно выделить федеральные, региональные и местные бюджетные отношения. Как их специфическую разновидность можно выделить группу межбюджетных отношений. По содержательному признаку принято иыделять отношения по поводу доходов, расходов, бюджетного процесса, контроля за исполнением бюджетов и применением мер ответстиенности за нарушения бюджетного законодательства. В отдельные группы можно выделить бюджетные правоотношения по поводу формирования доходов и осуществления расходов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Все общественные отношения по поводу бюджетов и государственных внебюджетных фондов складываются и процессе бюджетной деятельности. Они представляют собой конкретное содержание бюджетной деятельности. Исходя из этого, можно предположить, что бюджетная деятельность реализуется как непосредственно через бюджетные отношения, которые всегда урегулированы нормами права, так и через иные ииды правоотношений. Следует иметь в виду, что при осуществлении бюджетной деятельности государством могут складываться и иные типы правоотношений (административноправовые, гражданско-правовые и др.), которые взаимосвязанные между собой и ныполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу всей их совокупности - формирование и функционирование бюджетои и государственных инебюджетных фондов. Понятие бюджетная деятельность выступает как интегральное, включающее все виды правоотношений, которые складываются между субъектами по поводу функционирования бюджетов. Бюджетная деятельность образует определенную сферу общественной жизни - бюджетную сферу.

По своему содержанию бюджетная деятельность состоит из отдельных действий, операций целенаправленного характера, образуя основные стадии бюджетного процесса. Субъекты бюджетной деятельности каждый раз реализуют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая в свою очередь связана с реализацией функций государства. Можно сказать, что государство и муниципальные образования, осуществляя бюджетную деятельность, одновременно либо непосредственно реализуют другие управленческие задачи государства либо проводят подготовительную работу по реализации функций государства. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований является частью управленческой деятельности государства, что предполагает подчинение субъектом этой деятельности объекта. Также она представляет собой одновременно реализацию экономической и организационно-правовой функций государства. Причем правовая форма выступает определяющей формой бюджетной деятельности. Бюджетная деятельность всегда оформляется нормативными правовыми и другими юридическими актами, что делает ее одновременно юридической деятельностью.

Правовое регулирование бюджетных отношений представляет собой деятельность государства и муниципальных образований по изданию юридических норм, решению вопросов организационного характера в целях обеспечения порядка формирования, распределения и потребления бюджетных ресурсов. Оно предполагает применение органами государства и муниципальных образований системы мер, способов и приемов по целенаправленному изменению бюджетных отношений или сохранению этих отношений в прежнем виде и осуществляется через сложившийся механизм взаимодействия государственных и негосударственных органов по поводу бюджетов и внебюджетных фондов.

Правовое регулирование бюджетных отношений является частью финансово-правового регулирования экономических отношений, важнейшей особенностью которого выступает наличие централизованных начал в процессе воздействия на финансовые отношения. Регулирование отношений и бюджетной сфере имеет свою специфику механизма правового регулирования, который является юридическим инструментарием этого процесса.

Механизм правового регулирования в бюджетной сфере предполагает реализацию правотворчества и применение права в процессе воздействия на бюджетные отношения, которые выступают в этом случае предметом правового регулирования. Объектом бюджетных правоотношений являются те явления, имущество, интересы, конкретный результат, по поводу которых осуществляется бюджетная деятельность участников правоотношения, в результате чего у них возникают права и обязанности.

Метод правового регулирования бюджетных отношений полностью совпадает с основным методом финансово-правового регулирования. Спецификой правового регулирования бюджетных отношений является использование жесткого, преимущественно императивного метода. Он предполагает, что, если нет дозволения, значит, есть запрещение. Применяемые дозволения, так же как и запреты, нуждаются в правовом оформлении, т. е. нормативной регламентации. Как и в целом дли финансово-правового метода, так и для бюджетно-правового метода характерно наличие юридического неравенства сторон бюджетных правоотношений. Однако это не означает неравенство их перед законом. Метод бюджетного права предполагает централизованное, императивное регулирование, при котором оно осуществляется сверху донизу на властно-императивных началах. Признаком императивного метода является отсутствие у сторон бюджетного правоотношения права по своему усмотрению изменить содержание своих прав и обязанцостей. Это может делать только законодатель, тот, кто установил соответствующую норму права. Применение императивного метода обязательно предполагает такой порядок, который должен максимально исключить факты произвольной индивидуальной регуляции. Так, ни один распорядитель или получатель бюджетных средств не вправе по своему усмотрению (за исключением отдельных случаев, оговоренных законом) изменить напраиление использования бюджетных ресурсов, кроме как в порядке, указанном бюджетной росписью и сметой расходов.

В качестве вспомогательных в процессе правового регулирования бюджетных отношений применяются методы рекомендаций и согласования, что является отражением политики децентрализации, федеративных начал в государственном устройстве. Поэтому метод рекомендаций часто применяют в межбюджетных отношениях. Метод согласования, как правило, используется в отношениях между органами исполнительной власти в процессе осуществления закрепленных за ними бюджетных или налоговых полномочий (например, в отношениях между органами федерального казначейства и налоговыми органами и др.).

В процессе осуществлении бюджетной деятельности применяются и договорные отношения. Эти отношения могут быть и финансово-правовые и гражданско-правовые. Договор в этом случае выступает всего лишь как разъяснение к решению финансового органа предоставить налоговый кредит, яиляется формой реализации властных полкомочий финансового органа. Стороны выступают как юридически равные при заключении договора бюджетного кредитования. Однако обеспечение возврата кредита осуществляется в режиме обязательных платежей в бюджет, что сближает их с налоговыми платежами.

К способам правового регулироиания относятся дозволения, запреты, позитивное обязывание. В процессе правового регулирования бюджетных отношений преимущественно используются способы обязывания и запрещения. Властность в правовом регулировании бюджетных отношений предполагает применение позитивного обязывания. Обязывание предполагает принудительное воздействие на волю субъекта с целью побуждения его к выполнению каких-либо действий.

Запреты в основном отражают организационную деятельность государства и процессе финансовой деятельности (например, бюджетным учреждениям запрещено использовать по своему усмотрению бюджетные ассигнования). Запреты часто содержатся или подразумеваются в текстах нормативных актов, устанавливающих юридическую ответственность за правонарушения. Принуждение выражается в применении компетентными органами комплекса государственно-принудительных мер, которые носят как правовосстановительный, так и карательный характер. Кроме того, в процессе правового регулирования бюджетных отношений государство оказывает воздействие на участников методом стимулирования, побуждая их участников осуществлять деятельность в нужном направлении.

Понятие и принципы бюджетной системы

Все бюджетные отношения, бюджетная деятельность государства и муниципальных образований реализуются в рамках бюджетной системы. Основу бюджетной системы образуют совместно бюджеты федерального, регионального и местного уровней, а также бюджеты государственных внебюджетных

фондов. Для формирования и функционирования бюджетной системы как единого явления определяющим фактором выступает то обстонтельстио, что все бюджетные отношения между собой взаимосвязаны, причем реализация одного часто требует осущестиления другого отношения.

Как и всякая система, которая строится по общим правилам, бюджетная система включает в себя совокупность элементов, связанных между собой устойчивыми отношениями, иерархично построенными друг относительно друга. Таким образом, определяющим фактором бюджетной системы иыступают единство, целостность и изаимосвязь ее элементов. Бюджет любого уровня зависит от состояния всей бюджетной системы и связан с кажды м бюджетом всех уровней бюджетной системы. Бюджетная сйстема как базовая категория отражает все разновидности бюджетных отношений, бюджетной деятельности. Учитывая, что сам бюджет есть совокупность общественных отношений, бюджетную систему можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся между уполномоченными субъектами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях по поводу фуккционировании федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов и базирующихся на определенных принципах и нормах права.

Под бюджетной системой понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). Бюджетная система есть результат воздействия на нее государственного устройства. Она имеет иерархическое строение и соответетвует государственному устройству, определяет порядок взаимоотношений по поводу бюджетной деятельности между органами власти федерального, регионального и местного уровня.

Закон (ст. 10 БК РФ) выделяет три уровня бюджетной системы:

- первый уровень, т. е. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень, т. е. бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень, т. е. местные бюджеты.

Такая же трехуровневая бюджетная система создана в большинстве федеративных государств. Например, бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и 82 тыс, местных бюджетов (округов, муниципалитетов)г. С учетом роли местных бюджетов бюджетную систему в России можно охарактеризовать как государетвенно-муниципальную систему бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

В ocновe строения бюджетной системы лежит бюджетное устройство, под которым понимается организации бюджетной системы, структурное построение ее элементов, их взаимосвязь. Оно определяется федеративным устройством государства, наличием органов месткого самоуправления. Бюджетное устройство обусловливает формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности. Бюджетное устройство Российской Федерации предполагает такое взаимодействие элементов бюджетной системы, которое обеспечивает ее целостность, единстио и обособленность существования каждого бюджета. Понятие «бюджетное устройство» является частью понятия «бюджетная система», поскольку означает состав бюджеткой системы, ее организацию (способ ее внутреннего строения, взаиморасположения ее элементов). Бюджетное устройство раскрывает принципиальную сторону бюджетной системы, определяет ее основы.

Бюджетная система России базируется на определенных принципах, которые можно разделить на две группы. К первой группе относятся принципы, отражающие государственное устройство и построении бюджетной системы. Помимо бюджетного федерализма к ним относятся принципы единства бюджетной системы, равенства бюджетных прав субъектов РФ в отношениях с Российской Федерацией, разграничении бюджетных полномочий между уровнями публично-территориальных образований, разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов.

Принцип бюджетного федерализма обеспечивает взаимодействие двух уровней государства, их уполномоченных органои в процессе распределения и перераспределения доходов и расходов бюджетов, является способом оптимального построения внутрифедеративных отношений в бюджетной и налоговой сфере. Будучи частным случаем федерализма, бюджетный федерализм отражает права, обязанности и ответственность уровней власти в бюджетной сфере, взаимный учет их интересов в процессе реализации бюджетных полномочий. Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов РФ как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реллизовать которые призван федеральный бюджет. Бюджетный федерализм предполагает, прежде всего, единство всех уровней бюджетной системы. Единство бюджетной системы выступает не просто как механическое соединение всех бюджетов, а как внутренне органичное, целое сочетание взаимодействующих элементов. Условиями проявления единсгва бюджетной системы выступают единство правовой базы страны, единство денежной системы, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и другие основания. Помимо этого единство бюджетной системы вытекаетиз единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета. Принцип единства бюджетной системы вытекает из конституционного принципа единства экономического пространства. Также этот принцип предполагает осуществление в стране единой бюджетной и налоговой политики. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы выступает в качестве материальной базы реализации в бюджетной сфере механизма разделения полномочий. Этот принцип определяет порядок закрепления дохоцов и соответствующих полномочий по осуществлению расходов между органами государетвенной власти федерального и регионального уровней, а также муниципалитетами. Принцип самостоятельности бюджетов заключается в наличии прав у законодательных и исполнительных органов государственной и местной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, что предполагает не только подготовку и принятие бюджетов, но самостоятельное формироиание доходов и определение направлений расходов средств бюджетов.

Во вторую группу принципов бюджетной системы можно включить принципы, отражающие основы организации, формирования доходов и осуществлении расходои бюджетов независимо от их места в бюджетной системе. Эти принципы определяют функционирование каждого в отдельности бюджета. К ним можно отнести принципы полноты отражения доходов и расходов, общего (совокупного) покрытия расходов, эффективности и экономности, гласности, адресности, сбалансированности. Принцип полнiоты отражения доходов и расходов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов означает то, что не должны оставаться вне доходных или расходных статей бюджетов или бюджетов внебюджетных фондов никакие другие доходы или расходы. В рамках бюджетов должны учиты ваться даже нaлоговые отсрочки и рассрочки, за исключением случаен предоставлении таких отсрочек в рамках текущего финансового года. Таким образом, согласно принципу полноты бюджетная система должна быть всеобъемлющей, объединяющей все деньги государства или муниципальных образований. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает обязательное покрытие всех расходов общей суммой доходов и поступлений из других источников финансирования дефицита бюджета. Одновременно он означает, что доходы бюджета не должны жестко увязываться с определенными расходами по своим источникам, т. е., используется принцип «общего котла». Исключение допускается лишь для целевых иностранных кредитов и доходов и расходов специального целевого характера, которые объединены в бюджетные фонды, либо в случае централизации средств других уровней бюджетной системы. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает необходимость соблюдения требования обязательного достижения заданных результдтов при минимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов. Принцип гласности означает обязательную публикацию сведений о бюджетах, отчетов об их исполнении, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и т. п. Этот принцип служит обеспечению доступности сведений о состоянии бюджетных отношений, за исключением секретных статей, которые подлежат утверждению и составе федерального бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств обязывает выделять бюджетные средства только в распоряжение конкретных получателей и обозначать при этом конкретные цели финансирования. Реализации данного принципа требует пересмотра форм оказания социальной помощи населению. Помощь должна иметь адресный характер, особенно когда речь идет о слоях населения, имеющих доходы ниже прожитоцного уровня жизни. Поскольку чаще всего помощь от государства или муниципалитетов поступает в виде бесплатных благ, то предполагается изменить этот порядок и перейти преимущественно на денежный механизм предоставления этой помощи. Принцип сбалансированности бюджета означает соответствие расходов суммарному объему доходов. Сбалансированность бюджетов достигается через установление количестиенных пределов на дефицит и профицит бюджетов. Реализация принципа сбалансированности во многом зависит от того, насколько реален был проект бюджета на очередной год. Достижение сбалансированности бюджета представляет интерес для обеспечения устойчивости экономических отношений в стране, национальной денежной системы России.

Бюджеты всех уровней составляются по единой бюджетной классификации - обязательной группировке доходов и расходов по общим признакам с присвоением отдельным разделам бiоджета точных наименований и порядковых номеров. Бюджетная классификация является одним из связующих элементов бюджетной системы страны. Она представляет собой группировку отдельных иидов доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также источников внутреннего и внешнего финансированих дефицитов этих бюджетов. Каждой группе объектов классификации присиаиваются отдельные группировочные коды. С 1998 г. осуществляется переход на международную бюджетную классификацию, которая разработана Международным валютным фондом на основе классификации функций органов государственного управления, рекомендованной ООН. Отношения в области бюджетной классификации регулируются Бюджетным кодексом РФ, а также Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации».

По своему составу бюджетная классификация представлена несколькими группами элементов. Бюджетная классификация доходов подразделяется на группы, подгруппы, статьи и подстатьи. Группы доходов классифицируются в зависимости от источников и способов получения: налоговые доходы, неналоговые доходы, безвозмездные перечисления, доходы целеиых бюджетных фондов. Наряду с доходами подлежат группировке источники внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов, иключая заемные средства, привлекаемые органами власти всех уровней для покрытия дефицита своих бюджетов. Отдельно предусмотрена классификация видов государственных внутренних долгов федерального и регионального уровней государства и муниципальных образований. Классификаиия источников внешнего финансирования бюджетного дефицита предусмотрена только для федерального и регионального уровней бюджетов. Для местных бюджетов возможность осуществления внешних займов не предусмотрена. Помимо долговых обязательств отдельный режим имеет классификация внешних активов Российской Федерации.

Классификация расходов бюджетов представлена с позиций экономического содержания, в функциональном срезе, а также по вецомстиенному признаку. По функциональному признаку бюджетнаи классификация выступает как инструмент государственного улравления, поскольку непосредственно служит финансовому обеспечению функций государстиа. Функциональная классификация бюджетных расходов группирует расходы бюджетов всех уроиней по налравлениям использования и ло объему передаваемых средств. Она показывает, что бюджетные средства предназначаются для обеслечения основных функций государства, для финансового обеспечения положений законодательстиа всех уровней, а также для финансирования реализации отдельных полномочий государства, делегируемых на другие уровни власти. Сама функциональная классификация расходов имеет несколько уровней, которые отличаются степенью обобщения статей расходов. Первый уровень включает в себя разделы расходов, соответствующие основным функциям государства. Второй уроиень определяет подразделы, конкретизирующие направления бюджетных средсти в пределах лимитов, указанных периым уровнем расходои. Третий уровень расходов определяет целевой характер расходов бюджетов и отражает финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в тех пределах, которые определены иерхними диумя уровнями. Последний, четиертый, уровень классификации видов бюджетных расходов детализирует направления финансирования расходов по целевым статьям бюджета.

Критерием экономической классификации расходов бюджетов выступает их экономическое содержание. Экономическая классификация показывает те виды финансовых операций, которые позволяют государству обеспечивать экономические цели. В рамках экономической классификации выделяются текущие расходы и расходы, предназначенные на инвестиции. Основными группами текущих расходных операций по экономическому признаку бюджетной классификации выступают: выплата заработной платы, покупка товаров и услуг, выплата процентов, трансфертные платежи. Инвестиции из бюджета иключают группы расходов, осуществляемых на возвратной и безвозвратной основе.