Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти

I

субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглав­ляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отставки высшего исполнительного органа власти субъекта РФ он продолжает действовать до сформирования но­вого высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.

Президент РФ назначает временно исполняющего обязан­ности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в случае: а) досроч­ного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; б) временного отстранения высшего должност­ного лица субъекта РФ от должности; в) отсутствия законо­дательного органа власти субъекта РФ или его самороспуска;

г) непринятия законодательным органом власти субъекта РФ
по представленной Президентом РФ кандидатуре высшего
должностного лица субъекта РФ в установленный законом
срок решения о ее отклонении или о наделении указанной
кандидатуры полномочиями высшего должностного лица;

д) двукратного отклонения законодательным органом субъекта
РФ представленной кандидатуры (представленных кандидатур)
на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Временно исполняющий обязанности высшего должност­ного лица субъекта РФ не имеет права распускать законодатель­ный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении устава субъекта РФ.

Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ и рассматривается законодательным органом субъекта РФ не позднее 14 кален­дарных дней со дня досрочного прекращения полномочий либо не позднее 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Уставом субъекта РФ для временно исполняющего обязан­ности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полно­мочий высшего должностного лица субъекта РФ.

7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти рубъекта РФ

Исполнительный орган власти субъекта РФ является по­стоянно действующим органом исполнительной власти, обеспечивает исполнение федерального и регионального за­конодательства на территории субъекта РФ, обладает правами 118

юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспе­чению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоох­ранения, социального обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ: а) осуществляет меры по реализации, обеспече­нию и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступ­ностью; б) разрабатывает для представления в законодатель­ный орган субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении про­грамм социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган субъекта РФ; г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ.

Тема 8. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности

Модернизация системы государственного управления не­разрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для форми­рования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между поли­тической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стан­дартами и социокультурными нормами. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управле­ния, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимостью разработка сбалансированной системы показателей и критериев эффек­тивности деятельности органов государственной власти.

Существуют несколько теоретико-методологических подхо­дов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особен­ности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать обществен­ное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность до­стижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положи-

тельных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оцен­ке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй — экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются за­трачиваемые ресурсы, т.е. насколько «правильно делаются эти вещи»¹. Эффективность управленческого или административ­ного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами².

В исследованиях эффективности государственного управ­ления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих³.

¹ См.: Экономическая теория/Под ред. В.Д. Камаева-М.: ВЛАДОС, 2000;
Словарь по экономике: Перевод с английского Пасс К., Лоуз Б., Дэвис Л.
Экономическая школа. 2004.

² См.: Столярова В.А. Функции и оценка результатов труда работников
аппарата управления. ML: Экономика, 1995; Столярова В.А. Проблемы
нормативно-методического обеспечения и оценки результатов труда госу­
дарственных служащих /Государственная служба в Российской Федерации:
концепция, опыт, проблемы. М.: РАУ. 1993.

³ См.: Блондель Ж. Политическое лидерство: Путь к всеобъемлющему
анализу. М., 1992; См.: Херманн М.Дж. Стили лидерства в формировании
внешней политики // Полис. 1991. № 1; Ашин Г.К. Лидерство: социально-
политические и психологические аспекты // Политика: проблемы теории и
практики. Вып.7.Ч.2.М., 1990; W.Bennis. The Leadership Advantage.//Leader
to leader, № 12,1999; H. Row. The 9 Habits of Leaderships' Fast Company. Feb.
1998,issue 13; R. Gojfee. G. Jones. Why should anyone be lead by you?// Harvard
Business Review. Jan. 2001; Б. Карлоф, С. Седенберг. Вызов лидеров. М.: Дело,
1996;А Менегетти. Психология лидера. М.: Агрокшсалт, 1996; Шаклеина Т.А.
Современные американские концепции мирового лидерства. М.: ИС-
КРАН, 2000; Кудряшева Е.В. Лидер и лидерство. Исследования лидерства
в современной западной общественно-политической мысли. Архангельск,
Изд. ПМПУ, 1996.

I

2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бю­
рократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется
на иерархической структуре, функциональной специализации,
наличии четких принципов регламентации профессиональной
деятельности государственных служащих, которые рассма­
триваются как необходимые предпосылки для эффективной
деятельности властных структур¹.

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с тео­
рией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффектив­
ности государственного управления во взаимосвязи с оценкой
влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций
или групп влияния в органах власти. Характер принятия
решений в бюрократических структурах и их эффективность
рассматриваются в контексте жизненных циклов развития
организации².

4) В рамках концепции профессионализма эффективная дея­
тельность ставится в прямую зависимость от профессионали­
зации органов государственной власти, наличия карьерных

¹ См.: Schluchter W. Die Paradoxie der Rationalisierung: Zum Verhaltnis von «Ethik» und „Welt" bei Max Weber// Ztschr.Soziol.1976. № 5; Schmidt G. Max Webers Beitrag zur empirischen Industrieforschung // Koln. Ztschr.Soziol und Sozialpsychol. 1980. № 1; Seyfarth G. Geselschaftliche Rationalisierung und die Entwicklung der Intellektuellenschichten: Zur Weiterfuhrung eines zentrallen Themas Max Weber // Max Weber und die Rationalisierung sozialen Handelns /Hrsg.W.H.Sprondel, G. Seyfarth. Stuttgart. 1981; Гегель Г. Философия права. М., 1990; CrozierM. Le Phenomene bureaucratique. P., 1963; LipsetS. Political man: The social bases of politics. 2nd edition. Baltimore, 1981. P. 9— 11; Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5; Burns Т., Stalker G. M. The management of innovation. London, 1961; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992; Управление — это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М.: Республика, 1992; Теория бюрократии Вебера достаточно под­робно исследована в монографии М.В. Масловского. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород: Изд. ННГУ, 1997. См. также: Масловский М.В. Политическая социология бюрократии. М., 1997; Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3; Макаренко В.Л. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М. Вебера). Ростов н/Д., 1988; ЗверевА.Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера кЛ. фон Мизесу// Советское государство и право. 1992. № \;ОхотскийЕ.В.,СмольковВ.Г. Бюрократиям Гнорокрпти'ш. М., 1996; Алексеева Т.А. Современные политические теории. М, ЛИИ); Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследо-1ШННЯ//ОНС. 1997. №5.

¹ Пчто Motttfllanl, Life Cycle, Individual Thrift, and the Wealth of Nations,: 7ft, I'JHft; СР.ФияОНОвич, Е.И.Кушелевич. Теория жизненных циклов нргшпяиии И Анн н-гн и российская действительность // Социс, № 10,

(профессиональных) чиновников, от уровня их профессиона­лизма и компетентности'.

5) Экономический подход, связывающий повышение эф­
фективности деятельности органов государственной власти с
наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой
внедрения инноваций, а также политической и социальной
подотчетностью государственных органов, в первую очередь
перед налогоплательщиками².

6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается,
что результаты деятельности бюрократии зависят от характера
внешней среды (экологии организации) и способности органов
государственной власти управлять изменениями и инноваци­
ями с целью адаптации к этим изменениям³.

7) Подход, основанный на концепции управления качеством.
В рамках данного подхода основное внимание акцентируется
на создании в органах государственной власти системы посто­
янного совершенствования процессов и государственных услуг;
вовлечении в эту деятельность государственных служащих,
максимально используя их творческий потенциал и организуя
их групповую работу. Управление качеством основано на взаимо­
связи потенциала органов государственной власти и результатов

¹ См.: Carr-Saunders A.M., Wilson P.A. The Professions Oxford: Clarendon
Press, 1933; Greenwood. E. Attributes of a Profession// Sociological Perspectives
on Occupation. RE. Peacock Publishers, Inc.Itasca Illinois. 1972; Millerson G.,
The Qualifying Associations: a Study in professionalisation., London: Routlege-
&Kegan Paul., 1964; Беккер Г. Природа профессии // Этика успеха: вестник
исследователей, консультантов и ЛПР, Выпуск 3/94. Тюмень—Москва,
1994; Parsons T. Professions // International Encyclopedia of the Social Scien­
ces. The Macmillan Company & The Free Press, 1968; Макинтайр А. После
добродетели: Исследования теории морали. М.: Академический Проект;
Екатеринбург: Деловая книга, 2000; Wilenski H., The Professionalisation of
Everyone.//American Journal of Sociology, LXIX (Sep., 1964); Braverman, H.,
L, Labour and Monopoly Capitalism: the Degradation of Work in the Twentieth
Century, Monthly Review Press, 1974; Дюркгейм Э. О разделении обществен­
ного труда. М.: КАНОН, 1996; Вебер М. Наука как призвание и профессия //
Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990; Вебер М.
Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения.
Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990.

² См.: Mill, John Stuart «Principles of Political Economy» ed.by. W. Ashley.
New York: A.M. Keller Publishers 1965 [1848]; North D. (1993): Institutions and
Credible Commitment. «Journal of Institutional and Theoretical Economics».
Vol. 149.

³ См.: Наппап М. Т., Freeman J. Organizational ecology. Cambridge (Mass.);
L.: Harvard univ. press, 1989; Западная экономическая социология: хрестома­
тия современной классики / Сост. и науч. ред. В.В. Радаев; Пер. М.С. Доб-
ряковой и др. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН),
2004.

деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обуче­нии, увеличении их компетентности и мотивации¹.

Анализ теоретико-методологических подходов к определе­нию эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социаль­ную. Самостоятельность данных видов эффективности, конеч­но, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущ­ность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г.В. Атаманчук² подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в част­ности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает резуль­
таты функционирования системы государственного управле­
ния (т.е. совокупности государственных органов и управляемых
ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризу­
ет состояние организации и функционирования самого госу­
дарства как субъекта управления общественными процессами.
К критериям этого вида относятся:

— целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, кото­рая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения

¹ См.: В. В. Лобанов. Государственное управление и общественная по­
литика. СПб., 2004; СадлерДж., Лобанов В.В. Повышение эффективности
работы местных органов власти: опыт Великобритании // Проблемы теории
и практики управления. 2001. № 2; Эффективность государственного управ­
ления: Пер. с англ./ Общ. Ред. С.А. Батчикова и СЮ. Глазьева. М.: Фонд
«За экономическую грамотность», Российский экономический журнал,
Издательство АО «Консалтбанкир», 1998; Основы управления качеством
продукции. М.: Издательство стандартов, 1996; Сакато Сиро. Практическое
руководство по управлению качеством продукции (пер. с японск.). М.: Ма­
шиностроение, 1994; Управление качеством продукции:*8опросы теории и
практики. М.: Мысль, 1996; Томилин В.Н. Управление качеством в условиях
перехода к рыночной экономике. Стандарты и качество, 1990, № 10.

² См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного
управления. М., 1990.; Общая теория управления, Курс лекций. М., 1994;
Теория государственного управления. М., 1997.

и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руко­водителей и должностных лиц;

— нормативы затрат времени на решение управленческих
вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой
информации;

— стиль функционирования государственного аппарата;

— нормативы, технологии, стандарты, которым обязан сле­
довать каждый руководитель и государственный служащий;

—- сложность организации государственного аппарата, про­истекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

— издержки на содержание и обеспечение функциониро­
вания государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, дей­ствия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; закон­ность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, атакже их должностныхлиц; реаль­ность управляющих воздействий.

Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и, прежде всего, социально-политическими ре­зультатами деятельности органов власти. Для оценки эффек­тивности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.

Различные теоретико-методологические подходы к опреде­лению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.

8.2. Концептуальные модели эффективности

В теории управления выделяют несколько моделей эффек­тивности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетво­ренности участника, комплексную, содержащую противоре-

чия модель¹. Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, орга­низационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности.

Системно-ресурсная модель основана на анализе соотноше­ния «организация — окружающая среда». Эффективность в данной модели — способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования.

С позиций целевой модели организация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели.

Модель удовлетворенности участника опирается на индиви­дуальные или групповые оценки качества деятельности органи­зации со стороны ее членов. Организация рассматриваются как кооперативный побудительно-распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их усилий.

Комплексная модель рассматривает эффективность как инте­гральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств.

Модель, содержащая противоречия, исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку: 1) сталки­ваются с множественными и противоречивыми ограничениями окружающей социальной среды; 2) имеют множественные и противоречивые цели; 3) имеют множественные и противо­речивые внутренние и внешние источники оценок; 4) имеют множественные и противоречивые временные рамки.

В модели, предложенной американским социологом Р. Лай-кертом, эффективность рассматривается как сложное взаимо­действие различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологиче­ский. Так, по мнению Лайкерта, эффективность определяют три группы факторов: 1) внутриорганизационные — формальная структура органа власти, экономическая база, профессиональ­но-квалификационный состав государственных служащих; 2) промежуточные переменные — человеческие ресурсы, ор-

¹ Холл Р.Х. Организации: структуры, процессы, результаты. СПб.: Пи­тер, 2001.

ганизационная культура, методы принятия решений, уровень доверия к руководству, способы стимулирования и мотивации деятельности; 3) результирующие переменные — рост или па­дение производительности труда, степень удовлетворенности запросов потребителей.

Анализ различных моделей эффективности позволяет сде­лать вывод о том, что каждая из рассмотренных моделей имеет свои преимущества и в тоже время ограничения.

Различные подходы к эффективности находят проявление в структурированных комплексах — аспектах организацион­ной эффективности: функциональном, структурном, орга­низационном, предметно-целевом. Функциональный аспект включает производительность; экономичность; адаптивность, т.е. способность оптимально выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий; гибкость; оперативность и своевременность выявления и решения управ­ленческих проблем¹.

Структурный аспект эффективности, как правило, связы­вается с эффективностью целеполагания (сравнение норма­тивных и осуществляемых целей, сравнение осуществляемых целей и результатов управления, сравнение полученных ре­зультатов с объективными потребностями); рациональностью организационной структуры (распределения ответственности и полномочий, организация взаимоотношений между сотруд­никами и подразделениями); соответствием системы управ­ления, ее организационной структуры объекту управления; стилем управления (юридические формы, методы и процедуры управления); характеристиками должностных лиц (общекуль­турными, профессиональными, личностными).

Рассматривая организационно-институциональный аспект эффективности, важно подчеркнуть, что оценка эффектив­ности является производной от того, какое место и какие функции выполняет организация в системе межорганизацион­ных отношений. В этой связи факторы, критерии, параметры оценки эффективности органов государственной власти будут существенно отличаться от коммерческих организаций, по­скольку у них различны как целевые ориентиры, так и другие составляющие организационной деятельности.

В предметно-целевом аспекте эффективности в зависимо­сти от целевых ориентиров, предмета оценки и сравниваемых параметров организационной деятельности выделяются виды

¹ Мильнер Б.З. Теория организации. М.,1998.

эффективности. К ним относят: организационную, экономи­ческую, технологическую, социальную, правовую, психологи­ческую, политическую, этическую, экологическую¹.

С точки зрения эффективности может оцениваться любой аспект (сторона) или характеристика деятельности органов государственной власти, рассматриваемого как социальная целостность и система.

Эффективность как интегральная и структурированная характеристика деятельности является не только показателем но и процессом, который необходимо организовать и которым нужно управлять.

Оценка эффективности должна представлять собой не­прерывный, тотальный процесс оценки деятельности органов власти, структурных подразделений и государственного служа­щего, имеющий своим содержанием: выбор системы показа­телей эффективности; разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности; измерение показателей эффектов ности; сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.

Характеристика эффективности органов государственной власти многомерна и зависит от целей, формулируемых субъ­ектом оценивания. При этом, применяя ту или иную техноло­гию оценивания эффективности, необходимо четко выделить-1) субъект оценивания (его позицию, целевые и ценностные ориентиры); 2) объект оценивания (им может стать вся си­стема управления или отдельный ее элемент, например сфера деятельности — процесс, результат или последствия; струк­турно-институциональный аспект, кадры); 3) инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки эффективности). '

Для оценки деятельности органов государственной власти необходимо из общих критериев (экономичность, эффектив­ность и результативность) выделить конкретные. Этот мо­мент является основным в подготовке к проведению оценки. В разработке критериев оценки необходима некоторая гиб­кость. Критерий эффективности — признаки, грани, сторо­ны проявления управленческой деятельности, посредством анализа которых можно определить качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Показатель эффективности — это определенная мера!, позволяющая срав­нить: фактическую деятельность органов власти/сотрудников с желательной или требуемой; деятельность органа власти в раз-

¹ Смирнов Э.А. Управленческое решение. М.: ИНФРА-М, 2001

личные временные периоды; деятельность различных органов по сравнению друг с другом.

Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что: 1) критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы; 2) критерии должны быть достаточно конкретны с тем, чтобы можно было осуществить оценку на практике; 3) критерии должны подкрепляться соответствующими до­водами и/или поступать из авторитетных источников. Кроме того, критерии, используемые для оценки деятельности органов власти, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках.

8.3. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления

В международной практике используются различные инте­гральные показатели для оценки эффективности государствен­ного управления, которые были разработаны международными организациями.

1) Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot)', оценивает эффективность государственного управ­ления в межстрановом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были вьщелены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает в себя: а) процессы выбора, контро­ля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и эконо­мическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов:

— право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) — индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возмож­ности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы;

¹ Статья «Governance Matters III: Governance Indicators for 1996—2002, May 2003 г., Д. Кауффман, А. Крэй и М. Маштрузи, Глава 2 (https://www.world-bank.org/wbi/governance/pdf/govmatters3.pdf)

5 Гегеяюш

— политическая стабильность и отсутствие насилия (Politi­cal Stability and Absence of Violence) — индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации пра­вительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Дан­ный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса;

—эффективность правительства (Government Effectiveness) — индекс отражает качество государственных услуг, качество бю­рократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой прави­тельством;

— качество законодательства (Regulatory Quality) — зна­
чение данного индекса связано с проводимой политикой.
С помощью него измеряются противоречащие рыночной эко­
номике меры, такие как: контроль уровня цен, неадекватный
контроль банков, чрезмерное регулирование международной
торговли и развития бизнеса;

— верховенство закона (Rule of Law) — индекс измеряет уро­
вень доверия граждан к законам общества и приверженность к
исполнению этих законов. Он включает показатели отношения
граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости
законодательной системы, приверженности к контрактной
системе;

— контроль коррупции (Control of Corruption) — индекс отра­жает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния корруп­ции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

2) Показатели (WBES)¹ позволяют получить сравнительную
оценку государственной политики, делового климата, качества ре­
гулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг
в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.

3) Показатели (BEEPS)² позволяют получить сравнительную
оценку качества управления, делового климата, конкурентной

¹ По материалам Всемирного Банка о WBES (https://info.worldbank.
org/governance/wbes/index2.html).

² По материалам Всемирного Банка по BEEPS (https://info.worldbank.
org/governance/beeps/).

среды, уровня коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.

4) Индекс восприятия коррупции (ИВК)¹. Это составной
индекс, который позволяет получить ежегодный срез по
уровню коррупции в государственном секторе в различных
странах.

5) Барометр мировой коррупции организации² «Transparency
International» (ТИ). Если целью ИВК является оценка уровня
коррупции в мире, то Барометр, прежде всего, ориентирован на
восприятие средним человеком уровня коррупции. По данным
индекса 48,7% опрошенных в России считает, что корруп­
ция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду
(16,6 % — Канада, 7,4% — США, 34,7 % - Великобритания),
21,8% опрошенных считают, что коррупция оказывает очень
существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи
(42,5% — Канада, 26,5% - США, 10,9 % - Великобритания).

6) Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «He­
ritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage
Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street)³. Информаци­
онной базой ИЭС являются данные правительственных и не­
правительственных организаций, результаты международных
и национальных социологических опросов. В 2003 г. ИЭС
рассчитывался для 161 страны на основе 50 характеристик,
объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая
политика, фискальная политика, государственная интервенция
в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции
и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, иму­
щественные права, государственное регулирование, черный
рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии
с которой качественные или количественные характеристики
переводятся в баллы от одного до пяти: чем больше значение
показателя, тем значительнее интервенция государства в эко­
номику страны и тем ниже уровень экономической свободы.
С 1995 г. значение этого индекса по России растет, если в 1995 г.
этот индекс для России составил 3,4, то начиная с 2000 г. он
держится на уровне 3,7.

¹ По материалам пресс-релиза ТИ по ИВК — 2003 (https://transparency.
org.ru/CENTER/DOC/CPI/CPI2003PressReleaseRus.doc)

² По материалам пресс-релиза ТИ по Барометру - 2003 (https://transpa-
rency.org.ra/CENTER/DOC/BAROMETER/Barometer_2003_press_release.
doc)

³ По материалам Transparency International по Индексу экономической
свободы (https://transparency.org.ru/CENTER/DOC/cm_hfl.doc)

7) Индекс непрозрачности¹ позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капи­таловложений. «Индекс непрозрачности» представлен в виде интегрального «Фактора непрозрачности», составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих сле­дующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права соб­ственности; экономическая политика (фискальная, монетар­ная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.

Аббревиатура из английских названий областей исследова­ния (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR» (от англ. clear — «ясный», «прозрачный», «четкий»). Двумерное измерение (ранжиро­вание стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» — увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные не­прозрачностью. Значение Индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран ОЭСР, так и стран Центральной и Восточной Европы.

8) Показатели эффективности государственного управле­
ния, измеряемые на основе обследований государственных
служащих и населения.

— индекс институциональной среды¹, который рассчиты­вается на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе, в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ве­домственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

9) Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в
России обследований (без возможности прямых международ­
ных сопоставлений). Данная группа показателей эффективно­
сти реализации реформ государственного управления включает
широкий круг планируемых и проводимых обследований на­
селения, предприятий и организаций, а ^акже государственных

¹ По материалам Transparency International по Индексу непрозрачности
2001 (https://transparency.org.ru/CENTER/DOC/Opacitylndex2001.doc)

² Более подробно методология оценки институциональной среды госу­
дарственной службы представлена в исследовании: Manning, Mukherjee and
Gokcekus. Public Officials and Their Institutional Environment. World Bank.

служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти (восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг;, восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям¹; влияние мер по дерегулированию российской экономики²).

Следует отметить, что на сегодняшний день не имеется до­статочно четко сформулированных стратегии развития, систе­мы построения целевых ориентиров в органах государственной власти. Кроме того, новое позиционирование административ­ных структур происходит в условиях изменения всей системы государственного управления, в условиях нечетких позиций различных субъектов управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В данном контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с созданием комплексной модели управления эффективностью деятель­ности органов власти, включающей систему целеполагания, обоснованного выбора приоритетов, систему оценки качества управления и мониторинга достигнутых результатов.

Именно потому, что процессы государственного управ­ления становятся крайне многообразными, вариативными и интенсивными, возникает потребность в максимально возможной структуризации с позиций широко понимаемых «ресурсов» и «результатов». С этим связано также активное использование формализованных оценок. Система оценки эффективности неразрывно связана с циклом планирования, в котором планируются, достигаются и оцениваются объем и эффективность деятельности органа власти. Система оценки эффективности побуждает к определению различного рода целей, за выполнение которых ответственен орган власти, и к определению временного периода, в течение которого эти цели будут достигнуты. Обязательства по достижению результатов фиксируются в показателях эффективности деятельности. В связи с этим система оценки профессиональной деятельности государственных служащих, основанная на системе сбалан­сированных показателей, должна быть связана с уровнем до­стижения стратегических и оперативных целей органа в целом,

¹ Обследование 2002—2003 гг. было проведено при поддержке Мини­
стерства международного развития Великобритании (DFID). Последующие
обследования в 2004—2005 гг. запланированы в рамках реализации трасто­
вого фонда DFID, управляемого Всемирным банком.

² С результатами опросов можно ознакомиться на веб-сайте московского
представительства Всемирного банка (www.worldbank.org.ru).

а не привязываться только к оценке качества выполнения отдельных управленческих процедур и.операций.

Оценка результатов деятельности на основе сбалансиро­ванной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в несколь­ких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих.

Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ:

1) процессы планирования, контроля и доведения до све­
дения служащих стратегических целей и этапов их реализации
становятся боле прозрачными; наличие как опережающих
показателей, характеризующих факторы успеха в будущем,
так и показателей за прошедшее время позволяет проводить
ретроспективный анализ;

2) повышаются возможности идентификации и концентра­
ции усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами
благодаря наличию показателей удовлетворенности потреби­
телей, качественных показателей;

3) создаются дополнительные возможности для достижения
эффективности внутренних административных процессов и
определения условий совершенствования организационной
структуры и внутренних процессов, профессионального раз­
вития государственных служащих;

4) наличие логичных и взаимосвязанных критериев позво­
ляет дифференцировать оплату труда служащих.

Главное преимущество сбалансированной системы показа­телей заключается в том, что она позволяет увидеть/Отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую вза­имосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важным является соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей.

Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы.

Показатели непосредственного результата. В отчетах о дея­тельности органов власти и структурных подразделениях уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непо­средственного результата для него выступит количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклоне­ние от заданных стандартов, число получателей стандартизи­рованных услуг.

Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта ха­рактеризуют изменения в объекте управления, характер воз­действия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного ор­гана. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, связано с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социально эффекта, выступают показатели удовлет­воренности потребителя от оказанной услуги или от деятель­ности исполнительного органа.

Показатели непосредственных процессов связаны с харак­тером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти по­казатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных про­цессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля опе­раций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).

Показатели должны соответствовать следующим требова­ниям:

1) соотнесенность — показатели должны непосредственно
относиться к сформулированным целям и задачам деятель­
ности органа власти;

2) четкость и однозначность, простота в понимании и ис­
пользовании — с целью обеспечить возможность сбора и срав-

нения данных показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;

3) сравнимость — в идеальном случае показатели должны
обеспечивать сопоставимость во времени и позволять прово­
дить сравнение между органами власти;

4) проверяемость — показатели должны быть сформулиро­
ван таким образом, чтобы их значения (собранные и расчет­
ные данные) могли быть проверены. По возможности, к ним
должно прилагаться описание использованных при расчетах
статистических методов и построения выборки;

5) статистическая надежность — показатели должны осно­
вываться на надежных системах сбора данных, и у тех, кто ими
пользуется в управленческих целях, должна быть возможность
проверки точности данных и надежности используемых рас­
четных методов;

6) экономическая целесообразность — очень важно соблю­
дать разумное соотношение между затратами на сбор данных
и полезностью этих данных. Там, где это возможно, показа­
тели должны основываться на уже существующих данных и
должны быть привязаны к уже проводящейся работе по сбору
данных;

7) чувствительность — показатели должны быстро реаги­
ровать на изменения. Показатель, диапазон изменения ко­
торого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное
применение;

8) отсутствие внутренних «антистимулов» — при разработ­
ке показателей необходимо принимать во внимание, какого
рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать
таких показателей, которые могут привести к формированию
контрпродуктивного поведения служащих;

9) гибкость в отношении инноваций — система раз опреде­
ленных показателей не должна препятствовать инновационной
деятельности или внедрению альтернативных методов, систем
или процессов в целях повышения качества и количества
услуг;

10) быстрота обновления f- показатель должен быть осно­
ван на данных, которые можно получитЬза время, достаточно
разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя
решений, иначе существует опасность того, что решения будут
приниматься на основе устаревших или утративших актуаль­
ность данных.

Внедряя систему управления по результатам, важно учи­тывать риски и ограничения, необходима сложная предвари­тельная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несба­лансированной системы показателей может повлечь за собой еще более серьезные последствия, чем вообще отсутствие системы оценки. Применение системы оценки эффектив­ности повышает прозрачность. Прозрачность сама по себе является весьма ценным качеством. Нередко по причине ее отсутствия и закрытости деятельности органов власти раз­вивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным процессам, методическим рекомендациям, структурированию. В результате, не совсем ясно, какое отношение к основному процессу имеют некоторые виды деятельности органа власти и в чем цель его существования. В этом случае определение показателей эффективности и результативности деятельности и выполнение поставленных задач может вести к повышению прозрачности и быть дополнительным стимулом для введения инноваций. Внедрение процедур оценки эффективности мо­жет существенно улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений в органах власти.

Система оценка эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффек­тивности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется анализ роли контекстов, взаимосвязей, от­даленных и вариативных последствий применения иннова­ционных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам.

Тема 9. ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ