Понятие и принципы экономического механизма управления природопользованием и охраной окружающей среды

Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного результата, образует экономический механизм, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее природопользование.

Экономический механизм природопользования является частью общей системы экономического механизма экономики в целом. На различных уровнях управления он имеет свои особенности. Так, в отличие от макроуровня, т. е. в рамках всей экономики, ее секторов, отраслей на уровне конкретных природопользователей, инструменты экономического механизма носят более специальный характер.

Экономический механизм можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле экономический механизм управления – это система организационно-экономических мер по поводу природопользования и охраны окружающей среды, что означает наличие взаимосвязанных организационно-административных и экономических мер. Так, планирование, разработка и введение целевых программ природопользования осуществляется посредством организационно-административного метода управления, но в них содержатся элементы экономического воздействия.

В узком смысле экономический механизм включает только собственно экономические меры.

Концепция экономического механизма, выбор конкретных мер зависят от решения вопроса о целях развития экономики сектора или региона.

Экономический механизм должен быть согласован как по вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки – от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации не должны противоречить друг другу.

Принципы экономического механизма использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов – исходные начала, определяющие эту деятельность. Практика выработала такие принципы экономического механизма, как платность, научная обоснованность, экономическая ответственность, комплексность и хозяйственный расчет.

Основным принципом экономического механизма природопользования является платность. Он означает использование природных ресурсов в процессе производства исключительно за плату.

Бесплатность пользования природными ресурсами в бывшем СССР способствовала развитию отношения к ним как к даровому благу. Ущерб, причиняемый земле, не учитывался при технико-экономических обо­снованиях экологических проектов. Например, при строительстве каскада равнинных гидроэлектростанций на Волге образовалось множество водохранилищ, которые затопили, т. е. вывели из сельскохозяйственного оборота миллионы ценных угодий, в том числе и пойменных. Бесплатность пользования ресурсами не воспитывала бережного отношения к природе, надолго задержала проведение экономических исследований по определению их стоимостной оценки и не привела к улучшению экологической ситуации в стране.

В основе принципа платности лежит экономическая (стоимостная) оценка природных ресурсов. Более десяти лет назад появились предложения оценивать земельные угодья в денежной (стоимостной) форме. Природные земельные фонды участвуют в процессе производства наряду с другими средствами производства – материально-техническими и трудовыми. Денежная оценка земли позволяет сопоставить ее роль в производстве с другими ресурсами, которые имеют стоимость и цену, препятствовать бездумному отводу ценных земель для несельскохозяйственных целей, а также более точно определить ущерб, причиняемый земельным угодьям при их нерациональном использовании.

Установление платы за пользование землей и другими природными ресурсами, т. е. утверждение принципа платности, последовало за отменой исключительной государственной собственности на землю и приравниванием ее к имуществу, превращением в объект купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. С 1 января 1992 года введен в действие Закон «О плате за землю».

Установление платности пользования природными ресурсами направлено на решение экономических и экологических задач: повысить заинтересованность в их эффективном использовании, формировать дополнительные финансовые источники для воспроизводства ресурсов.

Принцип научной обоснованности охраны окружающей среды означает разумное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Строгая научная обоснованность требуется при сочетании рычагов экономического механизма. Остро стоят проблемы научности экономической оценки при­родных ресурсов и ценообразования, расчетов экономического ущерба, причиняемого среде; необходимы научные рекомендации при определении оптимального сочетания затрат на охрану окружающей среды из различных источников – бюджетных, собственных средств предприятий, других каналов.

Законодательное установление принципа научной обоснованности природопользования недостаточно для его реального воплощения в жизнь. Он зависит от степени развития науки и экономической стабильности в стране.

Принцип экономической ответственности находит свое выражение в обязанности природопользователей возмещать ущерб, причиняемый природной среде, здоровью людей и имуществу в результате совершения экологических правонарушений.

Принцип комплексности означает стремление к многоцелевому использованию ресурсов, развитию малоотходных и безотходных производств, глубокой переработке сырья. Этому принципу должны соответствовать все элементы экономического механизма, однако отсутствие комплексности является одной из причин его несовершенства.

Принцип хозяйственного расчета требует увязки экологизации производства на каждом конкретном предприятии с его экономической эффективностью. Этот принцип должен быть основополагающим при формировании всей производственной сферы, так как он отвечает интересам хозяйствующих объектов и общества в целом.

Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерацииразрабатываются в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды. При этом порядок разработки, финансирования и реализации программ устанавливается законодательством соответствующего им уровня. В ходе разработки программ как на федеральном, так и на региональном уровнях учитываются предложения граждан и общественных объединений.

Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды должны осуществляться с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды.

Объем планируемых мероприятий, а также надлежащая их реализация, позволяющая достигнуть планируемого результата, не в последнюю очередь зависят от наличия финансовых средств, которые могут быть целевым назначением использованы в природоохранных целях. На федеральном уровне в отсутствии ликвидированного в конце 2001 г. Федерального экологического фонда основное бремя финансирования природоохранных мероприятий общегосударственного значения несет бюджет государства. Региональные мероприятия финансируются, как правило, за счет средств соответствующих субъектов Российской Федерации либо долевого участия бюджетов нескольких регионов в случае решения вопросов, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своей территориальной юрисдикции также принимают посильное участие в разработке разного рода природоохранных мероприятий, на которые выделятся средства из муниципальных бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ решениями органов представительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут создаваться целевые бюджетные экологические фонды, которые имеют то же назначение, что и действовавшие ранее государственные внебюджетные экологические фонды. Они предназначены для финансирования региональных и местных мероприятий, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности. В качестве примера можно назвать экологические фонды Архангельской и Новосибирской областей, г. Москвы. Значительное число фондов создано и функционирует на уровне муниципальных образований (г. Архангельск, Пермь и др.).

На практике встречаются случаи образования фондов, объединяющих в себе признаки природоохранные и природоресурсные. Примером может служить Территориальный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных объектов Республики Мордовия, положение о котором утверждено постановлением правительства этой Республики от 17 мая 1999 г. № 274. Этот фонд формируется за счет двух источников –поступлений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платы за пользование водными объектами. В настоящее время нет единой практики но созданию и функционированию на региональном и местном уровнях экологических фондов. Этот вопрос нуждается в законодательном регулировании.

Важной нормой Закона является закрепление обязательности планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.

Формирование механизмов природопользования в рыночной экономике. Экономические соображения остаются главным препятствием для разумного планирования долговременной охраны окружающей среды.

Независимо от политической системы в разных странах промышленные товары и услуги оцениваются очень высоко, тогда как не менее важные для жизни блага и услуги природного происхождения вроде очистки воды и воздуха и их возобновления остаются обычно вне экономической системы и обладают очень низкой денежной стоимостью или не обладают ею вовсе (следовательно, соответствуют «нерыночным» ценностям). Экономисты не приучены думать о роли биологических систем в экономике, еще меньше они думают о состоянии этих систем. Большинство экономистов придерживается мнения, что рынок начинает давать сбои, когда он сталкивается с распределением многих природных ресурсов. Несостоятельность рынка определяется как неспособность ценовой системы поддерживать желательную активность и приостанавливать нежелательную.

Очень важно классифицировать ценности на рыночные и нерыночные. К рыночным ценностям относятся в основном производимые товары и услуги. На рынке свободного предпринимательства они распределяются по законам спроса и предложения посредством неограниченной конкуренции. В теории рыночная стоимость отражает общественную оценку товара и услуг, что приводит к эффективному распределению ресурсов. На практике не всегда так, поэтому допускается необходимость некоторого регулирования со стороны государства.

Нерыночные ценности – это, главным образом, товары и услуги природы, их иногда называют «свободными», или «общими», или «общественными» товарами и услугами. Обычно эти «бесплатные» ценности существуют вне рыночной экономики. Нерыночные ценности поделены на две категории: характеризуемые и нехарактеризуемые.

По мнению большинства экономистов характеризуемым нерыночным ценностям можно приписать денежную стоимость на языке рыночной экономики. Например, стоимость изъятия природной среды можно было бы определить исходя из того, что стоило бы обеспечение искусственной замены бесплатных услуг и благ (например, переработки отходов), предлагаемых природной экосистемой. Так можно было бы определить ценность реки для ассимиляции отходов.

Нехарактеризуемые ценности не могут быть включены в обычный в экономике расчет стоимости. Они представляют ценность для жизнеобеспечения природных систем. Леса, степи, реки, озера и океаны осуществляют, смягчают и стабилизируют атмосферные и гидрологические циклы и круговороты минеральных элементов. К этой категории относится присущая биологическим видам ценность, ценность туземной культуры, красоты природы и множество эстетических ценностей, которые со временем получают признание людей. Нехарактеризуемые категории являются личными и общественными ценностями, а не частными рыночными, с которыми они очень часто приходят в конфликт.

Неокрепшие рыночные отношения в России создают новую угрозу для состояния окружающей среды и рационального природопользования. Именно в этих условиях рационально внедрение системы экономического регулирования природопользования. Создание экономического механизма платного природопользования в переходный период формирования рыночных отношений предусматривает: плату за природные ресурсы, выдачу предприятиям лицензий на природопользование, плату за загрязнение, формирование экологических фондов за счет средств оплаты за выбросы, штрафных платежей и т. д. Формирование экономического механизма природопользования в условиях перехода к рынку будет происходить в том числе в направлении социально-экономической оценки ресурсного потенциала природы и экологического со­стояния территорий. Кроме того, большая роль отводится, в частности, кредитно-финансовому механизму природопользования.

Вопрос о разработке систем оценки стоимости элементарных единиц биосферы остается актуальным особенно для стран с переходной экономикой, к которым принадлежит и современная Россия.

Такие оценки должны отвечать на вопрос, какие затраты должно будет понести общество для того, чтобы восполнить потери в регулярной функции биосферы, связанные с деградацией экосистем, обусловленной его деятельностью.

Существующие методики расчета стоимости территории и ущерба не позволяют подобным образом подойти к оценке стоимости. Более того, опыт группы под руководством отечественного эколога В. Н. Большакова по разработке оценок воздействия на окружающую среду свидетельствует о том, что рассчитанные по этим методикам ущербы возобновимым ресурсам по своим размерам несопоставимы с прибылью, которую можно получить при разработке нефтяных или газовых месторождений. В качестве примера рассчитаны стоимость участка тундры на полуострове Ямал в районе Борваненковского газоконденсатного месторождения. Стоимость 1 га данной территории оказалась равной 45930 дол. США. Соответственно ущерб, наносимый безвозвратным изъятием данной территории, с учетом временного блага (время необходимое для восстановления нарушенной экосистемы до первоначального уровня) равного 100 годам, составит 4593000 дол. США на 1 га [7].

В работах экономистов при оценке возобновимых ресурсов используется так называемый ресурсный подход. Это означает, что живые компоненты экосистем получают стоимостную оценку только в том случае, если они вовлечены в процесс общественного производства, являются необходимыми для повседневной жизни общества. Другими словами, они относятся к категории характеризуемых нерыночных ценностей.

Основные принципы, используемые при разработке методик определения ущерба окружающей среде, возникающего при строительстве и эксплуатации промышленных объектов, включают следующие положения:

- необходимость компенсации затрат на воспроизводство нарушенных или уничтоженных природных ресурсов;

- учет потребностей экономики и предотвращение возможных потерь природных ресурсов, вызванных деятельностью промышленных предприятий (средозащитная деятельность);

- необходимость выравнивания экономических условий и последствий деятельности хозяйственных субъектов, компенсации экономических потерь (упущенных выгод).

В зависимости от различных подходов схема расчетов также может различаться. Так, например, охотничье хозяйство владело только собственно объектами охоты и не владело охотничьими угодьями. Леса относились к ведению сельского хозяйства, являясь одновременно охотничьими угодьями, сельскохозяйственные угодья – к ведению сельского хозяйства, это порождало методики расчета ущербов только для охотничьих животных или для охотничьих животных вкупе с охотничьими угодьями.

При использовании ресурсного подхода к оценке стоимости возникают две основные проблемы:

- цена ресурса. В советское время не было выработано единого подхода к проблеме ценообразования. В настоящее время это усложняется появлением инфляции;

- при ресурсном подходе к оценке при расчете ущерба исключается огромный класс объектов, не имеющих в настоящее время потребительской стоимости. Другими словами, эти объекты относятся к категории нехарактеризуемых нерыночных ценностей.

Абсурдность подобного рассмотрения заключается в том, что человек при таком подходе к расчету ущербов окружающей природной среде фактически рассчитывает ущерб одним видам хозяйственной деятельности (например, при освоении нефтяных или газовых месторождений) другому виду хозяйственной человеческой деятельности (например, лесному, охотничьему, рыбному хозяйствам), но никак не природной среде.

Коренная перестройка системы общественных ценностей должна происходить по линии включения в их число стоимости ресурсов природы, выраженной в денежном эквиваленте.