Реализация основных положений экономического механизма охраны окружающей среды

Экономический механизм охраны окружающей среды определен Законом «Об охране окружающей среды» и включает: планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление лимитов на изъятие природных ресурсов, сброс и выброс загрязняющих веществ, а также на размещение отходов; плату за использование природных ресурсов; плату за загрязнение ООС; внедрение налоговых льгот, стимулирующих охрану окружающей природной среды, создание механизмов экологического страхования, экологической сертификации и экологического аудита (рис. 6).

Рис. 6. Схема реализации основных положений экономического механизма охраны окружающей среды

Основной элемент экономического механизма ООС – планирование и финансирование природоохранных мероприятий, основой которых является внедрение современных технологий, обеспечивающих рациональное использование природных ресурсов и существенное сокращение поступления загрязняющих веществ в окружающую среду. Планирование является элементом инвестиционной политики и служит для ранжирования объектов по приоритетам. Финансирование природоохранных мероприятий осуществляется за счет собственных средств предприятий, средств бюджетников субъектов Российской Федерации и федерального бюджета в рамках утверждения целевых программ.

В качестве одной из мер экономического стимулирования ООС может выступать установление налоговых и иных льгот предприятиям при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использования вторичных ресурсов, осуществления иной деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект. Налоговые льготы для проведения природоохранных мероприятий могут предоставляться законами Российской Федерации и законами субъектов РФ.

Лимиты природопользования являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные предприятиям-природопользователям на определенный срок разрешения на изъятие в определенных объемах и по определенным правилам природных ресурсов, а также разрешение на выброс и сброс определенных объемов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещение отходов. Лимиты на изъятие природных ресурсов предоставляются природопользователям территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Плата за использование природных ресурсов и плата за загрязнение окружающей среды состоит из платы в пределах установленных лимитов и платы за сверхлимитное использование ресурса или сверхлимитное загрязнение. Таким образом, нормирование качества окружающей среды является одним из элементов экономического механизма охраны окружающей природной среды.

Законом «Об охране окружающей природной среды» определена платность использования природных ресурсов. Это положение получило дальнейшее развитие в ряде законов, регламентирующих использование отдельных видов природных ресурсов.

Порядок использования природного ресурса оформляется лицензией, в которой оговариваются правила и объемы изъятия природного ресурса, порядок и размеры соответствующего налога. Сверхлимитное изъятие природных ресурсов оплачивается по повышенным в 5 раз ставкам по отношению к размеру налога за изъятие природного ресурса в пределах лимита.

Плата за загрязнение окружающей среды является формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением природной среде, установление норматива платы за каждую тонну отдельного загрязняющего ингредиента позволило яснее представить ущерб, наносимый именно этим веществом, и принять меры к сокращению его в сбросах и выбросах. Размер платы за загрязнение окружающей среды может быть откорректирован на затраты предприятия на проведение природоохранных мероприятий. Бюджетные организации могут быть освобождены от этого вида налогового платежа. Порядок корректировки и освобождения от платы за загрязнение окружающей среды вводится администрацией субъекта Российской Федерации.

Установление лимитов на изъятие природных ресурсов, на сброс и выброс загрязняющих веществ, а также на размещение отходов, взимание платы за использование природных ресурсов, платы за загрязнение окружающей природной среды; предоставление налоговых, стимулирующих охрану окружающей природной среды льгот осуществляется через систему государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и создание рынка экологических услуг.

Для размещения нового предприятия или объекта, реконструкции или технического перевооружения действующего предприятия необходимо иметь положительное заключение государственной экологической экспертизы. Экспертизе подлежат материалы по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), предпроектная и проектная документация. Финансирование строительства и реконструкции объектов, по которым отсутствует положительное заключение государственной экологической экспертизы, запрещено. Надзор возложен на органы государственного экологического контроля.

Основной задачей органов государственного экологического контроля является обеспечение соблюдения требований экологического законодательства, экологических норм, правил и нормативов, включая:

- согласование планов природоохранных мероприятий и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов;

- осуществление комплексных проверок природопользователей в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

- контроль эффективности работы природоохранных сооружений;

- установление лимитов на использование природных ресурсов, сброс и выброс загрязняющих веществ, размещение отходов;

- согласование для налоговых органов размеров платы за загрязнение окружающей среды.

Государственная экологическая экспертиза и государственный эко­логический контроль стимулируют развитие рынка экологических услуг, включая экологическое страхование, экологическую сертификацию и экологический аудит.

Контроль этого рынка осуществляется через систему государственного лицензирования.

Финансирование экологических проблем и природоохранных мероприятий. На основании Закона РФ «Об охране окружающей среды» финансирование экологических программ и природоохранных мероприятий производится за счет: бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ; средств предприятий, учреждений и организаций; федерального и региональных экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.

Сведения об объемах инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, и вводах в действие природоохранных мощностей содержатся в форме федерального государственного статистического наблюдения № 18-КС (годовая), утвержденной постановлением Госкомстата России от 21.07.98 № 73. В данной форме отражаются объемы инвестиций (с вводом в действие мощностей), направленных на охрану и рациональное использование различных видов природных ресурсов, на строительство предприятий по утилизации, обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных, бытовых и иных отходов, внедрение установок для утилизации и переработки отходов производства, а также на организацию заповедников и других природоохранных территорий. В форме № 18-КС указаны инвестиции, направленные на природоохранное строительство, за счет как всех источников финансирования, так и отдельных источников.

Налоговые льготы предприятиям, осуществляющим природоохранную деятельность. В качестве одной из мер экономического стимулирования охраны окружающей природной среды может выступать установление налоговых и иных льгот предприятиям, учреждениям и организациям при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении иной деятельности, обеспечивающей природохранительный эффект (ст. 14 Закона «Об охране окружающей среды»).

Налоговые льготы, предоставляемые предприятиям, осуществляющим природоохранительные мероприятия, согласно закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», включает: необлагаемый минимум объекта налога, изъятие из обложения определенных элементов объекта налога, освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков, понижение налоговых ставок, вычет из налогового оклада (налогового платежа за расчетный период), целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочку взимания налогов) и прочие налоговые льготы.

Очевидно, что большинство субъектов хозяйственной деятельности сегодня обеспокоены несколько иными проблемами, нежели внедрение современных прогрессивных технологий. Основная проблема состоит в том, что прежде чем получить соответствующие льготы, необходимо вложить немалые средства на модернизацию производства и внедрение передовых технологий. То есть даже при наличии регулирующей данный вопрос необходимой нормативной базы, которая пока не создана в полном объеме, широкомасштабная реализация столь необходимых для охраны окружающей среды мероприятий в целом по стране возможна лишь в перспективе.

Поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Вст. 17 Закона «Об охране окружающей среды»закреплено, что государство поддерживает предпринимательскую деятельность, осуществляемую в целях охраны окружающей среды. Залогом развития такой деятельности хозяйствующих субъектов должны выступать налоговые и иные льготы.

Плата за использование природных ресурсов. Законом РФ «Об охране окружающей среды» определена платность за негативное воздействие на ОС. Это положение получило дальнейшее развитие в законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ряде законов, регламентирующих использование отдельных видов природных ресурсов.

К видам негативного воздействия на окружающую среду ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» относит:

- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

- загрязнение недр, почв;

- размещение отходов производства и потребления;

- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Закон предусматривает, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения наносимого ей вреда.

Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду может устанавливаться только законодательством Российсской Федерации, В настоящее время действует Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632, предусматривающий, что базовые нормативы платы устанавливаются за негативное воздействие на окружающую среду в пределах допустимых нормативов или в пределах установленных лимитов. Бывшее Минприроды РФ в 1992 г. утвердило базовые нормативы платы за загрязнение окружающей природной среды. Кроме того, во исполнение названного постановления Правительства РФ решением МПР России (Ростехнадзором) ежегодно производится индексация платы за загрязнение окружающей природной среды.

Конкретные нормативы по отдельным видам и разновидностям загрязняющих веществ, в том числе комплексному воздействию на природу и здоровье населения, разрабатываются на основе базовых нормативов с поправкой на экологическую ситуацию в том или ином регионе, значимости охраняемых природных ресурсов. Непосредственные размеры платежей для отдельных регионов, бассейнов рек, озер и морей определяются путем умножения коэффициента (отражающего экологическое состояние объекта) на базовую ставку платежей.

Ставки платежей за загрязнение непосредственно для предприятий, организаций устанавливаются представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с участием территориальных органов Ростехнадзора, санэпиднадзора и предприятия-загрязнителя. Органы представительной и исполнительной власти вправе повышать коэффициенты экологической значимости и при сверхлимитных загрязнениях среды устанавливать плату для предприятии загрязнителей в увеличенных размерах (до 20% – в крупных городах и промышленных центрах; в два раза – в зонах экологического бедствия, районы Крайнего Севера, на территории национальных парков, в особо охраняемый заповедных зонах, эколого-курортных регионах).

Платежи за выбросы вредных веществ и размещение отходов производятся за счет себестоимости продукции, а за сверхлимитные загрязнения – за счет прибыли, которая остается в распоряжении предприятия-загрязнители. Сроки поступления платежей согласовываются с местными органами охраны окружающей природной среды.

Таким образом, платежи за загрязнение окружающей природной среды служат, с одной стороны, источником пополнения соответствующих бюджетов, целевых бюджетных фондов, средства которых обеспечивают в том числе проведение мероприятий и выполнение программ по охране окружающей природной среды. С другой стороны, они экономически стимулируют предприятия сокращать и предотвращать вредное воздействие на природную среду и здоровье населения.

Законодательством предусмотрены два вида платы за загрязнение: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов; за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверхустановленных лимитов. В свою очередь постановлением Правительства РФ утвержден Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов [98].

Плата за использование земли согласно ст. 65 Земельного кодекса РФ [14] осуществляется в двух формах: земельного налога, который действует до введения в действие налоги на недвижимость, и арендной платы. Федеральным законом от 29.11.2004 № 141-ФЗ с 1 января 2005 г. введена в действие глава 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ, которая призвана заменить морально устаревший Закон РСФСР «О плате за землю». Размер земельного налога за конкретный земельный участок зависит от категории земель (сельскохозяйственного назначения, земли поселений и др.), их состава, качества, площади и места расположения. Земельным кодексом РФ предписано, что порядок определения размера арендной платы устанавливается Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами (местного самоуправления применительно к землям, относящимся к объектам собственности соответственно государственного или муниципального уровней. С учетом инфляционных процессов периодически путем принятия специальных федеральных законов устанавливается коэффициент увеличения ставок земельного налога и арендной платы.

Плата за пользование недрами. Предоставление недр в пользование, согласно Закону РФ «О недрах», оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Пользование недрами на территории России является платным. Ст. 39 Закона РФ «О недрах» [25] устанавливает, что при пользовании недрами существуют следующие виды платежей:

- разовая плата за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

- регулярные платежи за пользование недрами;

- плата за полученную геологическую информацию о недрах;

- сбор за участие в конкурсе (аукционе);

- сбор за выдачу лицензий.

В свою очередь вступившая в силу с 1 января 2002 г. гл. 26 ч. 2 Налогового индекса РФ устанавливает налог на добычу полезных ископаемых. При этом налоговая база определяется как стоимость добытых полезных ископаемых.

Отдельные категории пользователей недр освобождаются от платежей:

- службы и управления метрополитена;

- организации, осуществляющие специальные работы по шахтостроению (включая метрополитен);

- организации, осуществляющие прокладку коммуникаций (водоводов, канализации, линии связи и т. д.);

- организации по эксплуатации газовых и тепловых энергосетей.

Гл. 13 Лесного кодекса РФ [10] устанавливает, что за пользование лесным фондом взимаются платежи в виде лесных податей при краткосрочном пользовании участками лесного фонда или арендной платы при аренде участков лесного фонда.

С 1 января 2004 года действует гл. 25.1 части второй Налогового кодекса РФ, установившая сбор за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.

К сожалению, с 1 января 2005 года из ст. 13 ч., 1 Налогового кодекса исключены так и не реализованные на практике:

- налог на пользование недрами;

- налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

- налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

- лесной налог;

- экологический налог.

Плата за землю. Федеральный закон «О плате за землю» с последующими изменениями и дополнениями регламентирует вопросы платы за землю. Доля средств от налога и арендной платы за землю, согласно этому Закону, уточняется постановлениями органов исполнительной власти субъектов РФ. Земельный налог взимается со всех землепользователей с последующим перераспределением части средств в бюджет региона и в федеральный бюджет. Земельный налог фактически является платой за право пользования землей и не стимулирует рационального землепользования.

В соответствии со ст. 8 Закона РФ «О плате за землю» налог на городские земли уплачивается на основании средних ставок, приведенных в приложении к закону. Средние ставки дифференцируются по зонам градостроительной ценности территории городов. Ставки земельного налога земель сельскохозяйственного использования, занятых личным подсобным хозяйством и жилищным фондом, дачными и садовыми участками, индивидуальными и кооперативными гаражами устанавливаются в ином порядке исчисления налога.

Плата за воду. В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской федерации» промышленные предприятия за забор воды из водохозяйственных систем вносят в бюджет плату за воду. В мае 1996 года принят Закон РФ «О плате за пользование водными объектами», которым на территории Российской Федерации введена плата за пользование водными ресурсами. Законом установлены плательщики, объекты платы, платежная база, минимальные и максимальные ставки платы за пользование водными объектами для РФ в целом, порядок зачисления и расходования сумм платы, а также льготы по плате и условия взимания повышенных сумм платы.

Постановлением Правительства РФ от 22.07.98 г. № 818 утверждены минимальные и максимальные ставки платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экологическим районам. Плата за пользование водными объектами (водный налог), за забор воды и сброс сточных вод вносится ежемесячно, за использование акватории – ежеквартально.

Постоянные договора заключается с водопользователями на основании лицензии на водопользование. Временные договора заключаются с водопользователями на основании лимитов водопользования, устанав­ливаемых Министерством природных ресурсов РФ, на срок не более 1 года до получения водопользователем лицензии на водопользование. Для водопользователей, не заключивших постоянные или временные договора на пользование водными ресурсами, плата за пользование водными объектами (в соответствии с Законом РФ «О плате за пользование водными объектами») увеличивается в 5 раз.

Введенная с 1 января 2005 года гл. 25.2 части второй Налогового кодекса РФ [13] изменила систему платежей за пользование водными ресурсами. В настоящее время пользователи водных объектов платят водный налог.

Плата за загрязнение окружающей среды. Плата за выбросы, сбросы, размещение отходов является формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением окружающей природной среды, и отнесена Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» к налоговым платежам. Установление цены за каждую тонну отдельного загрязняющего ингредиента позволило яснее представить ущерб, наносимый именно этим веществом и принять меры к сокращению его в сбросах и выбросах. Взимание платы за загрязнение ОС производится на основании Закона РФ «Об охране окружающей среды» и в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.08.92r. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размерах за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».

Постановлением Правительства РФ от 28.08.92 г. № 632 определены три вида платежей за загрязнение ОС:

- в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия;

- в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов);

- за сверхлимитное загрязнение ОС.

Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов определен постановлением Правительства РФ от 3.08.92 г. № 545 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» и от 16.06.2000 № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образовании отходов и лимитов на их размещение».

Лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. В соответствии со ст. 1 действующего Закона «Об охране окружающей, среды»под названными лимитами понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.Смысл установления таких лимитов заключается в том, чтобы но возможности снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду, не допустить ухудшения ее состояния.

Проблема деградации окружающей среды достаточно актуальна для Российской Федерации, изношенные производственные фонды, в том числе очистные сооружения, недостаток капиталовложений в ресурсосберегающие технологии и на реализацию внутрипроизводственных экологических программ у большинства хозяйствующих субъектов создают реальную угрозу окружающей среде. Помимо этого, общество производит все большие объемы отходов, которые в массе своей пока не используются вторично. Необходимо их где-то размещать, причем нередко полигоны захоронения промышленных и бытовых отходов организуются на землях сельскохозяйственного назначения, что выводит их из оборота. В целях недопущения такой ситуации уже на стадии проектирования полигонов определяется общий объем, который может принять такой объект, и лимиты размещения отходов по периодам его функционирования.

В контексте сказанного одним из действенных рычагов экономического механизма сохранения благоприятной окружающей среды и выступают лимиты на негативное природопользование, когда хозяйствующим субъектам специально уполномоченными на то государственными органами устанавливаются на определенный срок объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения отходов, превышение которых влечет за собой повышенный размер платежей.

Лимиты на использование природных ресурсов. Общее понятие данной группы лимитов было закреплено в свое время в ст. 19 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»; под ними понимались установленные предприятиям-природополъзователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов.В самом деле, даже если речь идет о возобновляемых природных ресурсах (воде, лесах, объектах животного мира), бесконтрольное их использование неотвратимо приведет к их истощению. Что в таком случае говорить о нефти, газе и угле, которые относятся к невозобновимым природным ресурсам и запасы, которых неуклонно уменьшаются. Кроме того, установление лимитов позволит пользоваться природными ресурсами большему числу потребителей и учесть при этом интересы большинства.

Вопросы правового регулирования разработки и установления лимитов использования конкретных природных ресурсов и объектов закреплены в coответствующих отраслевых законодательных актах природоресурсного законодательства. Например, ст. 33 Земельного кодекса РФопределяет, что предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а для ведения индивидуального жилищного строительства – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Ст. 35 Закона РФ «О недрах»к задачам государственного регулирования в сфере использования и охраны недр относит определение объемов добычи основных, видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам. Кроме того, ст. 12 этого Закона предусматривает, что в лицензии на право пользования недрами должен быть определен согласованный уровень добычи минерального сырья.

Ст. 90 Водного кодекса РФ определяет, что лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователям на определенный срок. Согласно ст. 49 Кодекса сведения о соответствующих лимитах должны учитываться в лицензиях на водопользование.

Лесной кодекс РФ в ст. 79 в качестве одного из основных требований к лесепользованию закрепляет соблюдение научно обоснованных норм лесопользования. Для целей лесопользования Ст. 62 Кодекса вводит понятие расчетной лесосеки, которая устанавливается ежегодно для каждого субъекта Российской Федерации на основании анализа результатов лесоустроительных работ.

Федеральный закон «О животном мире»устанавливает, что пользование животным миром осуществляется с соблюдением, в том числе лимитов, определяемых федеральным и региональным законодательством (ст. 35). В числе требований к содержанию долгосрочной лицензии на пользование животным миром относится и перечень объектов животного мира, передаваемых в пользование.

Механизм реализации перечисленных норм законодательных актов достаточно подробно изложен в изданных в их развитие нормативных правовых актах Правительства РФ, а также специально уполномоченных государственных органов в сфере использования и охраны конкретных природных ресурсов. Так, постановлением Правительства РФ от 21.05.2001 № 390 утверждено «Положение об определении общих допустимых уловов, водных биологических ресурсов». МПР России издан приказ от 07.05.2001 № 398 «Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации».