Введение. юрократию мы все недолюбливаем

юрократию мы все недолюбливаем. В нашем представлении она одновременно сочетает в себе противоречащие друг другу ка­чества неэффективности и угрожающего могущества. С одной сто­роны, ее отличают некомпетентность, волокита и забота лишь о соб­ственном благополучии; с другой – манипуляции, обструкционизм и византийские интриги. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. На бюрократию сыплются прокля­тия со всех концов политического спектра. Правые стремятся огра­ничить ее во имя свободного рынка; центристы хотят реформиро­вать ее, чтобы сделать ее открытой и ответственной; левые надеют­ся заменить ее самоуправлением. Тем не менее бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять всем по­добным покушениям на свои права. Крупнейший теоретик бюро­кратии Макс Вебер писал: «Приближается диктатура чиновника». Причиной этого служила, как он утверждал, уникальная способность бюрократии справляться со сложными управленческими задачами в массовом индустриальном обществе. Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает проблемы.

Но что в действительности представляет собой бюрократия? Чи­татель, заинтересовавшийся этим вопросом, как правило, быстро оказывается в затруднении, попытавшись разобраться в существе дела. Путаница порождается множеством значений, которые прида­ются термину «бюрократия». Следующий список этих значений дале­ко не является исчерпывающим: правление чиновников, система профессиональной администрации, организационная неэффектив­ность, государственное управление, нерыночная организация, неде­мократическая организация. Столкнувшись с таким многообразием значений, исследователи бюрократии обычно используют одну из двух стратегий. Первая из них состоит в том, чтобы объявить, что бю­рократия в действительности означает государственное управление или организационную неэффективность или что-либо еще. Такой под­ход помогает избежать путаницы, но лишь до тех пор, пока в руки студентов не попадет книга другого автора. Вторая стратегия носит более описательный характер и заключается в обсуждении разно­образных значений термина, которое завершается выводом, что бюрократии как таковой не существует вообще, а есть лишь набор разнообразных явлений, неправомерно обозначенных общим поня­тием. Этот подход несомненно позволяет преодолеть путаницу, но лишь ценой отказа от рассмотрения бюрократии как единого объек­та исследования. Возникает вопрос: существует ли в конце концов бюрократия в действительности?

В XIX в. термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначе­ния особого типа политической системы. Он обозначал систему, в ко­торой министерские посты занимались профессиональными чинов­никами, как правило, ответственными перед наследственным монар­хом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных полити­ков, подотчетных законодательному собранию или парламенту. Так, например, Д.С.Милль в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как един­ственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих систем. В XX в. бюрократи­ческое правление может с такой же вероятностью быть признаком военной диктатуры или однопартийного режима, как и наследствен­ной монархии, но контраст с парламентской демократией все еще применяется в политологии при сравнении отличительных черт раз­личных политических систем.

Второй вариант использования этого понятия относится к социо­логии организаций и ведет свое происхождение из работ Макса Вебера. Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе спе­циально подготовленными профессионалами в соответствии с пред­писанными правилами. Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, ста­новился все более преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуще­ствлялось в крупном масштабе: на промышленных предприятиях, в профсоюзах, в политических партиях и т.д. Это очень широкое поня­тие бюрократии как профессионального управления заключает в себе двойной контраст: во-первых, между управлением и выработ­кой политического курса, являющейся прерогативой той ассоциации, которая использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом отношении; во-вторых, между современными методами управления и традиционными, которые не являлись специализиро­ванными. Это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Третий вариант использования термина «бюрократия» характерен для теории государственного управления. В этой дисциплине бюро­кратия означает управление государственным сектором в противо­положность управлению в частных организациях. Цель такого про­тивопоставления состоит в том, чтобы выявить различия между эти­ми двумя сферами и подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, включая обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не част­ных интересах, подотчетность ее деятельности общественному конт­ролю и т.д. С точки зрения этой дисциплины, то, что отличает раз­ные типы профессионального управления, более существенно, чем то, что является общим для них.

Четвертый вариант применения понятия «бюрократия» присутству­ет в политической экономии. На первый взгляд он не отличается от предшествующего, в значительной степени совпадая с ним. Но, как предполагает само название этой дисциплины, она разделяет орга­низации в экономических терминах в соответствии с источниками их дохода. С этой точки зрения, бюрократия определяется как неры­ночная организация, которая финансируется за счет субсидий, в от­личие от организации, финансируемой благодаря продаже своей продукции на рынке. Хотя большинство подобных организаций явля­ются государственными, некоторые из них не относятся к сфере го­сударственного управления (например, церкви, благотворительные фонды, добровольные объединения), тогда как, с другой стороны, некоторые принадлежащие государству предприятия продают свою продукцию на рынке и, следовательно, в прямом смысле не являют­ся «бюрократиями». Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономи­ческого окружения, в котором она функционирует.