Бюрократия и эффективность управления

Что общего между Ватиканом и компанией Дженерал моторc, На­циональным управлением по аэронавтике и исследованию косми­ческого пространства США и Британской службой здравоохранения? Социология организаций ставит перед собой задачу дать ответ на подобные вопросы путем изучения самых общих черт, присущих всем организациям во всех сферах жизни современного общества, а так­же путем анализа условий эффективности организационной деятель­ности, которые существуют вне зависимости от того, является ли дан­ная организация государственной или частной, и действует ли она в сфере бизнеса, религии, медицины или военного дела. Отправной точкой такого анализа служат труды Макса Вебера, который одним из первых выдвинул общую теорию организации, применимую ко всем сторонам жизни современного общества. Ответ Вебера на по­ставленный выше вопрос заключался в следующем: все указанные организации являются бюрократическими.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить чер­ты, общие для всех современных административных систем. Он ука­зал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к че­тырем главным признакам. Бюрократическое управление, согласно Веберу, отличают: иерархия – каждый чиновник имеет четко опреде­ленную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству; последовательность – должность является основным видом деятельности, дающим жало­ванье и перспективу регулярного повышения по службе; безлич­ность – работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет; специальные знания – чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и конт­ролируют доступ к служебной информации. В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управ­ления, чтобы ее можно было назвать «бюрократической».

Но что означают понятия «управление» и «система управления»? Наиболее простой ответ состоит в том, что управление представляет собой координацию действий по достижению какой-либо цели, а си­стема управления включает в себя набор должностей, служащих для передачи распоряжений руководства организации непосредствен­ным исполнителям. Тем самым не каждый, кто работает в бюрокра­тической организации, является бюрократом. В качестве управлен­цев бюрократов следует отличать от руководства наверху и от непо­средственных исполнителей. Рассмотрим каждую из этих групп.

В своем анализе бюрократии Вебер проводил четкую границу между управленческим персоналом и той ассоциацией или корпо­ративной группой, которая его использует. Корпоративная группа представляет собой добровольное или принудительное объедине­ние людей (от государства до профсоюза, фирмы, политической партии, университета и т.д.), которое избирает руководящий орган для управления его делами. Руководящий орган в свою очередь использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюрократией. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использу­ет. Представители обеих структур существенно отличаются по харак­теру своих должностей, функций и ответственности. Члены руково­дящего органа, как правило, избираются и могут работать не на по­стоянной основе; их функцией выступает выработка наиболее общей программы действий и правил организации, а также решение воп­росов финансирования; они несут ответственность перед всей орга­низацией (избирателями, акционерами, членами и т.д.). Напротив, бюрократы всегда назначаются вышестоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использова­ние финансовых средств. Хотя такое разграничение на практике мо­жет оказаться размытым, в принципе оно имеет важное значение.

Если в верхних эшелонах организации различие между бюрокра­тами и «начальниками» или «лидерами» довольно-таки явное, то про­ведение нижней границы бюрократии более проблематично. Соглас­но Веберу, существенной характеристикой бюрократа является осу­ществление власти в канцелярии. Промышленные рабочие не обладают властью и не работают в канцелярии. Секретари и маши­нистки заняты канцелярской работой, которая имеет важное значе­ние для деятельности бюрократической организации. Но они не осу­ществляют власть; они являются «канцелярскими служащими», а не «чиновниками». С другой стороны, многие служащие правительствен­ных агентств, стоящие на низших ступенях иерархии, обладают влас­тью над своими клиентами (работники службы социального обеспе­чения, таможенные чиновники и т.д.). Исключение их из рядов бюрократии носило бы парадоксальный характер. Тем самым граница бюрократии не может быть просто проведена над непосредственны­ми исполнителями, как предлагалось сделать ранее. Эта граница зависит от природы организации. В частной промышленности бюро­кратия будет совпадать с управленческим персоналом; в правитель­ственном учреждении она может охватывать более широкий круг лиц.

Проведение границ является проблемой для любого понятия, а соблюдение их четкости при всех обстоятельствах может означать просто педантизм. Коль скоро мы уверены, что бюрократы, по опре­делению, подчинены высшей власти и сами осуществляют власть, то мы можем называть бюрократическими те организации, которые действуют в соответствии с принципами веберовской модели, даже если не каждый их сотрудник как на вершине иерархии, так и на ее нижних этажах, может считаться «бюрократом».

До сих пор мы рассматривали веберовскую модель бюрократии и те критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы считаться бюрократической. Многие социологи, изучающие органи­зации, приняли веберовское определение. Но Вебер утверждал так­же, что чем более организация приближалась к его модели, тем боль­шей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наи­высшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе. Другими словами, Вебер полагал, что определяющие характеристики бюро­кратии выступали необходимым условием организационной эффек­тивности; в результате его модель оказывалась также и норматив­ной. Он писал: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности... и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности». А в другом месте он утверждал: «Полностью разви­тый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим спосо­бам производства».

Что лежало в основе этого утверждения Вебера? Сразу же нужно отметить два обстоятельства. Во-первых, когда он настаивал на пре­восходстве бюрократии, то сопоставлял ее не с каким-то абсолют­ным идеалом, а с формами управления, существовавшими в про­шлом – с управлением неоплачиваемых должностных лиц или кол­легиальных органов, аристократии или семейных кланов. Во-вторых, под эффективностью Вебер понимал не одну единственную характе­ристику, а их совокупность, включавшую производительность, рас­ширение масштабов и снижение затрат. Такие свойства требовались, по его мнению, от административной системы, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению массовым индус­триальным обществом, а не локальной экономикой, приспособлен­ной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленных элит.

Если мы рассмотрим различные элементы веберовской модели бюрократии, то можем увидеть, чем каждый из них соответствует это­му критерию эффективности. Основным признаком бюрократии явля­ется систематическое разделение труда, при помощи которого адми­нистративные проблемы разбиваются на ряд поддающихся решению задач, относящихся к сфере деятельности различных должностных лиц и координируемых в рамках централизованной иерархии. Меха­ническая аналогия является здесь довольно точной – разложение сложного движения на ряд элементов и превращение их в управляе­мый процесс позволяет добиться громадного расширения масшта­бов, точности и эффективности действия. Другие признаки бюрокра­тии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсут­ствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, а также в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости лич­ных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции. Для Вебера контраст с традиционными формами управления служил не только средством сравнения, но также и выделения тех черт бюро­кратии, которые в противном случае считались бы само собой разу­меющимися. Так, отделение чиновника от собственности на средства управления позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к суще­ствованию зависело от организации, тем самым подчиняя его орга­низационной дисциплине. Эти факторы обеспечивали значительное расширение административных возможностей по сравнению с не­бюрократическими системами прошлого.

Утверждение Вебера о том, что определяющие критерии бюро­кратии образуют также модель административной эффективности, неоднократно подвергалось сомнению другими социологами. Их ис­следования реальной работы организаций говорят о том, что следо­вание бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что, как утверждают, принципы бюрократической организации являются бо­лее двусмысленными, чем считал Вебер, и им сопутствуют существен­ные «дисфункциональные» эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Каждый из таких принципов характеризуется определенным патологическим проявлением. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократиче­ское безразличие и бесчувственность. Иерархия препятствует про­явлению индивидуальной ответственности и инициативы. Считается также, что Вебер не сознавал противоречивого характера бюрокра­тии отчасти потому, что исследования организаций лишь только на­чинались в первые десятилетия XX в. Кроме того, как утверждалось, на его взгляды слишком сильно повлияли примеры прусской армии и системы научной организации труда Тейлора. Модель машинооб-разной дисциплины, которая была для них характерна, не позволяла понять некоторые аспекты организации, необходимые для ее эффек­тивной работы.

Что же это за аспекты? Они могут быть поняты в результате проти­вопоставления преимущественно механистической веберовской мо­дели и альтернативных концепций, выдвинутых впоследствии социо­логами. Одна из альтернатив предлагает идею организации как со­циальной системы или сети межличностных отношений. Веберовская модель организационной эффективности предусматривает, что все личностные характеристики, не имеющие отношения к исполнению служебных обязанностей, устраняются из организационной деятель­ности. Если бы это было так, то полное описание организации можно было бы дать, определив обязанности каждого должностного лица и взаимоотношения между ними; эффективность в таком случае до­стигалась бы в результате рационального распределения обязанно­стей на каждом уровне иерархии. На практике, однако, люди никог­да не подчиняют полностью свои личностные качества ролевым тре­бованиям. Они вступают в организацию как личности с индивидуальными потребностями и ожиданиями, которые они стре­мятся удовлетворить. А способ их социального взаимодействия в процессе работы может иметь решающее значение для эффектив­ности их деятельности. Игнорирование этих фактов может вызвать сопротивление с их стороны. Людей можно заставить работать по приказу, но не работать эффективно и с самоотдачей. Для этого тре­буется их активное сотрудничество, которое достигается не только распоряжениями, но и неформальным общением.

В рамках другого подхода организации рассматриваются как коммуникативные системы, в которых для принятия решений необ­ходимы эффективная передача и обработка информации. Предпо­лагается, что веберовская концепция управления делает основной акцент на осуществлении политики, не уделяя должного внимания ее формулированию и оценке, которые требуют наличия в органи­зации эффективных механизмов сбора и обработки информации. Есть основания полагать, что строго иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения таких задач. Одна из причин этого заключается в том, что основное значение в ней придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как инфор­мация должна передаваться и в противоположном направлении. Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структуру для контроля за осуществлением решений. Но это ведет к расточительному расширению аппарата управления, и в любом случае адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением. Другим недостатком иерархий является их пирамидальное строение. Хотя такая структу­ра может быть эффективной при распределении задач и передаче инструкций сверху вниз, поток информации в противоположном на­правлении может вызвать перегрузку и блокирование каналов ком­муникации. Иерархические системы страдают как от избытка ин­формации, так и от ее недостатка, а для того, чтобы информация оказалась востребованной, требуются сложные механизмы ее пе­редачи. Все это служит аргументом в пользу децентрализованного типа организации, в которой ответственность за принятие решений передается на нижний уровень, где необходимая информация яв­ляется доступной.

К сходному выводу можно прийти на основе еще одной концеп­ции организации, в которой подчеркивается роль специальных зна­ний. В данной концепции обычно проводится разграничение двух форм власти, которые, как утверждают, Вебер не разделил. Во-пер­вых, это полномочия, соответствующие положению в бюрократиче­ской иерархии. Во-вторых, это власть, основанная на специальных знаниях и не связанная с занимаемой должностью. Вебер ответил бы, что эти две формы во многом совпадают и что обладатели бю­рократической должности обычно приобретают свои собственные знания и опыт. Однако при этом не принимается во внимание тот факт, что во многих случаях управленцы должны контролировать специа­листов в тех сферах, в которых сами они не имеют необходимых зна­ний – финансовых, технических или профессиональных. Такие под­чиненные специалисты могут столкнуться с противоречием между распоряжениями начальства или организационными правилами, с одной стороны, и профессиональными требованиями – с другой. Из этого делается вывод, что наиболее эффективной формой организа­ции для специалистов является не бюрократическая иерархия, а го­ризонтальная структура, дисциплина в которой поддерживается благодаря преданности организации в целом, а не узко очерченным дол­жностным обязанностям.

Каждая из этих трех альтернативных концепций соответствует различным этапам изучения организаций: переходу от «научного управления» к школе «человеческих отношений»; от механической к кибернетической или информационной модели; от организации как иерархии к организации как ассоциации специалистов. Каждая кон­цепция дает свои собственные рекомендации по достижению орга­низационной эффективности. Из веберовской модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря раци­ональному разделению труда и четкому определению сфер компе­тенции. Для тех, кто рассматривает организации как системы меж­личностных отношений, эффективность становится вопросом моти­вации подчиненных в условиях, предполагающих взаимный обмен. С точки зрения тех, кто характеризует организации как коммуника­тивные системы, эффективность достигается в результате отсеива­ния и передачи информации, а также принятия решений на тех уров­нях, где эта информация наиболее доступна. Наконец, для тех, кто придает наибольшее значение применению специальных знаний к решению преимущественно технических проблем, эффективность означает создание такой организационной структуры, в которой специалисты могут наилучшим образом использовать свои профес­сиональные качества.

Каждая из этих концепций преподносилась в свое время в каче­стве окончательной истины. Более приемлемым, однако, было бы рас­сматривать их не как взаимоисключающие альтернативы, а как вза­имодополняющие модели, каждая из которых подчеркивает какой-либо существенный аспект организационной деятельности. Общим для них является признание того, что власть не может заключаться только в официальной иерархии должностей, поскольку подчинен­ные обладают своими собственными источниками власти, связан­ными с неформальными социальными отношениями, контролем над информацией и специальными знаниями. Если власть вышестоящих должностных лиц позволяет им выдвигать какие-либо инициативы, то власть подчиненных может быть использована для того, чтобы ви­доизменить эти инициативы, задержать их осуществление либо вос­препятствовать ему. Реальное управление организацией состоит в способности использовать все эти источники власти в организаци­онных целях, а не в чьих-либо личных интересах. С точки зрения со­циологии достижение этого является не вопросом личных качеств, но вопросом организационной структуры. Монолитная иерархия по­рождает тенденцию к безусловному следованию правилам, а децентрализованная структура, в которой отсутствуют средства контроля, ведет к злоупотреблениям.

Вывод о том, что организации сочетают в себе формальные и неформальные отношения, которые следует сбалансировать, представ­ляется совершенно банальным. В действительности именно потому, что общие выводы относительно организационной эффективности выглядят банальностью, многие социологи выступают против каких-либо обобщений, абстрагирующихся от контекста, в котором действу­ют организации. По их мнению, не существует универсально приме­нимых принципов организационной эффективности. Это не означа­ет, что можно поступать совершенно произвольно или основываться лишь на интуиции; но критерии эффективной деятельности будут из­меняться в зависимости от ее целей, технических средств и той сре­ды, в которой действует организация. С этой точки зрения задача теории состоит не в том, чтобы выработать набор абстрактных обоб­щений, пригодных на все случаи жизни, а в решении вопроса о том, организации какого типа наиболее приемлемы в тех или иных усло­виях. Рассмотрим несколько примеров такого теоретизирования.

Одна из наиболее влиятельных типологий была предложена Т. Бернсом и Д.Столкером, утверждавшими, что решающее значение для организаций имеет скорость изменений в их окружении. Органи­зации, которые сталкиваются с быстрыми и постоянными изменени­ями на рынке или в сфере технологии и которые тем самым вынуж­дены вводить новшества, должны иметь иную структуру по сравне­нию с организациями, действующими в стабильных условиях. Для последних наиболее приемлема «механическая» структура, напоми­нающая веберовскую модель бюрократии: иерархическая система власти с точно определенными ролями и передачей решений и инст­рукций по вертикали. В отличие от этого первый из выделенных ими типов организации требует «органической» структуры, которая под­разумевает: непостоянное распределение функций, открывающее простор для индивидуальной инициативы; зависимость власти ско­рее от специальных знаний, чем от занимаемой должности; широкое распространение знаний о целях организационной деятельности, а не их концентрацию на вершине иерархии; наличие горизонтальных каналов коммуникации; преданность сотрудников профессиональ­ным нормам, а не определенной должности.

Должно быть очевидным, что такая «органическая» структура включает в себя комбинацию уже обсуждавшихся нами моделей. Данную модель критиковали за то, что ее принятие означало бы хаос в деятельности организации и постоянную нестабильность положе­ния занятых в ней сотрудников. В конце концов одно из преимуществ точного определения ролей в процессе разделения труда заключается в том, что индивиды могут сосредоточиться на теку­щих задачах, не сомневаясь постоянно в пределах своей компетен­ции и не будучи вынужденными пересматривать характер своих от­ношений с другими должностными лицами. Берне и Столкер утверждают, тем не менее, что их «механическую» и «органическую» модели следует понимать как две крайние точки спектра и что на практике большинство организаций располагаются между этими двумя точ­ками. Если это так, то мы возвращаемся к идее баланса различных элементов, но с одним существенным различием: характер такого «баланса» систематически изменяется в соответствии с изменени­ями среды, в которой действует организация, и скоростью таких изменений.

Эту идею развили другие социологи. Джоан Вудворд показала, что скорость изменений в той или иной отрасли промышленности опре­деляется не просто изменениями на рынке и в технологии, но зави­сит также от характера производимой продукции. Фирма, произво­дящая продукцию по заказу индивидуальных клиентов, нуждается в более гибкой организационной структуре по сравнению с фирмой, в которой налажено конвейерное производство. Чарльз Перроу ут­верждает, что организационная структура может отличаться в раз­ных подразделениях одной и той же фирмы. Научно-исследователь­ский отдел требует значительно более «органичного» и гибкого рас­пределения задач, чем производственные отделы, деятельность которых носит более рутинный характер. Эти различные подразделе­ния не могут обладать одной и той же структурой. Перроу считает так­же, что дифференциация типов организации характерна не только для производственной сферы. Подобное же разделение встречается и в сфере гражданской службы. Образовательное или исправитель­ное учреждение, которое стремится насаждать конформизм, будет управляться более «бюрократически», чем то, которое ставит своей задачей развитие личности и реабилитацию. Различия здесь явля­ются результатом определения целей деятельности организации, а не следствием характера самой этой деятельности.

Из нашего обсуждения можно сделать два вывода относительно организационной эффективности. Первый из них заключается в том, что структура, которая эффективно работает в одних условиях, может утратить эффективность в другой ситуации. Бюрократическая «па­тология» является не столько результатом разрастания иерархии или буквального следования правилам, сколько следствием несоответ­ствия данной организационной структуры определенному окружению. Во-вторых, эффективность представляет собой многостороннюю концепцию, различные элементы которой не всегда согласуются между собой. Организация, деятельность которой носит рутинный характер, может эффективно расходовать средства, но оказывается неспособ­ной быстро приспособиться к неожиданным изменениям условий деятельности. С другой стороны, более гибкая система, способная изменяться в соответствии с новыми требованиями, может расходо­вать ресурсы очень расточительно. Эффективность как соответствие данным условиям существенно отличается от экономической эффек­тивности.

Насколько эти соображения обесценивают веберовскую модель, с которой мы начали свой анализ? Большинство социологов прини­мают веберовское определение бюрократии, но не соглашаются с тем, что она представляет собой наиболее эффективную форму орга­низации. Однако предложения о замене ее альтернативными моде­лями организационной структуры не слишком убедительны. Трудно найти примеры успешного действия «органической» административ­ной модели, а те примеры, что существуют, свидетельствуют о по­степенной бюрократизации с расширением организации и с течени­ем времени. Едва ли можно избежать вывода о том, что типичная современная крупная организация действительно является иерархи­ческой, безличной, подчиненной правилам и т.д. Вопрос в том, в ка­кой степени должны быть выделены эти характеристики и какие дру­гие аспекты следует учитывать, чтобы адекватно понимать органи­зации. Суть дела состоит в модификации веберовской модели, а не в полной ее замене. Действительно, эта модель скорее определяет наи­более общие структурные черты современной администрации, а не дает подробное руководство для организационной деятельности. Как и все модели, она служит отправной точкой анализа, а не его заклю­чительным этапом.

Остается лишь охарактеризовать особенности подхода социоло­гии организаций к изучению бюрократии. Социология занимается «социальным» в самом широком смысле слова, а социология орга­низаций – изучением организационных форм во всех сферах обще­ственной жизни, независимо от того, относятся ли они к государствен­ному или частному сектору и занимаются производством или соци­альным обеспечением. Этому фокусу интереса соответствует определение бюрократии, которое выявляет наиболее типичные чер­ты современного управления в целом.

Наряду с общим фокусом интереса социологию отличает также спе­цифический метод анализа или построения моделей. Этот метод пред­полагает, что при изучении социальных образований вначале рас­сматривается их общая структура и систематическая взаимосвязь их элементов, а место части определяется по ее отношению к целому. Таким образом, социология организаций анализирует структуру бю­рократии как систематическое взаимоотношение элементов, опре­деляются ли эти элементы как роли внутри иерархического разделе­ния труда, как набор взаимосвязанных характеристик (правила, без­личность, специализация и т.д.) или как различные измерения сложного целого (формальные и неформальные системы). Каковы бы ни были различия между отдельными социологами в определе­нии этих элементов, все они согласны в том, что организационная эффективность прежде всего зависит от того, как осуществляется на практике взаимосвязь между этими элементами. Такой подход к про­блеме противоположен тому, который начинает рассмотрение с от­дельного индивида или типа личности и определяет эффективность как возможность обеспечения того, чтобы каждый индивид находил­ся на надлежащем месте. Он отличается также от теории бюрокра­тии, исходной точкой которой выступает абстрактная концепция ин­дивида, не принимающая во внимание пространственно-временные различия.