В отношении Сибири в недрах имперской бюрократии довольно долго шел спор: считать Сибирь частью Империи или ее колонией. Не в последнюю очередь на затяженность этого спора во времени сыграло то, что освоение Сибири ввиду огромных пространств, сурового климата и практической незаселенности края происходило военными методами. Московское правительство управляло этой "частью света" с помощью Сибирского приказа - ведомства, родившегося из чети дьяка Варфоломея Иванова и просуществовавшего вплоть до введения в 1783 г. в Сибири Уч. губ. 1775 г. Интересно отметить также и то, что осколок приказной системы в Сибири - Тюремный приказ - продержался здесь вплоть до 1904 г.
Введение губернского устройства оказалось не совсем удачным, прежде всего потому, что здесь довольно долго происходило размежевание административно-территориальных единиц. Здесь же необходимо упомянуть и о том, что Сибирь во многом даже в XIX в. представляла собой типичную terra incognita эпохи Великих географических открытий.
|
|
В 1797 г. Павел I, в очередной раз изменяя учреждения своей матери, повелел образовать в Сибири две губернии: Тобольскую и Иркутскую. В 1804 г. из состава Тобольской губернии выделяется Томская, годом ранее образуются Камчатская область и Охотское предварительное управление (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVIII. N 20889). В 1805 г. создаются Якутская область и Нерчинское областное управление. Наконец, по издании в 1822 г. Учреждения сибирского вся Азиатская Россия (за Уралом) разделена была на два генерал-губернаторства: Западносибирское с центром в г. Тобольске и Восточносибирское - в Иркутске. К Западносибирскому генерал-губернаторству относились губернии Тобольская, Томская, область Омская, к Восточносибирскому - губернии Иркутская и Енисейская, область Якутская, управления Камчатское и Охотское, Троицкосавское пограничное управление. Вскоре к ним присоединились области Забайкальская (образована в 1851 г.), Приморская (образована в 1858 г.), Амурская (образована в 1858 г.), Кяхтинское градоначальство. Вместе с тем в 1884 г. области Приморская и Амурская соединены были в особое Приморское генерал-губернаторство, в состав которого помимо этих двух областей вошло Владивостокское военное губернаторство; двумя годами ранее упразднено было Западносибирское генерал-губернаторство, вместо него было образовано Степное генерал-губернаторство, включающее в себя области Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую, а в 1887 г. Восточносибирское генерал-губернаторство переименовано в Иркутское генерал-губернаторство. В 1884 г. остров Сахалин становится самостоятельной административной единицей, а в 1909 г. вновь воссоздается Камчатская область. Нетрудно заметить, что на процесс размежевания в Сибири оказали сильнейшее влияние внешняя политика Империи, ее отношения с сопредельными азиатскими государствами.
|
|
Местное сибирское законодательство. Верная своей политике Империя полагала за всеми сибирскими коренными народами сохранение их обычного права, редкое исключение делалось только для тех народов, которые принимали крещение. Вместе с тем в 1841 г. состоялось издание так называемого Свода степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири, который, однако, так и не вступил в силу, но, по замечанию сенатора Н.Н. Корево, этот свод использовался в качестве субсидиарного источника права при применении Пол. об ин. Т. II Св. зак.
В 1822 г., как мы уже сказали, особенности местного управления Сибири были отражены в Сибирском учреждении, деятельное участие в составлении которого принимал граф М.М. Сперанский. Последнее издание этого акта приходится на 1892 г., однако законодатель в нем уже существенно отошел от коллегиального начала управления, поскольку за 70 лет применения акта на практике восторжествовал принцип единоличного управления, т.е. принцип, заложенный еще в Уч. губ. 1775 г.
Местные сибирские учреждения. Управление Сибирью на практике показывает, как за 200 лет этот край постепенно интегрировался в общую административную систему Империи. В 1879 г. в Западной Сибири происходит распространение действия Положения от 19 февраля 1861 г., в 1882 г. это Положение вводится в Восточной Сибири. В принципе эти мероприятия правительства заслужили справедливую критику современников, так как фактически создавали у сибирского крестьянства совершенно чуждую ему общину великорусского образца. В 1896 г. на Сибирь распространяется действие Судебных уставов 1864 г. Фактически они введены были только 2 июля 1897 г. Таким образом, была упразднена одна из главных отличительных черт управления Сибирью, до указанной даты судившейся дореформенным судом. В 1905 г. в Сибири вводятся земства. В качестве особенности русских владений за Уралом следует отметить отсутствие в этом крае дворянства и дворянского землевладения, что определяло один из серьезнейших отличительных признаков всего края.
С 1852 по 1864 г. действует особый Сибирский комитет в ранге отдела Комитета Министров, правда, еще раньше, в 1821 г., был учрежден специальный комитет для разработки общего положения об управлении, что и было им сделано в 1822 г., ставшим одновременно и годом, когда этот комитет прекратил свое существование. Согласно Сибирскому учреждению 1822 г. высшим представителем государственной власти в крае являлся генерал-губернатор, соединявший помимо традиционной для него военной власти гражданскую и дипломатическую функции - он уполномочивался вести переговоры с сопредельными государствами по пограничным вопросам. При генерал-губернаторе существовал Совет главных управлений - нечто вроде коллегиального органа, руководящего деятельностью местного бюрократического аппарата и отчасти контролирующего действия самого генерал-губернатора. Последнее было обусловлено тем, что такие Советы формировались от центральных министерств (Минфин, МВД и Минюст). Аналогичная структура устанавливалась и на уровне сибирских губерний и областей.
Губернское или областное правление осуществлял губернатор (гражданский или военный) посредством губернского совета, последний представлял собой расширенный вариант губернского правления. Судопроизводство сосредоточивалось в общем губернском суде, причем закон не знал разделения его на уголовную и гражданскую палату. При суде состоял губернский прокурор. Приговоры губернского суда подлежали утверждению губернатора, вместе с тем закон допускал изъятия - те дела, наказания по которым состояло в лишении прав состояния, непосредственно вносились в Сенат.
|
|
Округа, на которые делились губернии и области в Сибири, соответствовали уездной единице в Европейской России. Окружное управление из-за необжитости местности было двух видов: по полному штату и сокращенному. В первом случае округ возглавлял окружной начальник, при котором полагалось образовывать особый совет, в который входили главы специальных отраслевых управлений: полиции, казенного управления, суда и т.д. Во втором случае при окружном начальнике отсутствовал окружной совет, а также отсутствовали и некоторые виды управлений.
Города в Сибири равно имели особые органы управления. Само управление подразделялось на общее (городничий, его канцелярия и приставы) и частное (квартирные надзиратели, городская Дума и городской суд).
Во второй половине XIX в. картина существенно меняется. Как мы уже сказали, принцип коллегиальности, воплощенный в специальных советах при губернаторах и генерал-губернаторах, изживает себя. Однако структурно они продолжают существовать, но члены их теперь напрямую подчинены соответствующему губернатору. В 1887 г. эти советы упраздняются вовсе. На уровне округов также происходит существенное упрощение системы управления. Теперь оно состоит из исправника, земского суда и казенного управления. Определенной особенностью в Сибири отличалось волостное управление, искусственно созданное здесь реформами 1879 и 1882 гг.
В 1898 г. в Сибири вводится институт крестьянских начальников (ПСЗРИ. 3-е изд. Т. XVIII. N 15503). Общим и главным источником этой реформы являлось Положение об участковых земских начальниках 1889 г.