Территориальная сеть агентов центральной администрации. Прямое и непрямое федеральное администрирование

Наряду с формированием более или менее единого общенационального правового пространства государство создает специализированные властные структуры или региональные подразделения общенациональных властных структур для того, чтобы обеспечить представительство своих интересов в регионах. В этой связи говорят о территориальных сетях агентов центральной администрации,представляющих ее политические интересы на местах.

В государстве с неразвитой децентрализацией данная сеть может иметь тотальный характер. Так происходит в том случае, если все местные чиновники назначаются центром. Назначение может быть прямым или косвенным (в последнем случае — когда менее крупные чиновники на местах назначаются региональными чиновниками, которые при этом назначены центром).

Главный интерес представляет формирование "агентских сетей" в странах, где на местах функционируют выборные органы власти, выражающей таким образом территориальные интересы.

Одним из способов реализации территориально-политического контроля является создание подконтрольных центру структур на тех же управленческих уровнях, на которых действует выборная местная власть.

В унитарных государствах с развитым местным самоуправлением наибольший интерес привлекает континентальная модель местного самоуправления. Смысл этой модели заключается в том, что наряду с местным самоуправлением на местах создается система представительств общенациональной администрации. Такая ситуация характерна для Франции.

Континентальная модель предполагает наличие на местах выборных представительных органов местного самоуправления, нередко формирующих и исполнительные органы местного самоуправления (речь идет об ATE первого порядка^[1]). Эту роль во французском департаменте выполняет генеральный совет. Таким образом, континентальная модель предусматривает наличие выборного представительного органа самоуправления, который также обычно выбирает из своего состава исполнительный орган, занимающийся решением текущих задач в рамках местных полномочий. Для обозначения этой властной структуры целесообразно использовать понятие "ассамблея" ^[2].

Одновременно в департаменте действует институт агентов центральной администрации — префектов, которые назначаются президентом республики ^[3]. Агенты центральной администрации в лице супрефектов действуют в округах, на которые делятся департаменты (супрефекты считаются помощниками префекта по конкретному округу). Интересы центра представляют специальный орган власти и его глава, выполняющие функции общенациональной исполнительной власти применительно к территории. Этот орган власти входит в вертикаль исполнительной власти, он подконтролен центру.

В качестве более удобного общего понятия для глав региональной исполнительной власти (которые часто ассоциируются с главами регионов) можно использовать распространенное понятие "губернатор". Надо, однако, учитывать принципиальную разницу между выборными губернаторами, представляющими региональное самоуправление, и назначаемыми, которые являются агентами центральной администрации.

Устройство региональной власти с выборными ассамблеями и назначаемыми губернаторами встречается во многих унитарных государствах Европы.

• Например, в Швеции губернаторы ленов назначаются центром, в то время как население избирает представительные органы самоуправления — ландстинги.

• В Португалии в регионах действуют выборные ассамблеи с их исполнительными органами — жунтами. Роль агентов центральной администрации в этой стране выполняют представители правительства.

• Дуализм амтманнов (главы провинций-амтов), которых назначает монарх, и выборных местных советов существует в соседней Дании.

• Аналогично в Нидерландах комиссар провинции назначается монархом и возглавляет исполнительный орган власти в регионе. В то же время уровень децентрализации здесь выше (Нидерланды могут рассматриваться как хороший пример конституционального самоуправления), и члены этого исполнительного органа избираются провинциальными штатами — органами регионального самоуправления.

Различия между странами, использующими континентальную модель самоуправления, определяются тем, в какой степени у них развито самоуправление на уровне административных единиц первого порядка. В указанных выше случаях регионы всегда обладают выборной властью (что свидетельствует о развитом местном самоуправлении и достаточно высоком уровне децентрализации). Центр со своей стороны для создания управленческого баланса формирует свое представительство в лице назначаемого чиновника, который, как правило, имеет фактический статус первого лица в регионе.

В некоторых странах, где система местного самоуправления близка к континентальной, на уровне административных единиц первого порядка доминирует агент центральной администрации, тогда как структура выборного самоуправления в явном виде отсутствует. Скажем, в Норвегии король назначает руководителя провинции (фюльке) — фюлькесманна, а орган самоуправления — фюлькестинг сформирован из председателей коммунальных советов (т.е. глав местного самоуправления низового уровня) и не выбирается населением напрямую. В таких странах можно говорить о менее развитом региональном самоуправлении.

Однако возможна противоположная ситуация, когда в унитарном государстве население избирает как ассамблею, так и губернатора. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах. Интересы центра в таком случае обеспечиваются контролем за губернатором, который, хотя и избирается народом, по конституции именуется агентом президента республики. Уступка региональным интересам со стороны центра носит условный характер. В 2002 г. выборы региональных руководителей впервые прошли в Перу. Такая модель регионального самоуправления уже не является континентальной и имеет квазифедеративный характер.

В политической регионалистике различают две модели самоуправления — агентскую и модель партнерства. В случае местного самоуправления первая очевидно совпадает с континентальной моделью, использующей формулу "агент центральной администрации плюс ассамблея". Она особенно интересна наличием усиленного территориально-политического контроля, сочетающегося обычно с более развитым местным самоуправлением (т.е. речь идет о балансе, сочетающем высокий уровень децентрализации с высоким уровнем централизованного контроля).

Англосаксонская модель (модель партнерства) не предполагает наличия агентов центральной администрации на тех управленческих уровнях, где действует местное самоуправление. Она означает "отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные органы". На местном уровне действует только местная выборная власть, т.е. ассамблея со своим исполнительным органом. Задача контроля со стороны центра может не ставиться в принципе: считается, что местное самоуправление решает свои задачи в рамках своей компетенции, а в случае нарушений с его стороны используются судебные процедуры. Поэтому англосаксонскую модель местного самоуправления можно отождествлять с моделью партнерства (имеется в виду партнерство центра и органов самоуправления).

К англосаксонской модели близки модели регионального самоуправления квазифедеративного характера, принятые в тех унитарных государствах, которые допускают всенародные выборы глав регионального самоуправления, а не только ассамблей. Однако одновременно для усиления центростремительных тенденций выборные главы регионов могут быть включены в общенациональную вертикаль исполнительной власти, как это происходит в Колумбии.

Теперь рассмотрим некоторые особенности регионального управления и самоуправления в федеративных государствах.

В федеративных государствах практически всегда на региональном уровне наряду с выборной региональной властью, которая олицетворяет собственно региональные интересы (и в состав которой входят не только ассамблеи, но и, возможно, выборные губернаторы), тоже обычно существует более или менее развитая система представительств федеральных ведомств. Не случайно в США говорили о ведомственных вертикалях в тот период, когда многие эксперты стали называть американский федерализм "частокольным". Как уже говорилось, разработанный в США дуалистический федерализм оказался в значительной степени "идеальным типом", не реализованной в полной мере концепцией. Другими словами, принцип, когда на региональном уровне в федерации действует только региональная выборная власть при полном отсутствии агентов центральной администрации, на практике встречается редко. В то же время на местном уровне в случае англосаксонской модели местного самоуправления (и тех же США) такая ситуация возможна.

Агенты федеральной власти на региональном уровне выполняют функции прямого федерального администрирования. Его смысл заключается в исполнении на местах решений, принимаемых на федеральном уровне, как на уровне общенационального нормотворчества, так и в рамках узковедомственной политики.

Сеть агентов центральной администрации на местах в федеративном государстве может быть развита в разной степени в зависимости от того, сколь жесткий уровень контроля центр считает целесообразным, исходя из политической ситуации.

• Один из вариантов — создание системы функциональных вертикалей в виде многочисленных региональных представительств центральных ведомств. Обычно такая система формируется по мере развития и диверсификации государственного аппарата, как это произошло в США.

• Другой, более "жесткий", вариант — создание специального института, представляющего интересы центра в регионе и контролируемого из центра.

Для нашего рассмотрения особенно важна индийская модель, для которой наиболее характерен развитый дуализм выборной региональной власти и представительства общефедеральной власти в регионе. Губернатор индийского штата назначается президентом страны и, таким образом, может, с оговорками, считаться агентом центральной администрации. Выборная региональная власть в индийском штате представляет собой легислатуру штата, которая принимает непосредственное участие в формировании правительства штата во главе с главным министром (chief minister). Дуализм в системе региональной власти, созданной по индийской модели, позволяет проводить аналогии с континентальной моделью местного самоуправления в унитарных государствах.

Другим способом реализации территориально-политического контроля является наделение агентскими функциями представителей выборной региональной власти. В этом случае говорят о непрямом федеральном администрировании (прямое федеральное администрирование, как это следует из определения, осуществляется через чиновников, назначаемых из центра). Аналогия возможна с квазифедеративными формами местного самоуправления в унитарных государствах, когда выборный губернатор является агентом центральной администрации.

• Различение прямого и непрямого федерального администрирования проводится, например, в Австрии. По вопросам непрямого федерального администрирования (касающимся, соответственно, компетенции федерального центра и решений, имеющих обязательную силу на всей территории страны) губернаторы австрийских земель выступают в роли агентов федерального правительства и действуют в соответствии с директивами правительства в целом и отдельных министров.

• Нормы непрямого федерального администрирования можно обнаружить в законодательстве и управленческой практике других федеративных государств. Например, в Аргентине губернаторы провинций именуются "естественными агентами" федерального правительства в части исполнения конституции и общенациональных законов. В Венесуэле конституция прямо называет губернаторов представителями федеральной власти в штатах.

Последняя формулировка позволяет понять, как соотносятся между собой два важнейших направления территориально-политического контроля — обеспечение единства общенационального правового пространства и создание территориальных сетей агентов центральной администрации. Смысл деятельности агентов центральной власти заключается прежде всего в том, чтобы на данной территории исполнялись общенациональные законы, а также иные решения центральной администрации.

Особенность федеративных государств с их выборной региональной властью заключается в том, что органы выборной региональной власти могут одновременно выполнять функции агентов центральной администрации по вопросам компетенции федерального центра и исполнения директивных решений федерального центра. Но часть таких функций может выполняться и непосредственными агентами центральной администрации на местах, работающими в режиме прямого федерального администрирования.

Функции агентов центральной администрации и представителей выборной региональной власти трудно отделить друг от друга. Например, в Аргентине и Венесуэле выборная региональная власть берет на себя функции агента центральной администрации в рамках системы непрямого федерального администрирования.

Одновременно не следует считать, что назначенный из центра региональный чиновник даже в унитарном государстве является "слепым" исполнителем директив, исходящих из центра. Работая в данном регионе, этот чиновник, принимая конкретные решения в рамках своей компетенции, как правило, учитывает особенности местной среды и в какой-то степени становится выразителем региональных интересов, возможно даже — лоббистом этих интересов в центре.

Принципы кадровой политики при назначении агентов центральной администрации очень важно изучать на практике, поскольку они могут быть более выгодными центру или регионам. В первом случае назначают представителей других регионов, во втором — выходцев из данного регионального сообщества. В Индии в условиях федеративного государства назначение губернаторов президентом страны является мощным инструментом кадрового контроля. Причем в Индии отмечались тенденции к сознательному назначению губернаторами представителей других регионов и, соответственно, этнических групп; такие представители считались более удобными центру в силу отсутствия региональных связей.