Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления

Ключевая проблема местного самоуправления как политического института связана с балансом отношений между центром и локальным сообществом. В многочисленных источниках очень по-разному трактуются отношения между местным самоуправлением и государственной властью. Распространены попытки их противопоставления и даже идеализации первого в противовес второму. Характерно и противопоставление местного самоуправления власти государственной бюрократии. В этой связи крайне важно дать ответ на вопрос, что же собой представляет самоуправление в рамках государства, как на концептуальном и практическом уровне решается проблема отношений между государством и структурами местного самоуправления.

В международной практике чаще используется понятие "местное управление", а не "самоуправление". Причем термин "local government" (т.е. местное управление) характерен как раз для англосаксонского типа честного самоуправления. В некоторых источниках он считается более широким, чем местное самоуправление. Здесь надо понимать, что управление не обязательно означает подчинение одного субъекта другому, и местное управление не есть централизованное управление посредством агентов центрального правительства. Элементы самоуправления возникают в случае выборности органов власти: такое местное управление автоматически становится самоуправлением. В то же время местное управление может рассматриваться как более широкое понятие, чем местное самоуправление, в случае, если в него включаются органы централизованного управления.

Эффективная территориально-политическая система, позволяющая учесть и увязать местные интересы в рамках единого государства, предполагает наличие баланса отношений между центром и местными сообществами. Это означает выборность местной власти (в том или ином виде) и ее самостоятельность в делах местного значения. Централизованно определяется (и по необходимости меняется) объем местной компетенции, а также обеспечивается проведение местными властями политики, соответствующей общегосударственным интересам. Конечным результатом становится своего рода "асимметричное партнерство" центра и местных сообществ.

Еще одна общая проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и выборностью местной власти. Самоуправление предполагает формирование выборных органов власти из людей, не обязательно являющихся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления — это выборность.

Однако в соответствии с современными представлениями публичная власть отделена от общества, что делает ее более эффективной. В этой ситуации на муниципальном уровне неизбежно появляется собственная бюрократия, которая призвана обеспечивать должный управленческий профессионализм. Главным центром ее влияния становится исполнительно-распорядительный орган, что одновременно означает и разделение властей на муниципальном уровне. Иными словами, осуществляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, которых население может даже и не выбирает. Не случайно профессионализм воспринимается как необходимое качество депутата и тем более мэра. Правила игры повсеместно предполагают, что профессиональный мэр, наилучшим образом соответствующий интересам большинства граждан, подбирает профессиональную команду для решения местных социально-экономических проблем^[9]. Следствием функционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс департаментализации. Он предполагает создание отраслевых и функциональных департаментов в рамках исполнительно-распорядительного органа^[10].

Таким образом, проблема "профессионализм — дилетантизм" решается через пересмотр основ местного самоуправления, переход от прямых к косвенным формам. Тогда самоуправление может пониматься как выборы населением профессиональных политиков и чиновников, наилучшим образом способных (по мнению ситуативно сложившегося в местном сообществе большинства) реализовать местные интересы.

Существенные противоречия связаны в этом контексте и с определением объема самоуправления. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в противоречие с уровнем профессионализма местной власти, с ее ответственностью и наличием финансово-экономических ресурсов.

Результатом этого противоречия становится типичное недоверие центральной власти к органам местного самоуправления. По словам Г. Барабашева, муниципальные учреждения становятся пунктами противоречий между центром и периферией. Этим обусловлено появление целого ряда форм централизованного контроля за деятельностью местного самоуправления.

В Великобритании (при партнерской модели!) такими формами считаются прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, контроль и инспекция. Местное самоуправление неизбежно несет двойную ответственность — перед избирателями (и их пониманием местных интересов) и перед вышестоящей властью, "по определению" обеспечивающей "позитивный синтез" местных интересов в общенациональные.

Общераспространенной проблемой является экономическая состоятельность местных сообществ. Здесь характерны просто огромные различия. Как показывает опыт, даже вопросы местного значения в большинстве случаев не могут решаться без государственной помощи. Местные сообщества по определению невелики, компактны, а значит, как правило, экономически слабы. Поэтому возникает вопрос, какие полномочия они на самом деле способны выполнять, обеспечивая их собственными ресурсами. Ресурсное обеспечение политической автономии обычно невозможно, и в случае каждого конкретного государства необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые местные сообщества способны реализовать. При этом огромные географические различия между ними все равно не позволят вывести большинство из них на "самоокупаемость". Поэтому государство вынуждено или дифференцировать объем полномочий в зависимости от ресурсной базы муниципалитета, или обеспечивать экономически слабые муниципалитеты финансовой помощью. В мировой практике активнее развивается второй вариант: западные страны уважительно относятся к исторически сложившейся структуре местных сообществ, осторожно экспериментируют с их статусным неравенством (неизбежным при дифференцированной передаче полномочий), что влечет за собой необходимость значительного субсидирования мелких образований.

В частности, в Англии, начиная с 1950-х гг., в структуре доходов муниципалитетов преобладают правительственные субсидии. В США их доля до Первой мировой войны составляла 94%, и лишь потом начала снижаться. Собственные доходы муниципалитетов в Италии составляют лишь 15% их доходов, в Японии — одну треть. Во Франции ситуация лучше, но и там доля субсидий весьма велика: в коммунах она составляет 35%.

В собственных доходах муниципалитетов обычно преобладают местные налоги, главным из которых в США и Великобритании является имущественный налог. Позиционирование этого налога как местного наилучшим образом соответствует концепции местного самоуправления (местное сообщество составляют собственники имущества). Однако на практике этого и других налогов, а также неналоговых доходов недостаточно, чтобы обеспечить реализацию местных полномочий. Опыт показывает, что вопросы местного значения не могут решаться без государственной помощи. Таким образом, существует "ловушка местного самоуправления", связанная с его слабым ресурсным самообеспечением. Это, в свою очередь, резко ограничивает его реальную политическую автономию, создает зависимость от вышестоящих властных уровней.

Общественная теория местного самоуправления в современных реалиях выглядит устаревшей. В реальности такие типичные проблемы, как слабая артикуляция местных интересов, экономическая несостоятельность местного сообщества, непрофессиональное управление, снижение интереса к прямой демократии делают неизбежным включение местного самоуправления в единую многоуровневую систему властных отношений в государстве. В то же время это ни в коем случае не означает принижение роли местного самоуправления. Наоборот, оно является неотъемлемым признаком демократического государства. Более того, в отличие от федерализма, именно местное самоуправление является общераспространенной формой регулирования баланса между центром и регионами.