Региональное и местное самоуправление

Региональная и местная власть в СССР сформировалась на основе советов, превратившихся в структуры новой государственной власти. Особенностью советской региональной структуры было отсутствие разделения властей по вертикали: вся система советов на всех уровнях представляла собой единую государственную власть, функционирующую на принципах демократического централизма. Под местной понималась власть во всех административно-территориальных образованиях кроме республик. В РСФСР, таким образом, в нефедерированных ATE первого порядка (края, области) власть именовалась местной, в отличие от власти в автономных республиках и по аналогии с властью на уровне населенных пунктов и районов. Это еще раз подчеркивало различия между национально-территориальными автономиями и "обычными" регионами.

Формально основной структурой региональной (в том числе местной) власти являлись советы. Функции исполнительной власти выполняли исполнительные комитеты, аналог региональных правительств, которые избирались депутатами советов из своих рядов.

Выборность советов при этом претерпела важные изменения. На первом этапе использовалась система многоступенчатых выборов, когда население (притом ограниченное по избирательному цензу только "трудящимися" категориями) выбирало депутатов в населенных пунктах. Советы более высокого уровня формировались с помощью делегирования из советов нижестоящих уровней. Всенародные выборы советов на всех уровнях были введены после 1936 г. (республиканские советы избирались на четыре года, местные — на два года). В 1977 г. срок полномочий советов был немного увеличен: в республиках — до пяти лет, в других ATE — до двух с половиной лет.

Автономия советов была ограничена принципами демократического централизма, предполагавшего жесткую властную иерархию. Вышестоящие органы власти имели право приостанавливать или отменять решения нижестоящих. Существовала двойная подотчетность исполкомов — перед своими советами и перед вышестоящими исполкомами.

В действительности ключевыми структурами региональной власти в СССР стали партийные комитеты, действующие на принципах демократического централизма.

Формирование партийной власти как несущей конструкции региональной власти следует связать с именем И.В. Сталина, который стал генеральным секретарем ВКП(б) в 1922 г. После смерти В.И. Ленина и вплоть до распада СССР глава государства был генеральным (или первым) секретарем ЦК КПСС. Это предопределяло доминирование партийных комитетов и их руководителей на региональном уровне^[16]. Таким образом, первым лицом в регионе становится первый секретарь соответствующего регионального комитета КПСС. Советы и их исполкомы оказываются в подчиненном положении, под партийным контролем.

В советский период формируется и новая региональная элита. Ее основу составляет партийно-хозяйственная номенклатура, целиком состоящая из членов КПСС и занимающая все ключевые позиции во властных структурах, а также на производстве. Укоренение и стабилизация региональных элит происходят в послевоенный период. На этом этапе резко замедляется ротация региональных должностных лиц, все чаще региональными руководителями становятся местные уроженцы (в автономиях — представители титульных национальностей). Усиливается и приток в центр "свежей крови" из регионов. Как результат, появляется типичный для эпохи "застоя" феномен первого секретаря, занимающего свой пост 10 и более лет. По ситуации на 1981 г. первый секретарь обкома КПСС в России занимал свою должность в среднем 10 лет. Возникает феномен, который западный исследователь Дж. Хоф еще в 1960-е гг. назвал "советскими префектами". И важно отметить, что первый секретарь рассматривается им не просто как ставленник центра, проводящий в жизнь его политику. Врастая в "почву", превращаясь в лидера подлинно региональной элиты, первый секретарь выступает в роли посредника в отношениях между центром и регионами.

3.8. Территориальное экономическое планирование и управление

Огромное влияние на формирование отношений "центр — регионы" в СССР оказали реалии плановой социалистической экономики. Экономический фактор оказался еще одним мощным фактором централизации государства, наряду с партийным.

В СССР отчетливо проявилась типичная для России конкуренция двух подходов к экономическому планированию и управлению — территориального и отраслевого.

Территориальный принцип управления советской экономикой в наиболее ярком, юридически оформленном виде был проявлен при создании в регионах советов народного хозяйства, совнархозов.

Первая история совнархозов связана с 1918—1932 гг. Уже на рубеже 1917—1918 гг. для управления экономикой был создан Высший совет народного хозяйства. Одновременно началось создание губернских, областных, районных и уездных совнархозов на всех уровнях управленческой иерархии кроме самых нижних. "Положение о районных (областных) и местных совнархозах" было утверждено ВСНХ 23 декабря 1917 г. В соответствии с этим положением совнархозы определялись как "местные учреждения по организации и регулированию производства, руководимые ВСНХ и действующие под общим контролем соответствующего Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов". Совнархозы не обязательно строго соответствовали административным границам регионов. Районные совнархозы объединяли несколько губерний для удобства управления^[17].

В дальнейшем, однако, чисто территориальный принцип управления социалистической экономикой уступает смешанному, а затем — отраслевому. На общенациональном уровне идет формирование новых структур: в 1920 г. создается Совет труда и обороны, в 1921 г. — Госплан. После создания СССР ВСНХ получил статус объединенного наркомата. В 1932 г. история ВСНХ завершилась: он распался на три отраслевых ведомства — Наркомтяжпром, Наркомлегпром и Наркомлеспром. За этим следовало дальнейшее разукрупнение наркоматов.

Вторая история совнархозов связана с 1957—1965 гг., т.е. периодом правления Н. Хрущева. На Февральском пленуме ЦК КПСС 1957 г. официально провозглашен территориальный принцип управления. Для его реализации были упразднены 25 министерств и созданы 105 экономических административных районов, в том числе в РСФСР — 70. В каждом таком районе функционировал совет народного хозяйства со своими отраслевыми и функциональными управлениями и отделами. Вопросы экономического управления решались, таким образом, применительно к каждой территории в зависимости от ее специализации.

Развитие системы совнархозов практически сразу стало восприниматься как ослабление централизации. Для усиления их координации в 1960 г. были созданы совнархозы союзных республик — РСФСР, Украины, Казахстана. В 1962 г. возник Совет народного хозяйства СССР (с 1963 г. — ВСНХ СССР), а сами региональные совнархозы были укрупнены. Наконец, концепция централизованного управления экономикой одержала верх. По закону от 2 октября 1965 г. совнархозы упразднили, вместо них создали промышленные министерства. В 1966 г.XXIII съезд КПСС признал, что территориальная система управления промышленностью привела к дроблению руководства, что воспринималось негативно.

В то же время интересы управления экономикой требовали упрощенный формат работы с регионами. Сложная система советского АТД была для этого слишком неудобной. Поэтому в СССР в официальном порядке была создана система экономических районов. Экономические районы не являлись управленческим уровнем, здесь не было органов власти. Но вся система управления экономикой (например, разработка народно-хозяйственных планов) была организована в разрезе этих районов, а не многочисленных регионов.

В основу этой системы были положены принципы социалистического экономического районирования, одобренные ВЦИК под председательством М. Калинина в 1921 г. Основная известная из советской истории сетка экономических районов была утверждена в 1963 г. и уточнена в 1966 гг. В соответствии с ней СССР делился на 18 экономических районов. На территории РСФСР были созданы 10 экономических районов — Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Кроме того, Калининградская область вошла в Прибалтийский район вместе с тремя прибалтийскими республиками. Позднее Северо-Западный район был разделен на Северный и Северо-Западный.

Литература

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1993.

Баранов А.В., Вартумян А.А. Политическая регионалистика. Курс лекций. Вып. 1–5. М.: Изд-во РГСУ; КГУ; АИСО, 2003–2005.

Бусыгина И.М. Модель «центр - периферия», федерализм и проблема модернизации российского государства // Политическая наука. 2011. № 4. C. 53-70.

Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998.

Верт Н. История Советского государства. М., 2003.

Гельман В.Я., Рыженков С.И. Политическая регионалистика России: история и современное развитие//Политическая наука. М.: ИНИОН, 1999. С.173-255.

Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1904.

Ежов М.В. История государственного управления в России. СПб., 1996.

Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н. Слепцова. М., 1997.

Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864.

Миронюк М.Г. Современный федерализм: сравнительный анализ. Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. С. 296-398.

Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления в России во второй половине XIX века. Л., 1988.

^[1] Например, хантыйские и мансийские княжества, присоединенные к Москве в конце XV в., сохранялись до конца XVI в., а некоторые — до XVII в. Также интересна попытка создания вассального Ливонского королевства в 1570—1578 гг. на прибалтийских землях. Однако инкорпорировать западно-христианскую Прибалтику, даже предложив ей полную политическую и культурную автономию, на том этапе Москва еще не смогла.

^[2] За взятием Казани последовало основание там православного храма, в то время как митрополит Макарий и влиятельный поп Сильвестр разрабатывали планы установления в Казани христианства. Была основана Казанская епархия, которую возглавил яркий деятель Русской православной церкви Гурий. Казанские ханы — пленники Утемыш и Яди-гар были крещены (последний и стал через некоторое время царем Симеоном). В Казань был назначен царский наместник — князь Александр Горбатый, затем Петр Шуйский.

^[3] В XVII». начинается еще один эксперимент — по созданию в составе России вассального Калмыцкого ханства. Тогда калмыки мигрировали в степные регионы, находившиеся на границах России. Переход в русское подданство дербетских тайшей (часть калмыцкой верхушки) происходил еще при Василии Шуйском. В 1657 г. все калмыцкие тайши признали свое русское подданство. Оформление вассальной административно-территориальной единицы произошло в 1664 г., и Калмыцкое ханство существовало до 1771 г.

^[4] Как известно из истории, прежняя Киевская Русь постепенно поделилась на московскую и литовско-польскую сферы влияния.

^[5] Перенос столицы в Петербург в 1713 г. влечет за собой появление еще одного территориального противоречия — между "исторической" столицей Москвой и новой — Петербургом. В России возникает феномен "двух столиц".

^[6] Традиционное территориально-родовое объединение казахов.

^[7] На этой территории ранее существовало государственное образование Хонгорай.

^[8] Позднее градоначальство появилось в Севастополе. В 1906 г. оно было создано на Каспии — в Баку.

^[9] При Николае I завершилось присоединение многих горных областей Кавказа. Однако Кавказская война продолжалась. В процессе этой войны в восточных частях Северного Кавказа была предпринята попытка создать независимое государственное образование, своего рода непризнанное государство того времени. В 1828 г. здесь сложился имамат мюридов, известный также как имамат Шамиля (Чечня, часть Дагестана) и просуществовавший в горах около трех десятилетий.

^[10] На самом первом этапе земства были введены в 21 губернии в Европейской части России (Петербургская, Псковская, Новгородская, Тверская, Ярославская, Костромская, Московская, Калужская, Тульская, Рязанская, Тамбовская, Курская, Воронежская, Нижегородская, Казанская, Пензенская, Самарская, Харьковская, Полтавская, Черниговская и Херсонская губернии). В 1866 г. к ним добавились Владимирская, Смоленская, Орловская, Симбирская, Уфимская и Таврическая губернии. В 1867 г. к числу земских губерний были отнесены Вятская и Олонецкая. В 1869 г. к ним добавилась Бессарабская, в 1870 г. — Вологодская и Пермская, в 1875 г. — Область Войска Донского. Лишь много позднее и с существенными ограничениями земства вводились на нестабильных окраинах.

^[11] В 1936 г. о названии РСФСР слова "социалистическая" и "советская" поменяли местами.

^[12] Одним из ключевых ведомств в новой системе власти стал Народный комиссариат по делам национальностей — Наркомнац под руководством И. Сталина, ведавший вопросами национальной политики и национально-территориального размежевания.

^[13] К 1934 г. п СССР было создано 240 национальных районов и более 500 национальных сельсоветов. Из всех национальных районов 176 находились на территории нынешней России. Среди национальных были и русские районы, специально создававшиеся на территориях автономий. Но еще при И. Сталине псе эти районы и сельсоветы были лишены своего особого статуса, который посчитали излишним.

^[14] Впервые Тува под названием Урянхайского края оказалась под российским протекторатом в 1914 г. В 1921 г. возникло новое государство — Народная республика Танну-Тува (позднее — Тувинская народная республика). Это государство находилось под влиянием СССР, но в его состав не входило. К власти здесь пришла Тувинская народно-революционная партия. Лидером Тувы стал генеральный секретарь ТНРП Салчак Тока.

^[15] В 1936 г. при формировании двух палат использовали два разных принципа. Совет Национальностей формировался по принципу квотированного представительства автономий разного уровня, а Совет Союза — в привязке к числу жителей (один депутат на 300 тыс. человек).

^[16] КПСС формировалась по территориально-производственному признаку. Ее основными структурами считались общие собрания в первичных организациях, конференции в регионах, съезды в союзных республиках и СССР в целом. В действительности основная работа велась постоянно действующими исполнительными органами — комитетами. Глава (первый секретарь) этого комитета фактически являлся руководителем партийной власти на данной территории.

^[17] Например, Северный промышленный район включал 8 губерний, Московский — 11. Уральский — 8 и др.