КУРС ЛЕКЦИЙ
УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ПО ВИДАМ УЧЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Тема 1. Политико-правовая сфера регионального развития
1. Нормативно-правовая база региональной политики
2. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (указ президента от 3 июня 1996 г.)
3. Правовой режим для иностранных частных инвестиций
4. Местное самоуправление – реальная власть
5. Муниципальные образования и процессы …. Стабилизации
6. Регионы и центр
Литература: Гладкий Ю.Н., Кистобаев А.И. Основы региональной политики. Учебник. С.-Петербург, 1998.
В переходное время рыночных реформ исключительно важная роль
отводится политико-правовой сфере деятельности властей. Эта сфера призвана обеспечить условия и предпосылки для сбалансированного развития регионов. Такая сфера формируется путем демонтажа структур, занимающихся директивным планированием и директивно-распределительными функциями создания законодательной базы для становления рынка, многоукладного хозяйства и цивилизованной конкуренции.
Новое законодательство призвано отражать все аспекты, касающиеся:
1) налоговой политики;
2) политики антиинфляционных гарантий и трудоустройства;
3) инвестиционной политики и стимулирования притока капиталов;
4) политики развития рыночной инфраструктуры;
5) таможенной политики;
6) экологической политики;
7) межрегиональной и межгосударственной экономической политики;
8) маркетинговой политики;
9) валютной и финансово-кредитной политики;
10) протекционистской политики;
11) структурной и научно-технической политики;
12) политики размещения производства, градообразования и расселения;
13) ценовой политики;
14) политики разгосударствления (Р.И. Шнипер, 1994 г.)
Ясно, что законотворческий процесс в сфере региональной политики
имеет своей главной целью гармонизацию отношений между федеральным Центром и субъектами РФ в рамках существующей Конституции. Приоритет в этой области должен быть отдан законодательному разграничению полномочий между Центром и регионами в таких вопросах, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетно-налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан и т.д. При этом должно быть обеспечено соответствие конституций (уставов), законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции страны и федеральными законами.
Разумеется, это не исключает конкретизации общих правил, установленных федеральными законами, применительно к социально-экономической, национально-этнической, природной и иной специфике регионов посредством различных соглашений и договоров между Центром Федерации и её субъектами.
Вместе с тем, существует мнение о том, что Конституция РФ проигрывает конституциям таких федеративных государств, как США и ФРГ в части регулирования отношений региональных властей и федерального центра. Так, в США однозначно разграничено, какие вопросы принадлежат к компетенции федерального центра, а какие – к компетенции властей региона. Понятия «вопросы совместной компетенции» в американской Конституции не существует. Аналогичным образом Конституция ФРГ предусматривает вопросы, лежащие исключительно в ведении федерального правительства, и вопросы – в ведении властей земель. (Хотя, в ФРГ имеется область юрисдикции «конкурирующей компетенции», она не относится к сфере «совместной компетенции». Речь идет о том, что если какая-либо земля приняла закон раньше, чем это успела сделать центральная власть, то в случае принятия центральной властью закона по тому же вопросу, он действует только в тех землях Германии, где местные власти не успели до того принять своего закона. При этом центральная власть может отменить действие местного закона лишь в том случае, если он ущемляет интересы какой-либо иной из земель или интересы ФРГ в целом.)
В РФ же наряду с вопросами, находящимися в исключительной компетенции либо Федерального Центра, либо региона, существует достаточно широкий круг вопросов, требующих согласованной деятельности центральных и региональных властей. Ситуация осложняется тем обстоятельством, что во многих случаях не разработаны ни функционально целесообразные нормы, ни работоспособные процедуры передачи «эстафеты власти» от Центра к региону и наоборот в процессе решения вопросов, находящихся в «совместной компетенции». Все это в конечном счете ведет к «вакууму законной власти».
2. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (указ президента от 3 июня 1996 г.)
Как говорится в тексте Указа, документ создан в целях укрепления государственности РФ, совершенствования федерализма, формирования условий для более эффективного и гармоничного развития регионов, а также для обеспечения благосостояния населения страны. «Основные положения» рекомендованы всем федеральным органом государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ при решении задач социально-экономического развития регионов, «повышения действенности экономических реформ, обеспечения роста благосостояния населения, а также развития федерализма и местного самоуправления».
Кратко охарактеризуем главные идеи «Основных положений».
1. Развитие федеративных отношений. В этой весьма деликатной сфере региональной политики «Положениями», в частности, предусмотрены:
а) дальнейшая децентрализация власти путем закрепления за регионами возможно большего числа полномочий в области совместного ведения, а также рост влияния граждан на принятие решений федеральными органами государственной власти;
б) соблюдения принципа равноправия субъектов РФ между собой и в их отношениях с федеральным Центром с учетом специфики каждого из них;
в) обеспечения соответствия норм конституций, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законом; совершенствование деятельности в этой связи независимой судебной власти (в частности, Конституционного Суда РФ), способной оперативно и справедливо разрешать возникающие споры между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и т.д.
2. Цели и задачи региональной экономической политики. Главные цели связаны со стабилизацией производства и созданием импульсов экономического роста в каждом регионе для повышения благосостояния населения и укрепления позиций страны в функциональном механизме мировой политики и экономики.
Задачи же всех органов государственной власти должны быть направлены на:
а) укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
б) содействие становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры, а также формированию во всех регионах многоукладной экономики;
в) разработку и осуществление специальной стратегии развития в отношении регионов, не выдерживающих испытания рынком из-за экстремальных природных условий (регионы Арктики и Крайнего Севера, Дальнего Востока);
г) оказание государственной помощи зонам экологического бедствия, регионам с высокой степенью безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
д) смягчение региональных диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов;
е) рационализацию систем расселения и стимулирование развития ареалов и городов, могущих стать «локомотивами» и «точками роста» субъектов РФ и т.д.
Общими условиями выполнения этих задач является обеспечение единого экономического пространства страны, совершенствование территориального разделения труда, создание благоприятного инвестиционного климата (в т.ч. для привлечения иностранного капитала), эффективная государственная антимонопольная политика и т.п.
3. Методы и формы реализации региональной экономической политики. Среди них особое место отводится долгосрочному и среднесрочному региональному прогнозированию и региональному программированию. При этом учитывается возможность изменения экономического механизма федеративных отношений (межбюджетные отношения, распределение полномочий по налоговой системе, вопросы управления собственностью, использования природных ресурсов и т.п.).
В числе главных форм реализации региональной политики с прямым или косвенным участием государства упоминается:
а) разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов;
б) участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах и использованием конкурсной и контактной систем их реализации;
в) размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд и поддержка наукоемких производств;
г) создание условий для активизации международных экономических связей регионов и др.
Отражены в Положениях и наиболее трудные вопросы совершенствования финансовых и налоговых отношений между РФ и её субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Конечно, многие из них (например, как достичь бездефицитности бюджетов субъектов Федерации? как реформировать бюджетно-налоговую сферу? какую избрать методику оценки финансового и налогового потенциала каждого из субъектов? как в этой связи разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления и т.п.), имеют декларативный характер, что неудивительно, так как они отражают «вековое» стремление большинства федеративных государств.
4. Задачи региональной социальной политики. Принципиальными моментами здесь является необходимость более широкого участия федеральных органов власти в:
а) сдерживании процесса имущественного расслоения в наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионах, а также в предотвращении обнищания населения в целом;
б) противодействии наметившейся тенденции ухудшения демографической обстановки (и особенно – депопуляционным процессам); и реализации мер экономического и социального характера, направленных на увеличение средней продолжительности жизни и естественного прироста населения российских регионов;
в) разрешении проблем беженства и вынужденного переселения в соответствии с федеральной и региональными миграционными программами;
г) оказании оперативной помощи населению регионов, ставшему жертвой стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, межэтнических конфликтов и т.д.
5. Региональная экологическая политика. Основные положения региональной политики в сфере обеспечения экологической безопасности сформулированы довольно расплывчато. Они направлены на:
а) обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов;
б) экологически обоснованное размещение производительных сил;
в) усиление контроля за развитием экологической обстановки в регионах, наиболее подверженных экологическим катастрофам;
г) экологизацию развития основных отраслей материального производства и непроизводственной сферы (промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства) и т.д.
6. Региональные аспекты национально-этнических отношений. Необходимость их акцентации в Основных Положениях более или менее очевидна и не нуждается в какой-то дополнительной аргументации. Подчеркивается, что в условиях одного из крупнейших в мире многонациональных государств региональная национально-этническая политика должна быть направлена на создание равноправных отношений между народами страны и формирование демократических механизмов разрешения национальных и межнациональных проблем. Наиболее принципиальные аспекты такой политики таковы:
а) совершенствование существующей модели федеративного устройства страны, направленное на сохранение территориальной целостности государства;
б) выработка правовой и нормативной базы для урегулирования национальных отношений (в частности – для борьбы с проявлениями агрессивного национализма);
в) государственная поддержка самобытной культуры многочисленных народов, содействие в сохранении их языка, традиций и среды обитания;
г) учет религиозных и конфессиональных особенностей различных народов, соблюдение равного статуса вероисповеданий;
д) сохранение исторического наследия русской культуры и т.п.
Таково содержание важнейшего документа, призванного регулировать основные направления региональной политики Российской Федерации на ближайшую перспективу.