Региональное участие

Нормы советского федерализма предполагали и наличие такого классического института, как представительство регионов в общенациональной власти. В советский период был создан такой важный атрибут федеративного государства, как двухпалатный парламент. Следует заметить, что бикамерализм существовал только на уровне СССР: парламент РСФСР, как и других республик, был однопалатным. В то же время национально-территориальные автономии РСФСР имели свое непосредственное представительство в парламенте СССР.

Советский бикамерализм в соответствии с моделью советского федерализма был создан с учетом национального принципа построения федерации. "Региональная палата" Верховного Совета СССР носила название Совет Национальностей (другая палата называлась Совет Союза), в нее входили представители от национально-территориальных автономий всех уровней. Представительство подлежало квотированию в зависимости от статуса автономии, но автономии с одинаковым статусом со временем получили равное представительство.

Первый опыт формирования Совета Национальностей в соответствии с конституцией 1924 г. свидетельствовал об отсутствии четкого представления об иерархии национально-территориальных автономий. Все республики, как союзные, так и входящие в их состав автономные, имели одинаковое количество представителей — по пять. Статусные различия между территориями и народами, таким образом, сглаживались. В то же время три небольшие закавказские автономные республики — Абхазия, Аджария и Нахичевань имели только по одному представителю в Совете Национальностей. По одному представителю направляли в Совет Национальностей и автономные области.

Конституция 1936 г. выстроила действительно четкую иерархию представительства национально-территориальных образований в советском парламенте:

- от союзной республики — 32 депутата;

- от АССР — 11 депутатов;

- от автономной области — 5 депутатов;

- от национального (автономного) округа — 1 депутат.

Кроме того, председатель президиума Верховного Совета СССР имел заместителей, каждый из которых представлял одну союзную республику. Было обеспечено присутствие республик в общесоюзной исполнительной власти: главы республиканских Совминов по должности входили в состав общесоюзного правительства.

Предложенная сталинской конституцией схема представительства регионов в общенациональном парламенте показалась столь логичной и устойчивой, что ее не стали менять в конституции 1977 г.

Прямое представительство регионов, не являющихся национально-территориальными автономиями, в Совете Национальностей не предполагалось. Считалось, что они обеспечивают свое представительство в рамках квоты своей союзной республики, которая выступала в роли их национально-территориального образования.

Интересной особенностью советского бикамерализма было равенство двух палат союзного парламента. Обе палаты имели право законодательной инициативы. Для принятия закона требовалось простое большинство голосов в обеих палатах. При возникновении разногласий создавались согласительные комиссии на паритетных началах — с равным числом представителей каждой палаты. Равенство двух палат было специально подчеркнуто в 1977 г. введением новой нормы, установившей одинаковую численность депутатов в обеих палатах. Соответственно число депутатов в Совете Союза подгонялось под число депутатов в Совете Национальностей, определяемое региональной структурой и связанными с ними квотами^[15].