Типы организаций

Проблема организации производства для общественного сектора, по существу, сводится к выбору механизмов, с помощью которых государство, не ограничиваясь финансовым стимулированием (или дестимулированием), непосредственно определяет спектр допусти-

мых (разрешенных, предписываемых) аллокационных решений производителя.

Если речь идет об отдельных аллокационных решениях, требования к ним

фиксируются контрактами, однако частный контрактор, вообще говоря, волен,

во-первых, принимать или отвергать предложения государственного органа,

выступающего в роли покупателя, и, во-вторых, избирать иные варианты действий

при выполнении заказов других контрагентов. Между тем в ряде случаев требуется

устанавливать стабильные рамки аллокационного поведения организации, которые в

определенной мере препятствовали бы реагированию на рыночную конъюнктуру

общепринятым для частных фирм образом.

Так, если частное предприятие строит свою производственную программу

и ценовую политику исходя из конъюнктуры и собственных производственных

возможностей, то, например, государственные больницы в большинстве стран

обязаны оказывать тот набор медицинских услуг, который предусмотрен законом,

и при этом не вправе заниматься какой-либо иной деятельностью и самостоятельно

устанавливать цены.

С точки зрения характера аллокационных ограничений, о которых идет

речь, различаются частные предприятия, государственные предприятия, государст-

вснные некоммерческие организации и частные (негосударственные) неком-

мерческие организации.

Частные предприятия, по общему правилу, свободны в выборе решений,

которые способны приносить им доход. Спектры этих решений ограничиваются

посредством регулирования, но оно касается преимущественно конкретных сфер

деятельности, технологий, типов сделок и т. п. В принципе, статус предприятия

наиболее благоприятствует быстрой перестройке производства в соответствии с

тенденциями спроса и возможностями достичь экономии, Частное предприятие —

наиболее типичный поставщик товаров и услуг в рыночной экономике, в том

числе и в роли контрактора общественного сектора. Для использования иных

форм организаций (иными словами, для введения дополнительных ограничений)

требуются специальные основания.

С этой точки зрения наиболее уязвимы государственные предприятия. Если

государство рассматривает принадлежащее ему предприятие в качестве источника

дохода (прибыли) и, не вмешиваясь в повседневное принятие решений, довольст-

вуется правом заменять администрацию в случае неудовлетворительной работы,

то, несмотря на принадлежность к общественному сектору, предприятие действует

во многом как частное. Особенность контрактов между государственными органами

и государственными предприятиями на поставку товаров и услуг состоит в том,

что в распоряжении заказчика находятся рычаги воздействия на поставщика, не

сводящиеся к контракту как таковому. Если предметом контракта является

поставка товара в условиях, когда отсутствуют существенные провалы рынка

(например, государственный ______орган закупает оргтехнику либо канцелярские прина-

длежности), то данная особенность является скорее недостатком. Однако если про-

валы рынка весьма значимы, недостаток в ряде случаев превращается в достоинство.

Вместе с тем в той мере, в какой государство, используя права собственника,

не позволяет производителю ориентироваться на рыночную конъюнктуру, в

деятельность предприятия привносятся некоторые черты некоммерческой организации.

Эти организации подвержены стабильным ограничениям двух типов. Первое из

них — соответствие деятельности конкретной миссии, которая фиксируется в

момент создания организации (например, безвозмездно оказывать медицинскую

помощь больным туберкулезом, проводить научные исследования определенного

характера и т. д.). Второе ограничение — запрет на распределение прибыли между

лицами, учредившими организацию либо в ней работающими (прибыль может

образовываться, но должна инвестироваться с целью лучшего выполнения миссии,

например, на закупку оборудования и т. п.). Первое ограничение препятствует

свободному реагированию на конъюнктуру, второе снижает заинтересованность

в таком реагировании для лиц, контролирующих организацию.

Для государственных некоммерческих организация (учреждении) рамки

самостоятельного принятия аллокационных решений особенно узки. Они задаются

не только стабильными ограничениями двух названных типов, но и администра-

тивными предписаниями в отношении текущей деятельности. Государственные

органы в данном случае предъявляют требования не только и не столько к достигае-

мому результату (производимому товару, услуге), сколько к процессу деятельности

(например, программам, расписанию занятий, методикам, применяемым в учебном

заведении).

Финансирование учреждения также, как правило, определяется не конкрет-

ными результатами деятельности (они зачастую с трудом помаются точной оценке

и тем более прогнозированию), а объемом и структурой выполняемой работы, причем

направления этой работы и ее основные качественные параметры планируются

государственными органами1.

Негосударственные некоммерческие организации создаются по инициативе

лиц, готовых затрачивать силы и средства на деятельность, отвечающую миссии

организации без расчета на прибыль. Эти организации непосредственно не принад-

лежат к государственному сектору, и вместе с тем их взаимоотношения с этим

сектором строятся иначе, чем у частных предприятий.

Негосударственные некоммерческие организации подобно общественному

сектору действуют в зонах провалов рынка и играют значительную роль в обеспе-

чении потребителей коллективными благами. Именно это побуждает создавать

специфические институциональные рамки их деятельности. Чем более развит

так называемый третий сектор, к которому относятся эти организации2, тем,

при прочих равных условиях, меньшая нагрузка ложится на общественный сектор.

Это оправдывает предоставление данному сектору налоговых льгот. Вместе с тем

во многих случаях негосударственные некоммерческие организации успешно

выступают партнерами общественного сектора на основе контрактации.

1 До определенной степени это справедливо в том числе в ситуации квази рынка, хотя поставщик

становится в ней самостоятельным участником процесса планирования, что предполагает неполную

адекватность для него статуса государственного учреждения и некоторое сближение с

негосударственными некоммерческими организациями.

2 Первыми двумя секторами рыночной экономики принято считать предпринимательский и общественный.

Когда требования к результатам, которых предстоит достичь, не удается

вполне операционально зафиксировать в контракте, а улучшение качественной

стороны работы имеет приоритетное значение по сравнению со снижением затрат,

то, как было показано, заключение контрактов с фирмами, стремящимися к мак-

симизации прибыли, далеко не всегда оправданно. Если же в качестве контрактора

выступает негосударственная некоммерческая организация, успешно выполняющая

миссию в той области, в которую предполагается направить дополнительные

общественные расходы, зачастую имеет смысл привлекать ее в качестве партнера.

Это оправдано, если имеются свидетельства реальной приверженности организации

тем целям, ради которых она создана, например, заботе о престарелых и инвалидах.

Получив государственные средства, она способна расширять свою деятельность,

замещая производство в общественном секторе. Такое решение имеет ряд преи-

муществ. Подобно государственным учреждениям, негосударственные некоммер-

ческие организации ограничены в своих аллокационных решениях, но по сравне-

нию с первыми нередко точнее воспринимают нужды тех, кого они обслуживают,

и более склонны к разнообразию, индивидуализации своей работы. Кроме того,

они менее подвержены вмешательству в текущую деятельность. Наконец,

государственные средства зачастую дополняются в этих организациях частными,

а оплачиваемый труд наемного персонала — добровольной неоплачиваемой

работой тех, кто стремится помочь в выполнении миссии. В то же время с точки

зрения стремления к экономии негосударственные некоммерческие организации

обычно проигрывают по сравнению с предпринимательскими фирмами, а с точки

зрения реагирования на изменения политики — уступают государственным

учреждениям. Эти обстоятельства необходимо учитывать, выбирая наиболее

предпочтительные варианты расходования общественных средств. В любом случае

привлечение негосударственной некоммерческой организации к их использованию

предполагает, что она обладает должной репутацией, а контракт между нею и

государственным органом четко определяет обязательства каждой из сторон.