2015-03-27
2510
Государственная программа города Москвы на 2012 -2016 гг. «Открытое правительство».
Формулировка целей программы и перечень задач не содержат стратегической целевой установки на развитие участия гражданского общества в управлении городом.
Вовлечение структур гражданского общества и некоммерческого сектора в решение задач по развитию системы городского управления предусмотрено на уровне двух подпрограмм:
подпрограммы 6 «Повышение качества и доступности бюджетных услуг, оказываемых государственными учреждениями»
подпрограммы 8 «Повышение открытости и совершенствование административно-управленческих процессов органов исполнительной власти города Москвы»
Подпрограмма 6 «Повышение качества и доступности бюджетных услуг, оказываемых государственными учреждениями»
Цель подпрограммы - повышение качества, доступности и эффективности предоставления услуг (работ) для населения, финансирование оказания (выполнения) которых осуществляется за счет городского бюджета, ее задачи состоят, среди прочего, в переходе от содержания государственных учреждений к финансовому обеспечению оказания ими услуг и выполнения работ, а также в обеспечении потребителям возможностей выбора организаций, предоставляющих услуги.
В состав ожидаемых результатов подпрограммы включена реализация возможностей потребителя в выборе поставщика услуг, путем создания эффективной сети конкурентоспособных государственных учреждений и привлечения негосударственных организаций, повышения качества и доступности услуг. В качестве одного из приоритетов государственной политики провозглашается осуществление принципа «деньги следуют за потребителем», при котором необходимо обеспечить потребителям возможности широкого выбора поставщика услуг, в том числе из числа негосударственных организаций, реализовав эффективные методы распределения бюджетных средств между поставщиками услуг.
В рамках решения задачи по предоставлению гражданам права выбора поставщика бюджетных услуг в подпрограмме предполагается использование следующих финансовых механизмов:
- предоставления субсидий юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями - производителям товаров, работ, услуг;
- предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся учреждениями;
- выделения ассигнований на приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд.
Мероприятия по подпрограмме, призванные обеспечить достижение поставленных целей и задач, включают в себя:
Разработку порядка организации предоставления услуг поставщиками государственного и негосударственного сектора и финансового обеспечения предоставления услуг
Обеспечение экономического равенства поставщиков государственного и негосударственного сектора, в т.ч. утверждение правил распределения субсидий обеспечивающих равный доступ к бюджетным средствам для негосударственных организаций наряду с учреждениями
Определение инструментов реализации права выбора поставщика государственных услуг (заказ на оказание услуг, целевое потребительское пособие в форме денежной выплаты или сертификата)
Реализацию пилотных проектов
Структурным подразделением, ответственным за осуществление намеченных мероприятий определен Аппарат Мэра и Правительства Москвы.
Подпрограмма 8 «Повышение открытости и совершенствование административно-управленческих процессов органов исполнительной власти города Москвы»
Цель подпрограммы - повышение эффективности организации системы управления.
В перечень задач входит:
Обеспечение раскрытия информации о деятельности органов исполнительной власти города Москвы, не отнесенной к информации ограниченного доступа.
Создание системы «обратной связи» с жителями города Москвы и обеспечения общественного участия в принятии решений органами исполнительной власти города Москвы, а также в контроле гражданскими институтами результатов деятельности органов исполнительной власти города Москвы.
Создание условий для формирования публичной оценки деятельности органов исполнительной и органов местного самоуправления города Москвы.
Повышение прозрачности и оперативности при принятии управленческих решений
В число ожидаемых результатов реализации подпрограммы включены:
Создание системы «обратной связи» с жителями города Москвы и общественного участия в деятельности органов исполнительной власти города Москвы по реализации своих полномочий
Публичная оценка деятельности органов исполнительной власти города Москвы
Рост числа жителей, непосредственно вовлеченных в процессы участия в управлении городом
Обоснование выбора задач подпрограммы состоит в том, что доступ населения города Москва к информации, раскрываемой Правительством Москвы, является обязательным условием гражданского участия в управлении городом и общественного контроля деятельности органов власти. Жители города должны иметь возможность участвовать в обсуждении планируемых и реализуемых проектов Правительства Москвы и органов исполнительной власти, влиять на ход их исполнения, принимать к сведению и обмениваться мнениями по поводу таких проектов, получать «обратную связь» от органов исполнительной власти и оценивать деятельность и степень открытости органов власти города.
Мероприятия по подпрограмме, призванные обеспечить решение поставленных задач в плане налаживания «обратной связи» с населением, состоят в развитии различных форм представительства горожан в органах власти и бюджетных учреждениях, обеспечивающих участие в принятии решений (родительские комитеты в системе образования).
Выделенные выше положения Программы «Открытое правительство», имеющие отношение к развитию участия гражданского общества в управлении городом, смотрятся довольно скромно. Приходится отметить, что основной акцент в Программе сделан на усовершенствованиях традиционной системы управления и оказания услуг населению, основанной на определении приоритетов развития силами экспертов и управленцев, занятых в подразделениях Правительства Москвы и на реализации задач, стоящих перед органами власти г. Москвы, силами бюджетных организаций и учреждений.
Проект государственной программы г. Москвы «Совершенствование государственного управления», который лежал в основе принятой ныне Программы «Открытое правительство», предлагал в ряде случаев более активные усилия по развитию участия гражданского общества в управлении города. Так, например, вполне справедливо в проекте в числе основных проблем в сфере оказания бюджетных услуг и управления бюджетной системой указывалось на низкую информационная прозрачность и недостаточное участие гражданского общества в вопросах управления финансами города Москвы, на отсутствие у потребителя прав на свободный и осознанный выбор поставщика, условий для конкуренции за право предоставления бюджетных услуг, как между государственными учреждениями, так и со стороны частных коммерческих и некоммерческих организаций. В рамках подпрограммы 5 проекта «Повышение эффективности управления финансами» особое внимание при решении вопроса о предоставления населению прав выбора поставщика уделялось расширению типов и организационно-правовых форм организаций оказывающих услуги.
К положительным моментам Программы с точки зрения участия структур гражданского общества в управлении городом и оказании государственных услуг следует отнести набор мероприятий подпрограммы 6 «Повышение качества и доступности бюджетных услуг, оказываемых государственными учреждениями»:
Разработку порядка организации предоставления услуг поставщиками государственного и негосударственного сектора и финансового обеспечения предоставления услуг
Обеспечение экономического равенства поставщиков государственного и негосударственного сектора, в т.ч. утверждение правил распределения субсидий обеспечивающих равный доступ к бюджетным средствам для негосударственных организаций наряду с учреждениями
Определение инструментов реализации права выбора поставщика государственных услуг (заказ на оказание услуг, целевое потребительское пособие в форме денежной выплаты или сертификата).
Данные меры действительно необходимы в рамках стратегии по привлечению ресурсов гражданского общества к эффективному управлению развитием города. Участие некоммерческого сектора на равных условиях с государственными организациями в оказании социальных услуг обеспечит повышение доступности и рост качества государственных и муниципальных услуг, а также поспособствует привлечению внешних средств для решения проблем мегаполиса, так как институты гражданского общества всегда располагают определенным объемом собственных ресурсов, включая волонтерские, их участие в решении задач государственной политики расширяет ресурсную базу такой политики за счетсофинансирования из внебюджетных источников. Указанные меры необходимы и для такого стратегического изменения в системе управления городом, как переход от ответственности городских органов исполнительной власти за «производство» общественных благ к ответственности за организацию их «обеспечения».
Однако отсутствие в Программе соответствующих целевых приоритетов, постановки в явном виде задачи на развитие участия негосударственных субъектов в оказании государственных услуг и количественных целевых показателей реализации упомянутых мероприятий свидетельствует о том, что это направление деятельности по изменению сложившейся системы городского управления в Программе не имеет стратегической глубины. Упомянутые мероприятия являются лишь необходимым первым шагом в рамках стратегии совершенствования городского управления с участием гражданского общества.
Комплекс мероприятий Программы по линии подпрограммы 8 «Повышение открытости и совершенствование административно-управленческих процессов органов исполнительной власти города Москвы» также далеко не в полной мере обеспечивает использование ресурсов и возможностей гражданского общества в интересах улучшения системы городского управления.
Основной акцент сделан на усовершенствовании технологий обмена информацией между органами исполнительной власти г. Москвы и «населением». Не вызывает сомнений, что доступ населения города Москва к информации, раскрываемой Правительством Москвы, является обязательным условием гражданского участия в управлении городом и общественного контроля деятельности органов власти. Жители города должны иметь возможность участвовать в обсуждении планируемых и реализуемых проектов Правительства Москвы и органов исполнительной власти, влиять на ход их исполнения, принимать к сведению и обмениваться мнениями по поводу таких проектов. Вместе с тем внедрение предлагаемых технологий обмена информацией между органами исполнительной власти г. Москвы и «населением», среди которых видное место занимает разработка и запуск различного рода информационных сайтов и иных интернет ресурсов, поведение социологических опросов населения также следует рассматривать в качестве необходимого, но недостаточного шага.
За последние годы результате совместных действий органов государственной власти и структур гражданского общества в последние годы в Москве уже сложился и поддерживается весьма развитый интерфейс взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти города Москвы.Общественная организационная структура взаимодействия институтов гражданского общества с органами власти включает в себя Общественный совет города Москвы, созданный Указом Мэра Москвы, ряд известных общественных некоммерческих организаций, сетевую инфраструктуру государственных профильных учреждений и организаций, таких как, например, государственные учреждения города Москвы «Дом общественных организаций (Центр по связям с общественными объединениями)» и «Дом детских общественных организаций» с окружными филиалами по работе с НКО, и др. Органами исполнительной власти города Москвы уже сформированы территориальные и профильные общественные консультативные советы по взаимодействию органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями, наделенные функциями общественного контроля и общественной экспертизы. К сожалению, в Программе данные институциональные ресурсы города не включены в процессы совершенствования городского управления. В известно смысле в Программе заложен шаг назад – от взаимодействия органов исполнительной власти с институционально оформленными структурами гражданского общества к обмену информацией и «обратной связи» с «населением», с «жителями». Такой технический подход, возможно, способен обеспечить решение поставленной в Программе задачи по повышению прозрачности и оперативности при принятии управленческих решений, однако едва ли создает стратегические условия решения другой программной задачи по формированию публичной оценки деятельности органов исполнительной и органов местного самоуправления города. Упомянутый подход не обеспечит вклада гражданского общества в повышение эффективности расходования бюджетных средств за счет уточненного целеполагания в социальной политике и развития инструментов общественного гражданского контроля. Представляется, что стратегическое направление работы должно бы состоять в движении от развития различных форм представительства горожан в органах власти и в бюджетных учреждениях, обеспечивающих участие в принятии решений, к развитию форм равноправного партнерства органов власти и институциональных структур гражданского общества при принятии и реализации решений по широкому спектру вопросов городского развития.
Среди уже действующих непрограммных механизмов преодоления стратегических разрывов в целях обеспечения участия гражданского общества в совершенствовании городского управления следует выделить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы взаимодействия структур гражданского общества и органов власти г. Москвы. В частности, стратегическое значение имеют следующие недавно принятые или готовящиеся нормативно-правовые акты:
По Стратегическому разрыву 1. между текущим уровнем обеспеченности финансовыми, правовыми, организационными и информационными ресурсами институтов гражданского общества и должным состоянием данных институтов с учетом содействия их развитию со стороны органов государственной власти города Москвы:
О взаимодействии органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве с негосударственными некоммерческими организациями» (закон города Москвы в новой редакции)
Комплекс мер по развитию взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными негосударственными некоммерческими организациями;
Об Общественной Палате города Москвы (закон города Москвы)
Общественный Договор между Правительством Москвы и Общественным советом города Москвы.
По Стратегическому разрыву 3. между потребностью городских властей в повышении уровня доверия к институтам власти и профессиональной служебной деятельности государственных служащих и сформировавшимся дефицитом работающих механизмов общественного контроля и общественной экспертизы, обеспечивающих открытость и подотчетность власти:
О порядке взаимодействия органов исполнительной власти с НКО по организации и проведению общественной экспертизы и общественных слушаний (постановление Правительства Москвы);
О порядке взаимодействия территориальных органов исполнительной власти с НКО по проведению публичных слушаний программ социально-экономического развития административного округа (Положение).
По Стратегическому разрыву 4. между реальным участием значительной части НКО в решении вопросов местного значения, что функционально встраивает их в системы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы, и законодательно закрепленными формами и сферами взаимодействия органов местного самоуправления с НКО:
Концепция развития взаимодействия органов местного самоуправления в городе Москве с общественными и иными негосударственными некоммерческими организациями;
Порядок предоставления помещений, переданных органам местного самоуправления для осуществления переданных полномочий, НКО, для реализации социально значимых проектов и программ для населения по месту жительства.
Муниципальные программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
Следует отметить, что по своему стратегическому значению данный непрограммный механизм не менее, если не более значим, чем механизмы, предусмотренные Программами города Москвы. Комплексное воплощение перечисленных выше мероприятий по совершенствованию городской нормативно-правовой базы закладывает прочную основу для реализации стратегии в части обеспечения участия гражданского общества в городском управлении.
