Разработка и принятие Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»

Положение об адвокатуре 1980 г., действовавшее до 1 июля 2002 г., закрепляло советскую систему адвокатуры, во многом уже не соответствовавшую реалиям российской правовой системы и идеологии проводимой в стране судебно-правовой реформы. Положение не включало норм о независимости адвоката, грешило избыточной правовой регламентацией, неверно определяло взаимоотношения коллегий адвокатов с государственными органами. Концепция судебной реформы в Российской Федерации в части адвокатуры и оказания юридической помощи предусматривает следующие основные положения.

Квалифицированная правовая помощь населению немыслима без расширения организационных и правовых возможностей адвокатуры. Необходимо было вывести адвокатуру из-под контроля Министерства юстиции, обеспечить независимость и высокий престиж судебной защиты. Предполагалось резко увеличить численность адвокатов и организовать работу таким образом, чтобы реально расширить юридическую помощь, в том числе обеспечить участие защитников в уголовном судопроизводстве с момента предъявления подозреваемому постановления об аресте или протокола задержания.

Кроме того, важно было исключить возможность корректировки разрабатываемого в то время Закона об адвокатуре в РСФСР всякого рода подзаконными актами, т.е. не вводить в него отсылочные нормы. Закон должен был гарантировать независимость адвокатуры как самоуправляемой общественной организации и быть посвящен взаимоотношениям коллегий с государственными органами, их должностными лицами, гражданами. В Законе об адвокатуре в РСФСР предполагалось закрепить следующие принципиальные положения:

• добровольность вступления в коллегию и выхода из нее;

• сочетание личных, коллегиальных (адвокатских), общественных и государственных интересов;

• материальная заинтересованность адвокатов в результатах своего труда и социальная справедливость;

• коллегиальность руководства;

• активное участие адвокатов в деятельности коллегии, в свободном обсуждении ее работы;

• избрание путем прямых выборов при тайном голосовании на альтернативной основе органов и лиц, осуществляющих в коллегии функции руководства, их систематическое обновление и регулярная отчетность перед адвокатами;

• самоуправление коллегии, включая самостоятельное решение вопросов о ее численном составе, приеме, отчислении, исключении и дисциплинарной ответственности сотрудников;

• защита профессиональных прав и интересов членов коллегии, внимательное отношение к их нуждам и запросам;

• обязанность адвоката соблюдать требования закона, хранить профессиональную тайну и выполнять свой долг перед доверителем на высоком профессиональном уровне, а также блюсти правила адвокатской этики, в частности, недопустимость признания виновности подсудимого, когда Он отрицает, что совершил преступление;

• льготное налогообложение коллегий адвокатов.

Концепция судебной реформы призывала привлекать адвокатов к участию в правотворческом процессе как независимых экспертов. Их знание судебной практики и постоянное общение с гражданами небесполезны для прогнозирования эффективности законопроектов. Следовало наладить официальное информирование коллегий адвокатов о подготовке нормативных актов по вопросам, затрагивающим конституционные права и свободы граждан, направлять коллегиям проекты нормативных актов на рецензирование.

Предполагалось расширить рынок юридических услуг, разрешив предоставлять их не только адвокатам, но и юридическим фирмам, кооперативам, индивидуально практикующим юристам, что породило бы между ними здоровую конкуренцию. Но непременным условием такой деятельности должна была стать выдача лицензии при наличии высшего образования у претендента, опыта работы по юридической специальности, при отсутствии судимости и т.д. Претендент должен был сдать квалификационные экзамены специальной комиссии, состоящей из судей, адвокатов, преподавателей юридических вузов, научных работников в области права. Результаты таких квалификационных экзаменов должны были, в частности, определять право юриста выступать перед судом того или иного уровня. Квалификационная дифференциация допускалась и для членов коллегий адвокатов.

Таковы были основные идеи реформирования адвокатуры в конце XX — начале XXI вв. Однако Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» был принят лишь 31 мая 2002 г. В чем же причина того, что правовой статус адвокатуры на протяжении многих лет регулировался морально устаревшим и действовавшим лишь частично правовым актом?

Трудности юридического оформления института адвокатуры обусловлены несколькими факторами.

Прежде всего, тем, что совершенствование адвокатской деятельности должно вписываться в канву судебно-правовой реформы. Кроме того, несомненно, что деятельность адвокатуры подлежит нормативному регулированию лишь в строгих пределах (понятие, принципы, гарантии). В остальном же она должна определяться внутрикорпоративными правилами и стандартами — уставами, кодексами адвокатской этики. И самое важное — Закон об адвокатуре должен нормативно оформить складывающуюся в России систему адвокатуры как особого элемента гражданского общества — самоуправляемой, независимой корпорации профессионалов в области права, на которую возложена публично-правовая обязанность по оказанию квалифицированной юридической помощи. Такой подход к социальному и правовому статусу адвокатуры многим казался непривычным и потому неприемлемым.

За время проведения судебно-правовой реформы в России было подготовлено свыше 20 вариантов проекта Закона об адвокатуре. В связи с перспективами принятия нового Закона развернулись бурные дискуссии. Разногласия наметились даже между руководителями объединений адвокатов3, что не позволило прийти к единодушному мнению относительно принципов устройства адвокатуры.

В 1992 г. на парламентских слушаниях в Верховном Совете обсуждались два проекта Закона. В соответствии с первым проектом, предлагаемым Министерством юстиции РФ, традиционные коллегии адвокатов упразднялись, рынок юридических услуг объявлялся открытым, г его регулирование передавалось Минюсту РФ и его органам на местах Второй законопроект, разработанный Комитетом по законодательству Верховного Совета РФ, исходил из того, что коллегии адвокатов доказали жизнеспособность, имеют богатые традиции, четкие понятия of адвокатской этике, устоявшуюся систему отношений, справляются с задачей обеспечения юридической помощи нуждающимся (в предусмотренных законом случаях — бесплатно), а введение свободной рынка адвокатских услуг делает ее проблематичной. В качестве компенсации коллегиям назывались налоговые льготы и возможность оплачивать арендуемые адвокатами помещения по ставкам, установленным для судов и прокуратуры. Предлагалось создать различные организационные формы адвокатской деятельности (юридические фирмы бюро, кабинеты) вне адвокатских коллегий. Такие адвокаты, получи лицензию, вольны выбирать себе доверителей, отказываясь от невыгодных дел, но должны исправно платить налоги. Решения по этим законопроектам так и не были приняты.

В январе 1995 г. Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект «Об адвокатуре в Российской Федерации». Коллегии адвокатов определялись как негосударственные, независимые, самоуправляемые некоммерческие организации профессиональных юристов, добровольно объединившиеся для оказания квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам и создаваемые без предварительного разрешения государственных органов. Права адвоката расширялись благодаря предоставлению возможности самостоятельно собирать доказательства, создавать в рамках коллегий наряду с традиционными юридическими консультациями адвокатски бюро, фирмы, кабинеты, практиковать индивидуально. Были расширены возможности получения гражданами бесплатной юридической по мощи. Проект предусматривал действие на территории субъекта Федерации одной коллегии адвокатов и возможность создания межтерриториальных специализированных коллегий. При этом существовавшие параллельные коллегии адвокатов временно сохраняли легитимность. В течение двух лет адвокаты различных коллегий должны были объединиться или выбрать иную организационную форму деятельности Законопроект был одобрен Всероссийским федеральным союзом адвокатов, принят Государственной Думой в первом чтении в апреле 1996 г., затем год пролежал без движения. В июне 1997 г. Президент РФ отозвал проект для доработки.

На вопрос, почему появление нового Закона так затянулось, одни правоведы отвечали, что «основные положения действующего закона не устарели и проверены многолетней практикой, они продолжают содействовать нормальной деятельности адвокатуры в Российской Федерации».

Другие юристы отмечали: когда действующий закон устарел, а новый никак принять не удается, это значит, на его пути стоят чьи-то достаточно мощные интересы. Действительно, существуют несовпадающие интересы адвокатов и некоторых категорий граждан — их реальных и потенциальных доверителей, не однородны и мнения самих адвокатов — интересы разнятся уже внутри адвокатской корпорации. Не во всем идентичны взгляды рядовых адвокатов и руководителей адвокатских объединений. Конфликтны, как известно, отношения между традиционными и новыми, параллельными коллегиями. Вопрос о том, какой быть адвокатуре, значим и для гражданского общества, и для государства, а согласовать их интересы непросто. Никак нельзя отождествлять интересы государства и чиновничьего аппарата. Небезразличны к проблеме построения адвокатуры и «силовики» — процессуальные противники адвокатов в уголовном судопроизводстве. Наконец, закон об адвокатуре — карта, разыгрываемая в политической игре, в частности, разных думских фракций.

В 1998 г. некоторые положения законопроекта начала дорабатывать рабочая группа из представителей Президента РФ, Государственной Думы и Правительства. В октябре 1999 г. проект был принят в первом чтении, в ноябре — одобрен Советом Государственной Думы. Комитет Государственной Думы по государственному строительству высказал мнение, что многие положения проекта противоречат Конституции РФ, и предложил вернуть его в первое чтение. Эта позиция нашла поддержку в заключение Правового управления Государственной Думы. 12 апреля 2000 г. проект был возвращен к процедуре первого чтения.

25 мая 2001 г. Президент РФ В. Путин внес в Государственную Думу новый проект Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В этот же день состоялся VI Чрезвычайный съезда федерального союза адвокатов России, принявший резолюцию, в которой высказана позиция адвокатского сообщества в отношении новой инициативы Президента.

В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что в соответствии со ст. 48 Конституции Российской Федерации и с общепризнанными принципами и нормами международного нрава в Российской Федерации закреплено право каждого человека на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной — в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Положение об адвокатуре РСФСР, утвержденное Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г., устарело и не отражает перемен, происходящих в обществе. В Положении не учтены современные тенденции развития адвокатуры, связанные с созданием новых организационных структур адвокатской деятельности, с параллельным развитием сети организаций, оказывающих правовые услуги.

В соответствии с пояснительной запиской президентский проект Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в ходе осуществления в Российской Федерации судебной реформы был призван обеспечить правовое регулирование вопросов деятельности адвокатуры, взаимодействия органов самоуправления адвокатов с государственными органами, должностными лицами и гражданами, гарантировать их независимость как профессиональных некоммерческих организаций. Порядок учреждения и работы организаций и лиц, оказывающих правовые услуги в качестве предпринимателей, находился вне сферы правового регулирования проекта.

На данный законопроект было получено заключение Правительства Российской Федерации, которое в целом его поддерживало. Правительством был сделан ряд замечаний. В частности, предлагалось исключить для адвокатов, их организаций и объединений льготы по тарифам, налогам, сборам, а также положение об установлении для них ставки арендной платы, оплаты коммунальных услуг и услуг связи на уровне ставок, предусмотренных для судов общей юрисдикции.

В первом чтении за предложенный Президентом законопроект проголосовал и 382 депутата, что свидетельствовало о поддержке документа представителями всех фракций и депутатских групп.

От положений действовавшего на тот момент законодательства о регулировании института адвокатуры законопроект, предложенный Президентом, Отличался следующим:

— вводил нормативное определение адвокатской деятельности и адвокатуры, понятия «адвокат», его полномочий и прав;

— гарантировал независимость адвоката и адвокатской деятельности;

— расширял права адвоката при оказании юридической помощи, предоставлял ему возможность самостоятельно собирать необходимые сведения и предметы, которые могут быть признаны доказательствами в соответствии с законодательством РФ;

— признавал права адвоката на выбор формы организации: осуществлять свою профессиональную деятельность индивидуально, открывая адвокатский кабинет, либо в составе некоммерческих организаций (адвокатских бюро);

— расширял возможности граждан РФ получать бесплатную юридическую помощь;

— определял органы адвокатского самоуправления и их основные функции;

— увязал независимость адвоката с требованием об оказании квалифицированной, в том числе в некоторых случаях бесплатной, юридической помощи и с особым режимом налогообложения;

— предполагал объединение всех разрозненных отрядов адвокатов по принципу; один субъект Федерации — одно адвокатское сообщество. Эти сообщества объединяются в единую самоуправляемую адвокатскую корпорацию, возглавляемую Федеральной палатой адвокатов.

Необходимость принятия Закона признавалась повсеместно, но единого мнения относительно того, каким же ему все-таки быть, не было. Определенная часть общества, в том числе многие руководители адвокатских объединений, были настроены против президентского варианта.

VI Чрезвычайный съезд адвокатов 25 мая 2001 г. поддержал отдельные концептуальные положения законопроекта, в частности о гарантиях адвокатской деятельности, о единой структуре, действующей в субъекте Федерации, о недопустимости межтерриториальных адвокатских образований, об адвокатской тайне, о правовом статусе адвоката как субъекта оказания юридической помощи. Вместе с тем съезд отметил, что законопроект, предусматривая корённое изменение организационных структур адвокатуры, разрушает испытанные временем и практикой принципы обеспечения юридической помощью и выполнения обязательных поручений на участие адвокатов в уголовном судопроизводстве. Первичным структурным образованиям (адвокатским бюро) отдается право создавать свои филиалы па территории субъектов Федерации, при этом не учитывается задача обеспечения юридической помощью населения слаборазвитых в экономическом отношении и отдаленных районов, каковых большинство на территории Российской федерации, там, где юридическая помощь оказывается на дотационной основе. В этом, естественно, не заинтересованы партнерские образования, носящие частный характер. Механизм воздействия на их деятельность палаты в проекте совершенно не прописан, и очевидно, что лишение органа самоуправления адвокатуры прерогативы осуществлять расстановку кадров в местах, где нуждаемость в юридической помощи ив обеспечении бесплатной работы по требованиям органов следствия и судов приведет к непредсказуемым последствиям и парализует правоприменительную систему па территории субъектов Федерации. Отсутствие корпоративности в виде членства адвокатов в конкретной коллегии, а не в частном партнерском коллективе, создаст дезорганизацию и неуправляемость адвокатского сообщества.

Как отмечалось в Резолюции съезда, не решен в президентском законопроекте и вопрос правопреемства новых адвокатских образований в связи с ликвидацией действующих коллегий адвокатов.

Кроме того, в законопроекте недостаточно четко проработаны Вопросы статуса адвоката: не предусмотрены ограничения на занятие иной деятельностью, кроме адвокатской, отсутствуют требования наличия российского гражданства, что открывает неограниченный доступ иностранным юристам к адвокатской практике в России. Слабым местом законопроекта было и отсутствие указания на материально-техническое содействие адвокатуре со стороны государственных органов. Проект не предусматривал ограничений на занятие юридической практикой любым юридическим и физическим лицом на платной основе, что превращало в фикцию конституционную гарантию на получение квалифицированной юридической помощи.

Кроме того, адвокатская общественность была озабочена коренным изменением организационные структур адвокатуры, ликвидацией коллегий адвокатов. Вместо коллегий в законопроекте предлагалась адвокатура субъекта Федерации; вместо президиума, рабочего органа самоуправления, — адвокатская палата; вместо юридической консультации — адвокатские кабинеты и бюро. Адвокатские кабинеты и бюро, создаваемые по инициативе учредителей, и ликвидация традиционных юридических консультаций, дислоцирующихся, как правило, при судах, означает свертывание юридической помощи в районах, где не обеспечиваются высокие заработки. Учредители (адвокаты) не склонны учитывать весьма существенные для организации защиты на местах факторы отдаленности, экономического положения того или иного района, платежеспособности его населения и открывать филиалы своих бюро в этих районах, в силу их нерентабельности не заинтересованы. Передача права организации структурных подразделений адвокатуры партнерам, создающим адвокатские бюро, но существу лишит население огромных территорий России квалифицированной юридической помощи. Легко прогнозируемая организационная неразбериха парализует деятельность суда и органов предварительного следствия, ибо около 50 процентов всех случаев защиты по уголовным делам адвокаты осуществляют по назначению (около 1,5 млн. поручений).

По данному проекту имелось много других замечаний. Так, в ст. 1 законопроекта делалась попытка дать перечень лиц, которые не могут заниматься адвокатской деятельностью. Но этот вроде бы закрытый перечень нуждался в существенном расширении. Неприемлем был и перечень видов юридической помощи, оказываемой адвокатами, — он также подлежал расширению (ст. 2 Проекта).

Наиболее резкую и обоснованную критику заслужила формулировка ст. 19. «В случае, если Министерство юстиции Российской Федерации или его территориальный орган располагает данными, являющимися основанием для прекращения статуса адвоката, а квалификационная комиссия не прекратила статус адвоката данного лица, Министерство юстиции или его территориальный орган направляет представление в соответствующую адвокатскую палату субъекта Российской Федерации. При уклонении квалификационной комиссии от принятия решения месячный срок орган юстиции, направивший представление, вправе прекратить статус адвоката». То есть органам юстиции предоставлялась возможность свободно и легко лишить любого адвоката его статуса, даже не считаясь с мнением адвокатского сообщества. Принятие этой нормы лишило бы нормы о независимости адвоката всякого смысла. Более того, в ст. 39 проекта, регулировавшей организацию подготовки и проведения первого собрания адвокатов, был установлен беспрецедентный порядок, когда адвокаты не сами избирали делегатов от своих адвокатских объединений, а органы юстиции определяли делегатами каждого пятого или пятнадцатого адвоката, включенного Минюстом России в списки адвокатов (реестр) в алфавитном порядке. О какой демократии здесь могла идти речь и как это можно увязать со ст. 3 проекта, в которой декларировалось, что «адвокатура является профессиональным сообществом лиц, получивших статус адвоката и занимающихся адвокатской деятельностью. Адвокатура является инструментом гражданского общества и не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и равноправия адвокатов».

Существенной ошибкой разработчиков законопроекта было отсутствие в нем четких гарантий получения гражданами России квалифицированной юридической помощи. Если по действующему законодательству президиумы коллегий адвокатов могут создавать юридические консультации по согласованию с органами юстиции па местах, то в проекте адвокатским палатам такое право предоставлено не было.

Вызывало сожаление участников съезда и то, что подавляющее число адвокатов страны до внесения нового проекта закона в Государственную Думу не принимали участия в его подготовке. Не направлялся он для обсуждения и в адвокатские объединения.

При дальнейшей работе над законопроектом его концепция в целом была сохранена, но были учтены многие из отмеченных представителями адвокатуры замечаний. 26 апреля 2002 г. Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в его окончательной редакции был принят Государственной Думой, 15 мая 2002 г. одобрен Советом Федерации, 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ. Закон вступил в силу на всей территории Российской Федерации с 1 июля 2002 г. (за исключением подп. 6 п. 1 ст. 7, который вступает в силу с 1 января 2007 г.). Пока бедна практика действия этого Закона, но уже сейчас очевидны его преимущества перед Положением об адвокатуре 1980 г.