Действие правового акта управления

Вступление правового акта в силу означает что его предпи­сания становятся обязательными для тех, на кого распростра­няется его действие. Его соблюдение, а в установленных случа­ях и применение являются обязательными для государственных органов и физических лиц до тех пор, пока он не отменен или не изменен в законном порядке.

Однако действие правового акта определяется не только его обязательным характером, но и пространственными и вре­менными пределами, а также кругом субъектов, на которых оно распространяется. Следовательно, вступление правового акта в силу и его действие — понятия взаимосвязанные, но не тожде­ственные. Правовые акты управления вступают в силу с момен­та, определенного общими правилами вступления их в силу (с момента их официального опубликования, либо установленно­го для данного их вида, либо указанных в самом акте. Правовой акт управления может вступать в силу в полном объеме либо с отложенными сроками вступления в силу отдельных его частей или норм.

Действие правовых актов управления в пространстве. Про­странственные пределы действия правовых актов управления определяются государственным и административно-территори­альным устройством РФ. Согласно Конституции РФ акты Пре­зидента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст. 90), Правительства РФ — обязательны к исполнению в РФ (ст. 115). Нетрудно заметить, что конституционные формулиров­ки сферы действия актов Президента РФ и Правительства РФ различаются, однако юридически необъяснимо, в чем различие в данном случае действия на «территории» РФ и «в РФ», они не выражают различий в их юридической силе.

Нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти также действуют на всей территории РФ.

Правовые акты управления субъектов РФ, по общему пра­вилу, действуют на всей территории данного субъекта либо ее части, определенной в самих актах. В исключительных случаях и условиях правовые акты управления одного субъекта РФ мо­гут действовать на территории других субъектов. Так, в соответст­вии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных ви­дов деятельности» деятельность, на осуществление которой ли­цензия предоставлена лицензирующим органом субъекта РФ, может осуществляться на территориях иных субъектов РФ при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов со­ответствующих субъектов РФ в порядке, установленном Прави­тельством РФ.

Правовые акты органов местного самоуправления действуют на территории соответствующего муниципального образования.

От территориальных пределов следует отличать сферу дей­ствия правовых актов управления. Действие правовых актов Пре­зидента РФ и Правительства РФ, а на уровне субъектов РФ — правовые акты высших должностных лиц и высших органов ис­полнительной власти субъектов РФ не ограничивается какими- либо сферами: они могут быть изданы по любому вопросу их компетенции, а пределы действия — определены в самих актах.

Что касается правовых актов ведомственных и межведом­ственных органов, то они, в зависимости от их компетенции, мо­гут иметь сугубо ведомственное либо вневедомственное значе­ние. Однако в своем большинстве правовые акты таких органов бывают, в основном, двух видов: а) имеющие исключительное ведомственное значение (многие из них не подлежат государ­ственной регистрации и официальному опубликованию). Их ин­дивидуальные, в том числе юрисдикционные, акты всегда явля­ются ведомственными; б) распространяющиеся на не подведом­ственные им предприятия, учреждения, организации, а также физических лиц, например, акты федеральных министерств обя­зательны для исполнения органами государственной власти, орга­нами местного самоуправления, их должностными лицами, юри­дическими лицами и гражданами. Именно такого рода правовые акты управления федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации и официальному опуб­ликованию.

Действие правовых актов управления во времени. Они мо­гут быть изданы на неопределенный и определенный срок дей­ствия, который может быть связан с наступлением тех или иных обстоятельств (отменой чрезвычайного положения и др.). На них распространяется общий правовой принцип: ими регулируют­ся отношения, возникшие после вступления их в силу. Они не имеют обратной силы. Однако по аналогии российского права следует исходить из того, что правовые акты, облегчающие по­ложение субъектов, на которых распространяется их действие, имеют обратную силу, а ухудшающие ее — не имеют.

§ 7. Утрата силы правовыми актами управления

Основания утраты силы правовыми актами управления мо­гут быть разделены на две группы: а) правомерными актами;

б) неправомерными актами управления, т. е. связанными с не­выполнением предъявляемых к ним требований законности.

К основаниям утраты силы правомерными правовыми ак­тами управления относятся: их исполнение; истечение срока действия; отмена акта принявшим его субъектом в порядке реа­лизации своей компетенции, например, при целесообразности прекращения его действия либо замены новым; противоречие вновь принятому нормативному правовому акту большей юри­дической силы; признание действия акта нецелесообразным в связи с изменившимися социально-экономическими и другими условиями (устарелость акта); прекращение существования ад­ресата акта либо изменение его правового положения.

Неправомерные правовые акты управления могут утратить силу в связи с несоблюдением общих и специальных условий их законности. Это издание акта не уполномоченным субъек­том либо с превышением компетенции; с нарушением порядка издания и формы акта; его несоответствие закону и иным ак­там, имеющим большую юридическую силу; пропуск срока из­дания и т. д.

Правовой акт управления при наличии соответствующих оснований утрачивает силу в результате:

а) отмены акта (по общему правилу, в административном порядке). Отменять могут лишь государственные органы, упол­номоченные на то законом или иными нормативными право­выми актами:

• Президент РФ — акты Правительства РФ, иных федераль­ных органов исполнительной власти;

• Правительство РФ — акты федеральных органов исполни­тельной власти и образуемых им и подчиненных ему других го­сударственных органов;

• федеральные министерства — решения подведомственных им федеральных служб, федеральных агентств;

• высшее должностное лицо субъекта РФ — акты его выс­шего органа исполнительной власти и иных органов исполни­тельной власти субъекта;

• высший орган исполнительной власти субъекта РФ — акты подчиненных ему органов исполнительной власти;

• суды общей юрисдикции в соответствии с их подсуднос­тью вправе отменять индивидуальные акты Президента РФ, Пра­вительства РФ, иных государственных органов, должностных лиц, а также постановления по делам об административных пра­вонарушениях в случаях, предусмотренных ст. 30.7 КоАП РФ;

б) признания Конституционным Судом РФ неконституци­онными нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ;

в) признания судами общей юрисдикции в соответствии с их подсудностью нормативных правовых актов органов испол­нительной власти, должностных лиц недействующими (см. § 8 данной главы);

г) признания арбитражным судом ненормативного акта не­действительным, а также в случае принятия им решения о при­знании решения административного органа о привлечении к ад­министративной ответственности незаконным и его отмене пол­ностью или в части либо об изменении решения.

Признание акта неконституционным, недействующим, не­действительным влечет за собой утрату им юридической силы. Отменены же они могут быть в административном порядке в соответствии с компетенцией государственных органов, дол­жностных лиц.

Приостановление действия правовых актов управления. Оно означает прекращение юридической силы правового акта до ее подтверждения либо отмены этого акта уполномоченным органом. До этого правовой акт не подлежит исполнению и при­менению, а последствия, наступившие в связи с его приостанов­лением либо отменой, могут быть предусмотрены различными нормативными правовыми актами.

Органы, имеющие право приостанавливать те или иные акты, а иногда и конкретные случаи, когда они могут быть при­остановлены, определяются нормативными правовыми актами.

Причем иногда орган приостанавливает акт в установленных законом случаях лишь потому, что он не вправе его отменить, в других — когда может возникнуть сомнение в его законнос­ти или целесообразности либо обоснованности.

В настоящее время согласно Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнитель­ной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Кон­ституции РФ и федеральным законам, международным обяза­тельствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2 ст. 85). ФКЗ «О Правительстве РФ» предусмотрено его право не толь­ко отменять, но и приостанавливать действие актов федераль­ных органов исполнительной власти без указания оснований его использования (см. ст. 12).

Таможенный орган, рассматривающий жалобу на решение, действие таможенного органа или должностного лица, вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуе­мых решений, действия до принятия решения по существу жа­лобы.

Приостановление возможно при наличии достаточных ос­нований полагать, что обжалуемое решение, действие не соот­ветствуют законодательству РФ также в случае, если неприос­тановление исполнения решения, действия может иметь необра­тимый характер (п. 2 ст. 51 ТК РФ).

Суд общей юрисдикции вправе приостановить действие ос­париваемого решения до вступления в законную силу решения суда (п. 4 ст. 254 ГПК РФ).

§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции

Правовые акты управления могут быть оспорены в админи­стративном и судебном порядке. Судебный порядок не исклю­чается и в том случае, если ему предшествовало внесудебное ос­паривание (последствия оспаривания конкретизированы в § 7 дан­ной главы).

Судебное оспаривание правовых актов управления возмож­но, в порядке конституционного, гражданского (включая ар­битражное) и административного судопроизводства в соответ­ствии с подведомственностью судам дел, но главным образом гражданского судопроизводства. Ему посвящены гл. 23 — 25 ГПК РФ. Вкратце вопрос об оспаривании решений и действий (без­действия) соответствующих субъектов, нарушающих права и свободы граждан, рассмотрен в § 5 главы 5. Отдельно регламен­тируется и представляет интерес для административного права также рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (глава 24 ГПК РФ). Ана­лиз практики рассмотрения указанных дел и необходимые разъяснения в связи с этим даны в уже упомянутом ПП Вер­ховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48.

Судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспа­ривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 ста­тьи 125 Конституции РФ по основаниям их противоречия ино­му, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, име­ющему большую юридическую силу. Им неподведомственны дела, проверка которых отнесена к исключительной компетен­ции Конституционного Суда; дела, прямо отнесенные к ведению арбитражных судов, к компетенции конституционных (устав­ных) судов субъектов РФ, в которых они созданы. Суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов в соответствии с их подсудностью. Мировые су­дьи не вправе рассматривать дела данной категории, как не от­несенные законом к их подсудности.

С заявлениям в суд об оспаривании нормативных правовых актов могут обращаться определенные субъекты в случаях, ука­занных в ГПК РФ. В указанном ПП Верховного Суда РФ систе­матизированы случаи, когда судья отказывает в принятии заяв­ления. Например, в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть. В расшифровке поста­новления им признается «в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия времен­ными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта, и др.

Судами общей юрисдикции при рассмотрении дел об оспа­ривании нормативных правовых актов проверяется соблюдение требований законодательства порядку принятия нормативного правового акта, в том числе выясняются полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форме (виду), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; соблюдение пре­дусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования; предметам ве­дения, а именно: относятся ли урегулированные оспариваемым нормативным правовым актом вопросы к предмету ведения РФ, полномочиям РФ и полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, к ведению субъектов РФ или к вопросам местного значения; соответствие нормативного правового акта другим нормативным правовым актам, регулирующим данные общественные отношения и имеющим большую юридическую силу и др. Пленум Верховного Суда разъяснил судам, какой круг вопросов подлежит выяснению при проведении соответствую­щих проверок во взаимосвязи с другими нормативными право­выми актами, числе и ограничивающими издание нормативных правовых актов в определенных случаях. Например, при проверке соблюдения порядка государственной регистрации подлежит выяснению, имеется ли решение о государственной регистра­ции данного нормативного правового акта и принято ли оно упол­номоченным на то органом в установленном порядке, и т.д. (ог­раничения предусмотрены Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Таможенным кодексом РФ, ФЗ о защите конку­ренции и др.).

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативному правовому акту, имеющему боль­шую юридическую силу, суд признает этот нормативный право­вой акт недействующим полностью или в части со дня его приня­тия или иного указанного судом времени. Исключение составля­ют нормативные правовые акты, которые могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

§ 9. Административный договор

Термин «административный договор» не употребляется в нормативных правых актах. Он — продукт теории администра­тивного права. В специальной литературе выделение админис­тративного договора в виде самостоятельной формы государствен­ного управления обсуждается давно и многими авторами. Здесь сформировалось два взгляда: а) наличие таких договоров ста­вится под сомнение, ибо договорные связи не могут возникнуть между субъектами управленческих отношений. В концептуаль­ном плане убедительность этого возражения подтверждает дос­таточно распространенное применение публичных договоров в конституционном праве; производными от них могут рассмат­риваться некоторые договорные связи (соглашения), возника­ющие в управленческой сфере; б) административные договоры возможны, перспективны, уже предусматриваются норматив­ными правовыми актами и используются в управленческой практике. Данная точка зрения представляется конструктивной, опирающейся на большой научный и практический потенциал. Однако сущность административного договора, его признаки и разновидности до сих пор остаются актуальными научными про­блемами. Мнения сторонников этой точки зрения расходятся по многим, в том числе ключевым, вопросам теории админист­ративного договора. Была предпринята необоснованная попыт­ка решить эту проблему путем механического отнесения к ад­министративным договорам, прямо признанным законодатель­ством гражданско-правовым договорам (например, перевозки пассажиров городским транспортом, подрядных договоров на выполнение строительных работ). Среди прочих аспектов в ранг дискуссионных возведено предложение о замене термина «до­говор» термином «соглашение», будто бы точнее выражающим связи между субъектами горизонтальных управленческих отно­шений. Однако в филологическом и, как правило, в юридичес­ком значении указанных терминов нет принципиальных разли­чий: договор — соглашение, соглашение — договор: такое соот­ношение между этими понятиями юридически отражено в гражданском и трудовом законодательстве; его следует признать по своему смысловому значению инвариантным, однозначным для всех отраслей права, если иное специально не оговорено в законе. Но в таком случае различие между договором и соглаше­нием будет юридическим, условным, а признаки их формального разграничения должны быть обязательно закреплены в норма­тивных правовых актах компетентных органов государственной власти. Попытка такого подхода к решению подобного вопроса была отражена в ФЗ от 4 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ». В нем договор признавался правовой формой раз­граничения предметов ведения и полномочий между указанны­ми органами; соглашение — правовой формой передачи органами исполнительной власти этих уровней друг другу осуществления части своих полномочий.

Имеется немало свидетельств того, что связи договорного типа встречались ранее, немало их примеров в современной го­сударственно-управленческой практике. Иными словами, адми­нистративные договоры — реальность, более того, имеются со­циально-экономические и государственные предпосылки для расширения использования их в управленческой деятельности.

Не только не исключено, а, напротив, более реально, что по­добными договорами либо обладающими их признаками будут оформляться функции федеральных агентств по оказанию го­сударственных услуг.

Административный договор не является и не может быть аналогом гражданского или трудового договора, несмотря на то, что их участниками могут быть одни и те же субъекты. Адми­нистративный договор отличается от указанных договоров со­вокупностью следующих наиболее существенных признаков:

а) административный договор (соглашение) — это правовая форма организации осуществления принятых на себя его сто­ронами задач, функций, полномочий, направленная на достиже­ние определенных хозяйственных, социально-культурных, орга­низационных и иных результатов. Вне сферы его применения находятся эквивалентно-возмездные имущественные и трудо­вые отношения, регулируемые соответственно гражданским и трудовым правом. Его главная цель — обеспечение удовлетворе­ния публичного интереса либо сочетаемого с ним частного ин­тереса (например, договор охраны квартиры гражданина с ор­ганом внутренних дел);

б) субъектами наиболее типичного варианта администра­тивного договора являются органы исполнительной власти и орга­ны местного самоуправления (например, соглашение федерально­го органа исполнительной власти с аналогичным органом субъек­та РФ о передаче ему осуществления части полномочий). Однако его субъектами могут быть не только управленческие структу­ры, но и коммерческие и некоммерческие организации. Напри­мер, в спонсорских отношениях спонсор может предусмотреть достижение определенного результата, условия и порядок ис­пользования предоставляемых им денежных средств либо мате­риально-технических ресурсов. Известны соглашения между компетентными органами (должностными лицами ряда субъек­тов РФ с РАО ЕЭС о реформировании энергетических систем, администрацией Кемеровской области с РАО «Российские же­лезные дороги». Это значит, что административным договором могут оформляться не только горизонтальные управленческие (хотя это главная сфера его применения), но и другие отноше­ния организационного характера, не являющиеся управленчес­кими в прямом смысле этого слова;

в) административный договор является правовой формой ре­ализации его участниками лишь их административной право­субъектности. Соглашения с участием органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в которых они выс­тупают как носители специальной гражданской либо трудовой правоспособности, являются не административными, а, соответ­ственно, гражданскими и трудовыми договорами;

г) административный договор может заключаться между субъектами, находящимися не только на «равном», но и не на «равных» правовых уровнях, в том числе и выполняющими оди­наковые профильные управленческие задачи, иными словами, между вышестоящим и нижестоящими органами как входящи­ми, так и не входящими в его единую систему (например, феде­ральным органом исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ). Принципиально и безусловно лишь то, что административный договор возникает на добровольной основе и стороны данного договора юридически равноправны. Он не может быть юридической формой подмены слабой сто­роны более сильной. Фактически такая неправомерная ситуа­ция может возникнуть особенно в случаях, когда затрагивается сфера совместного ведения РФ и ее субъектов либо исключи­тельно ведения субъектов РФ, например, при осуществлении ре­формирования образования в стране.

Однако если юридическим «стержнем» соглашения предус­матривается властное подчинение одной стороны другой в про­цессе его осуществления, то оно не может быть признано до­говором. Подобного рода соглашения нельзя исключать; они могут быть целесообразны для концентрации усилий на выпол­нении определенных задач, но лишь как специфическая форма взаимодействия юридически неравноправных субъектов;

д) субъект управления заключает административный дого­вор в пределах и в порядке реализации своей компетенции и пре­следует цель выполнения задач, входящих в сферу его управ­ленческой деятельности. Содержание административного дого­вора должно быть ориентировано на обеспечение прежде всего публичного интереса;

е) административный договор от имени органа исполнитель­ной власти и местного самоуправления подписывает уполномо­ченное должностное лицо в порядке реализации предоставленной ему компетенции. В установленных случаях его проект подле­жит обязательному предварительному рассмотрению и одобре­нию;

ж) административный договор выполняет своего рода транс­миссионную функцию, может служить предпосылкой заклю­чения договоров, как однотипных с ним, так и гражданско-пра­вовых. Например, спонсорское финансирование строительства какого-либо хозяйственного либо иного объекта одного субъекта РФ на территории другого заинтересованного субъекта РФ по согласованию с его администрацией может повлечь за собой зак­лючение договоров подряда и др.;

з) споры, возникающие из административных договоров, разрешаются путем переговоров заинтересованных сторон, ис­пользования согласительных процедур, а в случае недостиже­ния согласия — судом.

В настоящее время к разновидностям административного договора можно отнести следующие типы соглашений, контрак­тов.

В историческом аспекте следует напомнить, что ряд призна­ков, характерных для административного договора, был закреп­лен в ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Этот За­кон различал понятия «договор» и «соглашение», признавая их формами решения разных вопросов, но, по существу, закреплял также их общие основные признаки.

Под соглашением понималась правовая форма передачи осуществления части полномочий федеральными органами ис­полнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и, наоборот, органами исполнительной власти субъектов РФ аналогичным федеральным органам. Следовательно, сторонами соглашения признавались соответствующие органы исполнитель­ной власти; его предметом — передача осуществления части пол­номочий. К другим условиям относились условия и порядок пе­редачи осуществления части полномочий; материальная и фи­нансовая основы осуществления их; формы взаимодействия и сотрудничества сторон при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с его исполнением. Соглашение мог­ло предусматривать ответственность за неисполнение или ненад­лежащее исполнение соглашения, возможность его односторон­него расторжения и возмещения ущерба, причиненного неис­полнением или ненадлежащим его исполнением.

Проект соглашения одобрялся или отклонялся Правитель­ством РФ. Одобренный Правительством РФ проект соглашения подписывался руководителем федерального органа исполнитель­ной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ. В настоящее время к формам административного договора относятся контракты, заключаемые при поступлении на госу­дарственную службу, замещении должностей руководителей унитарных предприятий.

Практикуются организационные соглашения между орга­нами государственного управления и хозяйствующими субъек­тами о совместных мероприятиях, направленных на решение хо­зяйственных, социально-культурных задач, например, соглаше­ния субъектов РФ с неподчиненными предприятиями транспорта о совершенствовании транспортного обслуживания их населе­ния, а также предприятий и учреждений.

Получают распространение организационные соглашения между субъектами в лице их уполномоченных органов управ­ления о сотрудничестве в тех или иных областях, например, о проведении ярмарок, дней культуры и т. д.

Соглашениями договорного типа могут оформляться отно­шения между государственными органами и муниципальными образованиями. Они вполне совместимы с принципами местного самоуправления и могут способствовать его реальному осуще­ствлению.

Заключение контрактов предусматривается законодатель­ством при замещении государственных должностей государствен­ной службы. Элементы трудового и административного догово­ров совмещаются в контрактах, заключаемых при замещении дол­жностей руководителей унитарных предприятий.

Особую разновидность контрактов представляют собой го­сударственные контракты. Государственный контракт — свое­образная форма реализации государственных заказов, применя­емых в различных отраслях и сферах. Государственные контрак­ты как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы админис­тративно-правового и гражданско-правового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт — так он определяется в законах; одной из его сторон является государство в лице его уполномоченного органа, пред­приятия, учреждения; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует лишь коммер­ческие цели; государственный заказчик выступает обязанной стороной; заказчик имеет права по отношению к исполнителю заказа и несет перед ним обязанности, предусмотренные зако­ном; в установленных законом случаях его заключение обяза­тельно как для государственного заказчика, так и для поставщика товаров, работ, услуг — исполнителя заказа.

ГЛАВА 15

Методы деятельности органов исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности органов исполнительной власти

1. В данном случае под указанными методами следует по­нимать способы достижения целей государственного управле­ния в процессе осуществления органами исполнительной вла­сти его задач и функций.

Административные методы являются правовыми, так как: а) закрепляются нормами права; б) осуществляются на основе права; в) выражаются в правовых формах; г) влекут за собой пра­вовые последствия в силу их правового оформления.

Очевидно, что управленческая деятельность органов не ог­раничивается только правовыми методами. В их арсенале име­ются и другие возможности воздействия на управляемые объек­ты. Многие из них напрямую связаны с методами убеждения.

Ключевым в понимании методов управления является то, что в них непосредственно проявляется характер управляюще­го воздействия субъекта управления на объект, характер их вза­имосвязи; поскольку в конечном счете объектом воздействия яв­ляются поведение, деятельность, то в этом смысле объектами мо­гут быть признаны и нижестоящие органы-субъекты.

Данные методы воплощаются в самом процессе управления, обеспечивают его качество, практически они реализуются тем или иным органом управления с учетом особенностей управля­емого объекта, места в системе управления и профиля деятель­ности и т. д. Например, методы управляющего воздействия на государственные предприятия и негосударственные коммерчес­кие организации существенно различаются, так как последни­ми государственные органы не управляют. Распорядительство, касающееся основной деятельности, допускаемое в отношении государственных предприятий, возможно, но исключается в от­ношении негосударственных.

2. В зависимости от общности методов деятельности орга­нов государственного управления выделяют методы убеждения и принуждения. Это основные методы, используемые органа­ми исполнительной власти при осуществлении их задач и функ­ций. С концептуальных позиций главным из них является убеж­дение, которое предполагает создание прочной социальной ос­новы политической деятельности всего государства. Его цель — обеспечить добровольное и сознательное соблюдение правопо­рядка, а также обязанностей перед обществом и государством. Сфера убеждения должна охватывать не только физических лиц и их объединения, но и кадры всех властных образований. Фор­мы реализации метода убеждения разнообразны: материальное и моральное поощрение; привлечение к обсуждению государ­ственных проектов нормативных правовых актов; привлечение общественности к работе государственных органов; разъясне­ние законодательства; инструктирование, инспектирование; про­ведение организационно-массовых мероприятий и т. д., при этом метод убеждения не следует рассматривать лишь как способ са­моорганизации государственных органов и деятельности их кад­ров. Он должен соответствовать политике социального государ­ства, направленной на создание условий, обеспечивающих дос­тойную жизнь и свободное развитие человека.

Метод принуждения имеет по отношению к методу убеж­дения вспомогательное значение и должен применяться к лицам, совершившим правонарушения, недобросовестно выполняющим свои обязанности перед обществом и государством, а также в не­обходимых случаях для обеспечения общественной безопасно­сти.

Указанное соотношение методов убеждения и принужде­ния возможно лишь в нормально функционирующем стабиль­ном обществе, в котором государственная власть основана и фун­кционирует на демократических принципах. Рассуждения об их соотношении в нашем современном обществе — дань теории и здравому смыслу. Нашим государством метод убеждения явно недооценивается. Он не может быть эффективен в условиях, когда представители государства безнаказанно обманывают, го­сударственный аппарат коррумпирован, нет надлежащей защи­щенности прав и свобод граждан; принимаются законы, ухуд­шающие их положение; сложилась ситуация, когда власть час­то намеренно не слышит голос простого гражданина, в обществе царит агрессивность и т. д. Растет преступность как показатель политического, экономического, социального, правового небла­гополучия в обществе.

3. Исходя из содержания управляющего воздействия раз­личают административные и экономические методы, находя­щиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.

Административные методы — способы непосредственного юридического властного воздействия на поведение людей, на дея­тельность организаций путем одностороннего установления прав и обязанностей, подлежащих обязательному исполнению и под­крепляемых возможностью юридического обеспечения испол­нения. Административные методы выражаются в установлении общеобязательных правил, администрировании (непосредст­венном одностороннем распорядительстве), запретах, в необхо­димости получения разрешений, применения мер администра­тивного принуждения и т. д.

Административные методы органично присущи управлен­ческой деятельности. Вместе с тем недопустимы их подмена бю­рократическим администрированием, волюнтаризмом, исполь­зование в случаях, когда применение других методов может быть более эффективным.

Экономические методы — это способы косвенного воздей­ствия на поведение людей и деятельность организаций через их экономические интересы. Экономические методы основаны на использовании таких категорий, как денежно-товарные отноше­ния, прибыль, цена, тарифы, кредит, налоги. Они выражаются как в удовлетворении того или иного экономического интере­са, так и в материальной ответственности за невыполнение обя­занностей.

По форме экономические методы также являются админи­стративно-правовыми постольку, поскольку они декретируют­ся в административном порядке, опосредуются нормами адми­нистративного либо финансового права.

Экономические методы, подобно административным, об­ладают значительным как позитивным, так и разрушительным потенциалом, например, высокие налоги, проценты кредита не­гативно влияют на развитие предпринимательства. Необходимо не конъюнктурное использование, а научно обоснованное со­четание административных и экономических методов как усло­вие эффективности управленческой деятельности.

4. В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).

В методах воздействия на органы исполнительной власти субъектов РФ со стороны федеральных органов государствен­ной власти прямое юридически-властное воздействие уступает оказанию помощи, методам согласований и контроля исполне­ния федеральных правовых актов общего значения. Однако надо иметь в виду, что государственное управление — юридически- властная деятельность, которой в рамках, установленных зако­ном, охватываются также органы управления субъектов РФ, осо­бенно по предметам и полномочиям совместного ведения орга­нов исполнительной власти РФ и ее субъектов (государственная власть есть власть, она едина, и об этом забывать не следует).

Государственная политика общего перехода к рыночным от­ношениям предопределила возрастающее значение методов уп­равленческой деятельности, ведущих к созданию организацион­ных, правовых, экономических условий деятельности предприя­тий, учреждений и организаций как субъектов таких отношений. Данный тезис, хотя и в разной степени, относится к государ­ственным и негосударственным предприятиям и учреждениям.

В практической деятельности органов государственной вла­сти стали чаще использоваться такие приемы, как одобрение ре­шений, инициатив, программ, сопровождаемые иногда конкрет­ными предписаниями органам исполнительной власти в обеспе­чении их реализации.

Вместе с тем наряду с рекомендациями, советами и т. п. орга­нами государственного управления используются методы непос­редственных императивных предписаний и государственного принуждения в пределах предоставленной им компетенции. Бо­лее широко они применяются, во-первых, в отношении государ­ственных организаций, во-вторых, в сфере административно-по­литической деятельности.

5. Методы управления органично связаны с компетенцией его субъектов и диктуются необходимостью ее реализации. При наличии общности методов органы государственного управле­ния действуют также свойственными им специфическими ме­тодами в зависимости от их сферы деятельности, задач и содер­жания функций. В числе таких методов выделяются широко рас­пространенные методы регистрации, лицензирования, а также программирования, государственных заказов. По существу они различны, но для них характерно то, что применять их могут лишь специально уполномоченные субъекты.

Одним из объяснений этого может быть то, что регистра­ция и лицензирование могут непосредственно затрагивать ин­тересы широких масс населения и безопасности общества и госу­дарства, а методы программирования и государственные заказы утверждаются в виде нового типа методов решения государствен­ных задач, не основанных на административном централизован­ном директивном планировании.

6. Регистрация может быть подразделена на виды по следу­ющим основаниям. В зависимости от юридических последствий регистрация может быть: а) уведомительной, или заявительной. Она обязательна; субъект, уполномоченный ее производить, не вправе отказать в регистрации. Ее функция учетная, не требу­ющая получения предварительного разрешения на совершение регистрируемого действия. Но отказ от его регистрации может повлечь юридические последствия, предусмотренные норматив­ными правовыми актами, например, уведомительной является регистрация в Минюсте России нормативных правовых актов субъектов РФ; б) разрешительной, выступающей в качестве юри­дического факта, с которым законодатель связывает: легитим­ность функционирования той или иной организации; возник­новение, изменение и прекращение конкретных правоотноше­ний; признание определенных обязанностей; удостоверение предусмотренных правовыми актами фактических обстоятельств.

Разрешительная регистрация также может быть двух видов: а) правообразующей, которая влечет признание права, его воз­никновение, переход и т. п., например, регистрация прав на не­движимое имущество и сделок с ним, предусмотренная ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним»; б) необходимой, обязатель­но предшествующей правомерному совершению какого-либо дей­ствия или осуществлению деятельности, например, юридичес­кое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О госу­дарственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». До регистрации организация не признает­ся субъектом гражданского права (юридическим лицом) и не может быть самостоятельным участником гражданского оборота; выпуск на линию транспортного средства допускается после его регистрации в установленном порядке.

При этом регистрация прав на недвижимость возложена на специальные регистрирующие органы, юридических лиц — на определенные налоговые органы и т. п.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применя­ется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуществления определяется в зависимости от цели регист­рации и регламентируется многими правовыми актами. Напри­мер, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан в местах пребывания и по месту своего жительства; без­работных; беженцев; вынужденных переселенцев; лиц, страда­ющих определенными заболеваниями; оружия; транспортных средств; кассовых аппаратов; нормативных правовых актов фе­деральных министерств и других органов исполнительной вла­сти и т. д.

7. Лицензирование регламентируется ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», другими за­конами, а также подзаконными актами. Данный Закон не рас­пространяется на многие названные в нем виды деятельности, например, образовательную, в области таможенного дела и др.

ФЗ от 8 августа 2001 г., будучи специальным актом, с уче­том этого определяет сущность лицензии и лицензирования, ли­цензируемые в соответствии с ним виды деятельности, порядок определения круга лицензирующих органов и их полномочия в этой области, регламентирует процедуры лицензирования и дру­гие вопросы.

По этому закону лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное ли­цензирующим органом юридическому лицу или индивидуаль­ному предпринимателю. Под лицензированием как методом де­ятельности лицензирующих органов понимаются мероприятия, связанные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и анну­лированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Федеральные органы исполнительной власти, уполномочен­ные вести лицензирование конкретных видов деятельности, оп­ределяются Правительством РФ. Их перечень утвержден его по­становлением от 11 апреля 2000 г.^[118] Оно же утверждает положе­ния о лицензировании конкретных видов деятельности, а также устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осу­ществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Пос­ледние осуществляют лицензирование в порядке, установленном соответствующими федеральными законами и законами субъек­тов РФ.

Лицензирующий орган либо выдает, либо отказывает в вы­даче лицензии. Отказ возможен в двух случаях: наличие в доку­ментах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; несоответствие соискателя лицен­зии принадлежащих ему или используемых им объектов лицен­зионным требованиям и условиям.

Лицензирующие органы контролируют соблюдение лицен­зиатом лицензионных требований и условий. Они имеют пра­во: выносить решения, обязывающие лицензиата устранить вы­явленные нарушения; выносить предупреждение лицензиату; приостанавливать действие лицензии в случаях выявления не­однократных или грубого нарушения лицензиатом лицензион­ных требований и условий; аннулировать лицензию в случае не­уплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.

Следует иметь в виду, что нормативными правовыми акта­ми предусматривается также лицензирование определенных ви­дов деятельности юридических и действий физических лиц, не связанных с предпринимательской деятельностью (учреждений образования, здравоохранения, приобретение оружия, отстрел диких животных охотниками-любителями и др.).

8. В современных условиях вновь возрастает внимание к ме­тодам планирования. Речь идет не о возврате к системе государ­ственного директивного централизованного планирования, ха­рактерного для социализма, при котором планом охватывались все социально-экономические структуры сверху донизу, сковы­вались самостоятельность и инициатива предприятий и учреж­дений. В настоящее время планирование ограничивается соот­ветственно уровнями федеральных органов, органов субъектов РФ и муниципальных образований. Главное при этом состоит в том, что оно органично увязывается с переводом бюджетного процесса на программно-целевой метод. Финансирование будет осуществляться не по затратному принципу, а исходя из плани­руемых, количественно определенных целей функционирования социально-экономических сфер, подведомственных соответству­ющим органам. Ограничен круг инструментов их воздействия: собственные бюджетные средства, лицензирование и некоторые другие. В результате создаются благоприятные условия для раз­вития предпринимательской деятельности.

Директивное, в том числе и централизованное, планирова­ние осуществляется по весьма ограниченному кругу показате­лей лишь в отношении государственных предприятий и учреж­дений. В системе методов управления видное место занимают методы программирования экономического, социально-культур­ного и других видов развития. С помощью программ осуществ­ляется целевое управление в различных сферах.

Основными видами программ являются федеральные и ре­гиональные (их разновидность — межрегиональные программы). Они, в свою очередь, подразделяются на: а) отраслевые и межот­раслевые; б) общего характера и целевые.

Система программ обусловливается сложным механизмом государственного регулирования. Их заказчиками и разработ­чиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они предполагают отбор исполнителей программ­ных мероприятий или программ в целом, который может осу­ществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно- технических, природоохранных и других важнейших задач; со­гласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическая безопасность предусматриваемых мероприя­тий; согласованность решения федеральных и региональных за­дач; достижение требуемого конечного результата в установлен­ные сроки.

По целевым программам предусматриваются целевое финан­сирование их выполнения и государственный контроль за рас­ходованием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государственно-коммерческого финансирования, госу­дарство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных ин­весторов, содействует созданию законодательной базы для по­вышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм вы­полнения программ могут включаться как государственные, так и негосударственные структуры.

Программы при умелом их использовании могут быть эф­фективной формой государственного управления и местного са­моуправления. Программное управление позволяет обеспечивать согласование федеральных и региональных интересов, а также способствовать развитию отраслей и сфер, имеющих приоритет­ное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчиками одной и той же государственной програм­мы выступает не один, а несколько органов исполнительной вла­сти.

Утвержденные или одобренные компетентными органами программы определяют основные ориентиры деятельности ис­полнителей программ, в качестве которых чаще всего обознача­ются органы государственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельнос­ти органов государственного управления, но и планирование их реализации. Однако планы в современных условиях не могут предусматривать конкретные адресные задания предприятиям, учреждениям и организациям. Планируется прежде всего дея­тельность государственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприятий, учреждений и организа­ций. Их подключение к реализации программ может осуществ­ляться путем размещения государственных заказов, методом эко­номического стимулирования, посредством заключения догово­ров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществ­лении которых участвует РФ, утвержден постановлением Пра­вительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федераль­ного закона «О поставке продукции для федеральных государ­ственных нужд»^[119]. В нем определены процедура выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответ­ственность органов исполнительной власти за разработку и ре­ализацию программ.

9. В настоящее время широко применяется такой специфи­ческий метод, как государственные заказы.

Государственные заказы были введены еще Законом СССР от 4 июня 1990 г. «О предприятиях в СССР»^[120]. Государственные заказы сужали область применения адресных плановых заданий, но имели директивный характер. Они имеют свою перспекти­ву в рыночных отношениях, так как позволяют:

а) обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;

б) содействовать развитию эффективных производств и ви­дов социальной деятельности, влияя с их помощью на форми­рование прогрессивной отраслевой структуры;

в) стимулировать платежеспособный спрос государства. Ибо состав государственных заказов определяется структурой госу­дарственных потребностей, функциями государства в различных областях жизни общества (экономической, социальной и др.).

Государственные заказы — инструмент осуществления бюд­жетных программ (экономических, социальных, научно-техни­ческих, экологических).

Экономической и правовой основами формирования и ре­ализации государственных заказов на различных уровнях госу­дарственного управления являются формирование соответству­ющих бюджетов, внебюджетных фондов и установленные пра­ва федеральных органов и органов субъектов РФ в их составлении и расходовании.

Следовательно, государственный заказ в современных ус­ловиях — гибкий и своеобразный инструмент государственно­го регулирования, не противоречащий рыночным отношениям. Более того, субъекты рынка часто ориентируются на государ­ственные заказы. Государство должно учитывать их при опре­делении объема гарантированного спроса на ту или иную про­дукцию.

Принципы, порядок формирования, размещения и исполне­ния заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулирует­ся ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ­ственных и муниципальных нужд»^[121].

Под государственными нуждами понимаются потребности в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспече­ния, обороны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государ­ственный резерв.

Законы и иные правовые акты, отражая особенности регу­лирования отношений, связанных с формированием и разме­щением заказов, позволяют выделить их общие наиболее важ­ные моменты. Они сводятся к следующим:

а) заказы формируются, размещаются и исполняются на контрактной основе;

б) заказы размещаются на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности и ими испол­няются;

в) государственные заказчики утверждаются Правитель­ством РФ и компетентными органами исполнительной власти субъектов РФ. Государственные заказчики организуют работу по выполнению целевых программ и обеспечению поставки (за­купки) продукции для государственных нужд. Они обеспечива­ются за счет средств бюджетов и внебюджетного финансиро­вания;

г) финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, вы­деляются государственному заказчику, который осуществляет финансирование выполнения заказов;

д) гарантом обязательств государственного заказчика выс­тупают соответствующие органы исполнительной власти. Напри­мер, обязательств федеральных государственных заказчиков — Правительство РФ (ст. 3 Закона от 10 ноября 1994 г.);

е) заказы размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государ­ственными заказчиками государственных контрактов;

ж) государственные заказчики вправе на договорной осно­ве передать соответствующим предприятиям, учреждениям и организациям выполнение части своих функций на определен­ных условиях;

з) государственные заказчики обеспечиваются финансовы­ми ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и являют­ся ответственными за реализацию целевых программ и обеспе­чение федеральных или региональных государственных нужд;

и) государственные заказчики и исполнители заказов име­ют взаимные права и обязанности, а также несут установлен­ную ответственность за неисполнение своих обязанностей;

к) заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов;

л) в установленных случаях заключение государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд является обязательным. Например, для федеральных казенных предприятий, обладающих монополией на производство отдель­ных видов продукции. Не вправе отказаться от заключения госу­дарственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, кроме того, предприятия, занимаю­щие доминирующее положение на товарном рынке, предприя­тия-монополисты, предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%, и др.

Государственный заказ применяется не только в регулиро­вании экономики, но и в других сферах; в области науки, обра­зования и т. д. Например, постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1995 г. утверждено Положение о государственном за­казе на переподготовку и повышение квалификации государст­венных служащих федеральных органов исполнительной власти^[122]. Им определяется порядок формирования, размещения и испол­нения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных орга­нов исполнительной власти, а также организацию взаимодей­ствия федеральных органов исполнительной власти с образова­тельными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Государственный заказ определяется как задание Правитель­ства РФ на очередной календарный год федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам) на пере­подготовку и повышение квалификации государственных слу­жащих в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели.

Государственный заказ размещается в образовательных уч­реждениях, имеющих лицензию на осуществление дополнитель­ного профессионального обучения государственных служащих. Он осуществляется государственным заказчиком, как правило, на конкурсной основе в период формирования заявок федераль­ных органов исполнительной власти на государственный заказ.

Положением определяются процедура формирования, со­держание и утверждение государственного заказа на перепод­готовку и повышение квалификации указанных государствен­ных служащих. Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. «О государственном заказе на переподготовку и повышение квали­фикации государственных служащих» введен государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации федераль­ных государственных служащих, занимающих должности, оп­ределенные Реестром государственных служащих, утвержден­ным Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33.

Используя метод государственного заказа, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воздействие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и выполнения государственных заказов: а) сочетание обязатель­ных и добровольных начал принятия заказов и заинтересован­ность в их выполнении; б) обязанность заказчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и исполнителя государ­ственных заказов. За невыполнение государственного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные сан­кции, предусмотренные федеральным законом, определяющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выполнения государственного заказа.

§ 2. Административное принуждение: понятие и виды

I. Понятие административного принуждения. Админист­ративное принуждение является разновидностью государствен­ного принуждения, одним из методов государственной деятель­ности. Оно представляет собой применение системы админис­тративно-правовых мер воздействия в отношении физических лиц и коллективных образований во внесудебном и судебном порядке в целях обеспечения правопорядка и общественной бе­зопасности, стимулирования добровольного выполнения ими правовых предписаний. Его цели достигаются путем предупреж­дения и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности. Какие меры являются административными, определяется в нормативно-правовых актах. Они предусматри­ваются в санкциях и диспозициях административно-правовых норм. По своему характеру эти меры бывают моральными, ма­териальными и организационными. По общему правилу, их не­гативные последствия проявляются одновременно. Например, моральное воздействие на физических лиц фактически присут­ствует при применении любых административных мер.

Сущность административного принуждения проявляется в административно-правовой природе применяемых мер. Поэто­му вряд ли можно принять безоговорочно достаточно распрос­траненную точку зрения, согласно которой суть административ­ного принуждения сводится к внесудебному, т. е. администра­тивному, порядку его применения. Скорее, наоборот, природа административных мер предопределила их применение в адми­нистративном порядке. Отметим также, что в таком порядке при­меняются и меры дисциплинарной и, в установленных случа­ях, материальной ответственности, хотя они в законодательстве не квалифицируются как административные меры.

Среди особенностей административного принуждения в ли­тературе обоснованно называют следующие:

1. Административное принуждение применяется на осно­ве норм административного права. Административным законо­дательством регламентируются основания, условия и порядок применения его мер.

2. Административное принуждение применяется для охра­ны правоотношений, регулируемых не только административ­ным, но и государственным, гражданским, земельным, трудо­вым и другими отраслями российского права.

3. Административное принуждение может применяться как за административные правонарушения, так и в целях обеспече­ния общественной безопасности, т. е. к лицам, не совершившим правонарушения.

4. Система мер административного принуждения отлича­ется разносторонним характером, включая возможное приме­нение физического воздействия.

5. Административное принуждение имеет своей целью, как уже отмечено, обеспечение правопорядка и общественной бе­зопасности, стимулирование добровольного исполнения физи­ческими лицами и коллективными образованиями их обязан­ностей, предусмотренных правовыми нормами.

6. Административное принуждение характеризуется мно­жественностью субъектов его применения. Это органы (комис­сии по делам несовершеннолетних и защите их прав, админист­ративные комиссии), действующие от имени органов управле­ния, организаций и учреждений, специально уполномоченные на то должностные лица. Им принадлежит «монополия» в при­менении мер административного принуждения и пресечения. Наряду с ними и административное принуждение в виде адми­нистративного наказания применяют (в соответствии с их под­ведомственностью и компетенцией) судьи, арбитражные судьи, мировые судьи. Однако пока за большинство видов админист­ративных правонарушений административные наказания при­меняют в административном порядке должностные лица орга­нов управления, организаций.

7. Административное принуждение применяется органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе лиц. В этом его одно из существенных отличий от при­менения иных мер ответственности в порядке административ­ного подчинения.

8. Меры административного принуждения применяются в порядке административного производства, регламентированного многими нормативными правовыми актами с учетом особенно­стей применяемых мер. В случаях, установленных нормативны­ми правовыми актами, оно обусловлено повышенными гаранти­ями соблюдения законности применения его мер (обязательность сообщения об этом вышестоящему руководителю, прокурору, например, о применении оружия; об административном задер­жании несовершеннолетнего обязательно должно быть сообщено их законным представителям и т. д.).

9. Для административного принуждения характерно опера­тивное и дифференцированное применение мер воздействия с учетом особенностей объектов (субъектов), условий и целей.

II. Виды административного принуждения. Администра­тивное принуждение включает разнообразные меры, адекватные потребностям обеспечения правопорядка и общественной безо­пасности. Они образуют систему, объединенную в конечном счете целями их установления. В ней выделяются различные виды мер административного принуждения.

Главными критериями, лежащими в основе их классифи­кации, являются следующие: а) в зависимости от субъектов при­менения они делятся на внесудебные и судебные; б) по основа­ниям применения различаются меры, применяемые за право­нарушения и не за правонарушения, а в силу экстремальных условий, предусмотренных нормативными правовыми актами; в) в зависимости от целей установления и применения. В зави­симости от целей применения меры административного принуж­дения объединяются в четыре группы: административно-предуп­редительные меры, меры административного пресечения, меры обеспечения производства по делам об административных пра­вонарушениях, меры наказания.

Административно-предупредительные меры применяются в целях профилактики правонарушений или обеспечения обще­ственной безопасности, локализации негативных последствий, наступивших независимо от воли лиц, к которым эти меры при­меняются: стихийных бедствий, пожаров, террористических ак­тов и т. п.

Особенности административно-предупредительных мер, ос­нований и порядка их применения сводятся к следующим. Они:

а) не являются мерами ответственности;

б) применяются не за правонарушения;

в) цель их применения — профилактика правонарушений или обеспечение общественной безопасности;

г) не являются санкциями административно-правовых норм.

Правовым основанием применения административно-пре­дупредительных мер являются диспозиции правовых норм, за­крепляющих полномочия органов управления и должностных лиц на применение тех или иных их видов.

Обстоятельства, при которых такие нормы применяются, обозначены в гипотезах соответствующих норм. Гипотезы мо­гут быть абсолютно определенными и относительно определен­ными.

Органы, уполномоченные применять такие меры, как, впро­чем, и другие, обязаны действовать лишь в пределах своей ком­петенции, предполагающей их значительную степень усмотре­ния в оценке конкретных условий и обстоятельств, требующих или исключающих необходимость применения административ­но-предупредительных мер.

Административно-предупредительные меры многообразны, но все они предусмотрены нормативными правовыми актами, определяющими соответствующие полномочия органов и долж­ностных лиц на их применение. Назовем в качестве иллюстра­ции лишь некоторые из них. Это проверка документов, удостове­ряющих личность; профилактический досмотр вещей и личный досмотр должностными лицами таможенных органов, органов внутренних дел и др.; введение карантина при эпидемиях и эпи- зоотиях; реквизиция имущества; контрольные проверки; оста­новка транспортных средств работниками ГИБДД и проверка ими документов на право пользования и управления транспортным средством; обследование налоговыми инспекторами производ­ственных, складских, торговых и иных помещений и занимаю­щихся предпринимательской деятельностью лиц, используемых для извлечения доходов (прибыли); отстранение водителя от уп­равления транспортным средством для его обследования на пред­мет алкогольного опьянения и т. д.

Меры административного пресечения за правонарушения имеют своей целью пресечение правонарушений; предупрежде­ние (устранение) их вредных последствий; применение мер ад­министративного принуждения в соответствии с нормативны­ми правовыми актами. Они могут предшествовать назначению административного наказания. По своему характеру данные меры могут быть даже более суровыми, чем наказание. Напри­мер, приостановление деятельности предприятия по основани­ям, указанным в нормативных актах (нарушение санитарных, противопожарных и других общеобязательственных правил).

Меры административного пресечения применяются лишь специально уполномоченными органами. Чаще всего ими явля­ются контрольно-надзорные органы, выполняющие специфичес­кие функции в обеспечении правопорядка и общественной бе­зопасности (внутренние, пограничные войска и др.).

Система мер административного пресечения адекватна мно­гообразию общеобязательных правил, защищаемых мерами ад­министративного принуждения. Например, к ним относятся: тре­бование работников милиции прекратить противоправное поведе­ние; непосредственное физическое воздействие в целях прекра­щения правонарушения; применение специальных средств (ре­зиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и др.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреж­дений; применение оружия, например, для остановки транспор­тных средств, если водитель создает реальную опасность здоро­вью и жизни людей; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установ­ленным требованиям; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; приостановление работ, деятельности предприятий и других объектов, функцио­нирующих с нарушением санитарных, противопожарных, эко­логических и других правил, и т. д.

Меры обеспечения производства выделяются среди других мер административного принуждения своим многоцелевым назначением. Кроме пресечения административного принуж­дения они применяются для установления личности нарушителя, составления протокола о правонарушении и т. д. (подробнее см. § 4 главы 18).

Некоторые меры административного принуждения, различ­ные по своей природе, могут иметь одинаковое наименование. Например, личный досмотр может быть мерой предупреждения и пресечения административного правонарушения. Админист­ративные наказания применяются за административные право­нарушения, представляя собой меры административной ответ­ственности.

В нормативных правовых актах и специальной литературе выделяются и иные виды мер административного принуждения. В литературе чаще всего среди них выделяют восстановительные меры — по терминологии ГК РФ — восстановления положения, существовавшего до наруш