Устная жалоба может быть внесена лично в орган или его должностному лицу, уполномоченному на ее разрешение. Как

известно, руководители и другие должностные лица обязаны вес­ти личный прием граждан, который фиксируется в специальных книгах или журналах приема граждан. По поступившим устным жалобам принимаются оперативные меры либо они берутся на контроль и решение по ним принимается после их необходимой проверки.

В нормативных актах могут предусматриваться случаи ус­тного обжалования. Например, Таможенный кодекс РФ устано­вил в качестве основной письменную форму обжалования ре­шений, действий (бездействия) таможенного органа или его должностного лица. А устную форму отнес к упрощенному по­рядку обжалования при наличии указанных в кодексе условий (ст. 57). Упрощенный порядок заключается в обращении лица с устной жалобой к вышестоящему должностному лицу соответ­ственно таможни или таможенного поста, а в случае обжалова­ния решения, действия (бездействия) начальника таможенно­го поста — к начальнику таможни, в регионе деятельности ко­торой находится данный таможенный пост. При этом устная жалоба рассматривается безотлагательно и решение по ней при­нимается незамедлительно.

В зависимости от характера и значимости жалобы она бе­рется на «особый контроль» руководителя органа или его заме­стителя. На аналогичный контроль берутся также жалобы, от­веты на которые подписываются указанными должностными лицами. Должностные лица и органы обязаны принимать меры для объективного разрешения вопросов, поставленных в жало­бе; обоснованные решения по жалобам и обеспечивать своевре­менное и правильное исполнение этих решений; сообщать граж­данам в письменной или устной форме о решениях, принятых по жалобам, а в случаях их отклонения указать мотивы.

Конфиденциальные сведения, ставшие известными долж­ностным лицам при рассмотрении жалоб граждан, не могут быть использованы во вред им, если они могут повлечь ущемление че­сти и достоинства граждан.

РАЗДЕЛ VI

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ЗАКОННОСТЬ В УПРАВЛЕНИИ

ГЛАВА 23 Законность в сфере управления

§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 15) органы государ­ственной власти, органы местного самоуправления, должност­ные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Кон­ституцию Российской Федерации и законы.

Особое значение соблюдение законности имеет в сфере уп­равления. Это обусловливается следующими важнейшими об­стоятельствами.

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу де­ятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руковод­ству экономикой, социально-культурным и административно- политическим строительством. Строжайшее соблюдение закон­ности является важнейшим условием слаженности и функцио­нирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятель­ность. Она сопровождается разработкой и принятием управлен­ческих решений в виде актов применения права (например, при­каз о назначении на должность, решение по жалобе граждани­на и т. п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникновение, изменение, прекращение конкретных правовых отношений в контексте различных отрас­лей права.

При помощи правоприменительных актов оказывается орга­низующее воздействие на объекты управления, оперативно ре­шаются индивидуально-конкретные дела в сфере управления. Поскольку акты правоприменения издаются на основе общих требований правовых норм, постольку они должны соответство­вать содержащимся в них юридическим предписаниям. Иначе говоря, правоприменительная деятельность субъектов управле­ния должна осуществляться в соответствии с принципом закон­ности.

В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъ­екты (органы исполнительной власти, должностные лица и т. д.). С ними чаще всего и имеют дело граждане, различные органи­зации. От их четкой и слаженной работы, построенной на стро­гом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснитель­ном выполнении возложенных на них обязанностей, во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение воп­росов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельно­стью организаций.

Поэтому органы исполнительной власти обязаны в преде­лах своей компетенции обеспечивать соблюдение законов и под­законных актов в деятельности подведомственных организаций, принимать меры по укреплению государственной дисциплины.

В-четвертых, органы управления осуществляют правотвор­ческую деятельность, охватывающую широкую и разнообраз­ную сферу общественной жизни.

Издание нормативных актов органами управления базиру­ется на принципе законности, т. е. они должны соответствовать законам, основываться на них. Соблюдение законности при из­дании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содер­жащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, предприятий, учреждений, организаций. Осуществле­ние правотворческой деятельности в рамках законности усили­вает их гарантии.

В-пятых, органы управления наделены широкими полномо­чиями в области применения мер административного принуж­дения. Осуществляя административную юрисдикцию, они са­мостоятельно разрешают конфликты, воздействуют на правона­рушителей, применяя меры государственного принуждения.

Предметом административной юрисдикции являются дела, связанные с административными и дисциплинарными правона­рушениями, индивидуальными спорами. В процессе рассмотре­ния и разрешения такой категории дел органы управления, долж­ностные лица налагают на нарушителей взыскания, добиваясь от них должного поведения. Несомненно, что юрисдикционная деятельность будет только тогда способствовать стабильности об­щественных отношений, их упорядоченности в сфере управле­ния, когда она будет осуществляться строго в рамках требова­ний закона.

Таким образом, законность охватывает различную управ­ленческую деятельность, обеспечивает единообразное понима­ние и применение правовых норм как управляющими, так и уп­равляемыми. Она является объективным условием эффектив­ности управления.

Эффективность управления зависит не только от уровня за­конности, но и от дисциплины участников управленческого про­цесса. Она предполагает неуклонное исполнение законов, иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно за­нятыми в сфере материального производства и социально-куль­турного обслуживания населения¹.

Дисциплина выполняет важную роль в формировании вы­сокой организованности и согласованности действий всех уча­стников управленческой деятельности.

Являясь важным фактором управления, дисциплина форми­руется, совершенствуется под воздействием требований право­вых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Это означает, что, с одной стороны, законность и дисцип­лина являются самостоятельными категориями, с другой — они находятся в неразрывной связи. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, по­скольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Законность является спо­собом защиты дисциплины, так как основные требования дис­циплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах. Следовательно, роль и задача законности состоят в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину.

Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепле­ния и обеспечения законности одновременно являются средства­ми укрепления и дисциплины. В свою очередь, без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность.

В тесном единстве с законностью находится целесообраз­ность, т. е. соответствие действий, прежде всего органов испол­нительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной влас­ти, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Им даются возможность и право в преде­лах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее це­лесообразные пути и конкретные меры по решению поставлен­ных перед ними задач.

В связи со сказанным трудно согласиться с мнением о том, что исполнительная власть имеет возможность временного, эпи­зодического отступления от законов во имя общественной поль­зы, обладает правом действовать целесообразно в экстремальных ситуациях. Оно противоречит требованиям ст. 15 Конституции РФ, обязывающей всех субъектов права действовать в соответ­ствии с законом.

Целесообразность только тогда может приносить пользу гражданам, обществу, государству, когда она не противоречит законности. Целесообразность возможна и допустима только в рамках законности. И с этих позиций можно говорить о един­стве законности и целесообразности.

С расширением в последние годы самостоятельности орга­нов исполнительной власти, предприятий, учреждений, органи­заций, с появлением все большего числа дозволительных право­вых норм целесообразность в деятельности субъектов управлен­ческих отношений получает свое дальнейшее развитие.

§ 2. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления

Обеспечение законности и дисциплины в управлении пред­полагает деятельность соответствующих государственных фор­мирований, направленную на:

а) недопущение нарушений в деятельности органов испол­нительной власти, их должностных лиц тех требований и пред­писаний, которые закреплены в действующих законах и подза­конных актах и которыми они руководствуются в своей повсед­невной работе;

б) своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение таких нарушений;

в) установление причин и условий, им способствующих;

г) привлечение к соответствующей ответственности винов­ных в нарушении законности и дисциплины;

д) разработку и принятие мер, направленных на устране­ние причин и условий нарушений законности и дисциплины;

е) создание обстановки неотвратимости ответственности в случае их нарушения.

Обеспечение законности и дисциплины достигается при по­мощи организационно-правовых средств. В своей совокупнос­ти они представляют собой способы обеспечения законности и дисциплины, а также систему этих способов.

Данная система включает в себя значительное число раз­личных государственных органов, деятельность которых в раз­ной степени связана с обеспечением законности и дисциплины.

Для одних органов обеспечение законности и дисциплины является лишь одной из многочисленных функций по руководст­ву, управлению отраслью, сферой, комплексом (например, транс­портным, промышленно-энергетическим и др.). В данном случае деятельность по обеспечению законности и дисциплины осуще­ствляется этими органами в границах их основной деятельности, не связанной в целом с институтом законности и дисциплины.

Наряду с этим государством образуются и такие органы, де­ятельность которых непосредственно направлена на обеспече­ние законности и дисциплины в государственной и обществен­ной жизни, в том числе и в сфере управления (например, суды, прокуратура, федеральные службы и др.).

Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения закон­ности и дисциплины, наделены для этого юридически-властны­ми полномочиями, что придает их деятельности государствен­но-правовой характер. Такая деятельность понимается в качестве способа обеспечения законности и дисциплины¹.

Она осуществляется различными органами государствен­ной власти, а также местного самоуправления.

Особая роль в обеспечении законности и дисциплины при­надлежит Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В процессе деятельности по обеспечению законности и дис­циплины в сфере управления названные органы используют в пределах предоставленной компетенции контроль и его разно­видности — проверку исполнения и надзор.

Контроль является довольно широкой и объемной право­вой категорией.

Сущность и назначение контроля состоят:

а) в наблюдении за функционированием соответствующе­го подконтрольного объекта;

б) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;

в) в принятии мер по предотвращению и устранению нару­шений законности и дисциплины;

г) в выявлении причин и условий, способствующих право­нарушениям;

д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Иначе говоря, посредством контроля его субъекты выясня­ют, соответствуют ли деятельность органов исполнительной вла­сти, действия должностных лиц установлениям правовых норм. Вместе с тем контролю подлежат те действия граждан и их об­щественных объединений, которые «замыкаются» на сфере уп­равления.

Контроль, таким образом, призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблю­дение дисциплины органами исполнительной власти, должнос­тными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.

Проверка исполнения тесно связана с контролем и явля­ется составной частью контроля. Она представляет собой такую деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения (например, вышестоящего орга­на управления).

Проверка исполнения является также необходимым и не­отъемлемым элементом повседневной, оперативной управлен­ческой деятельности руководителей различного ранга (уровня), поскольку одной из их обязанностей является наблюдение за свое­временным и правильным исполнением возглавляемыми ими или подведомственными им органами, предприятиями, организаци­ями, работниками различных решений, указаний, распоряже­ний, мероприятий, служебных и трудовых обязанностей.

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осу­ществляющих, подразделяется на два вида.

Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор).

Другой вид надзора — административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственны­ми органами и должностными лицами за исполнением действую­щих в сфере управления разнообразных специальных норм, об­щеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, нормы санитарии и др.).

Наиболее характерные черты надзора сводятся к следую­щему:

а) органы надзора (в том числе и прокурорского) осуществ­ляют свои функции полномочия в отношении тех объектов, ко­торые им организационно не подчинены; органы контроля — в основном в отношении организационно подчиненных и в не­которых случаях в отношении не подчиненных объектов;

б) в процессе контроля могут применяться меры дисципли­нарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административ­ного воздействия к физическим и юридическим лицам;

в) по ныне действующему законодательству органы конт­роля занимаются проверкой различных сторон деятельности под­контрольных объектов; органы административного надзора про­веряют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.

Существуют различные виды контроля. Так, в зависимос­ти от объема обследуемой деятельности выделяют общий и спе­циальный контроль. Общий контроль предполагает обследова­ние целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта. Назначение специального контроля состоит в осуще­ствлении проверки деятельности подконтрольного объекта по четко определенному вопросу (например, соблюдение ветеринар­ных правил).

По стадиям проведения контроля выделяют предваритель­ный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений. Цель текущего контроля — выясне­ние состояния законности и дисциплины, вынесение оценки пра­вильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполне­ния соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и харак­тера их полномочий можно выделить:

а) контроль Президента РФ;

б) контроль органов законодательной (представительной) власти;

в) контроль органов исполнительной власти;

г) контроль органов судебной власти.

ГЛАВА 24

Способы обеспечения законности дисциплины в управлении

§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации

Контрольные полномочия Президента РФ в сфере исполни­тельной власти обусловлены его конституционным статусом как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод че­ловека и гражданина. Поэтому речь идет о его конституцион­ных контрольных полномочиях.

Президентский контроль в сфере управления осуществля­ется в двух основных формах:

а) непосредственный контроль Президента РФ;

б) президентский контроль через соответствующие прези­дентские структуры.

Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на феде­ральном уровне. Например, по представлению Председателя Пра­вительства РФ он назначает на должность министров; назнача­ет представителей России в иностранных государствах, высшее командование Вооруженных Сил и др.

Президент РФ, решая вопросы о назначении на должность, одновременно контролирует деятельность должностных лиц, осу­ществляющих подбор кандидатур на соответствующие должно­сти.

В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно кон­тролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством РФ по важ­нейшим вопросам государственной и общественной жизни.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства РФ, Президент РФ имеет право, в частности, отменять постановле­ния и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, принимать решения об отставке Правитель­ства РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни­тельной власти»^[135] ему подчинен и подотчетен ряд федеральных органов исполнительной власти (например, Министерство обо­роны РФ, Министерство внутренних дел РФ и др.). Его конт­рольные полномочия в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность.

Значительную роль в осуществлении президентского кон­троля играет Администрация Президента РФ. В соответствии с Положением об Администрации Президента РФ^[136], утвержденным Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г., она осуществляет кон­троль и проверку исполнения федеральных законов, указов и рас­поряжений Президента РФ.

Важные функции и полномочия по обеспечению консти­туционных контрольных полномочий Президента РФ осуществ­ляет Контрольное управление Президента РФ, его основные за­дачи, функции и полномочия определены в Положении о нем, утвержденном Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729^[137].

К основным задачам данного управления относятся: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнитель­ной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ), указов и распоряжений и иных решений Президента РФ; поручений Президента РФ и Руково­дителя его Администрации; контроль за реализацией общенаци­ональных проектов и ежегодных посланий Президента РФ Фе­деральному Собранию РФ, бюджетных посланий и иных про­граммных документов Президента РФ. Его задачей является также информирование Президента РФ и Руководителя его Ад­министрации о результатах проверок и подготовка предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

В соответствии с указанными задачами Контрольное управ­ление организует и проводит проверки и иные мероприятия по контролю. В этой связи рассматривает доклады об исполнении поручений Президента РФ и готовит предложения о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений. Оно контролирует деятельность самостоятельных подразделений Ад­министрации Президента РФ по поручению Президента РФ или Руководителя его Администрации. На него возложена коорди­нация деятельности по вопросам контроля полномочных пред­ставителей Президента РФ в федеральных округах и самостоя­тельных подразделений Администрации Президента РФ, а так­же методическое руководство этой деятельностью. В его функции входит участие в предупреждении и устранении выявленных на­рушений.

Для осуществления своих задач и функций Контрольное уп­равление вправе создавать комиссии и привлекать к их деятель­ности работников аппаратов полномочных представителей Пре­зидента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной вла­сти субъектов РФ, сотрудников правоохранительных и контро­лирующих органов. Формой контроля является направление ра­ботников Контрольного управления на заседании Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые феде­ральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов РФ.

В процессе проведения проверок контрольное управление вправе вызывать должностных лиц для дачи устных и письмен­ных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; запрашивать и получать необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной влас­ти, органов государственной власти субъектов РФ, органов ме­стного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц. При выявлении нарушений Контрольное управление впра­ве вносить предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дис­циплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных за­конов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должно­стных обязанностей. Материалы о выявленных нарушениях могут быть направлены управлением в органы прокуратуры, орга­ны внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопас­ности и иные государственные органы.

Контрольное управление при реализации своих функций взаимодействует: а) с аппаратами всех федеральных органов исполнительной власти, б) с аппаратами полномочных предста­вителей Президента РФ в федеральных округах, в) с федераль­ными органами исполнительной власти, органами государствен­ной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ, контролирующими органами зарубежных стран.

Руководство деятельностью Контрольного управления осу­ществляет помощник Президента РФ — начальник Контрольного управления Президента РФ, назначаемый на должность и осво­бождаемый от должности Президентом.

Президентский контроль в сфере управления осуществля­ется также через институт полномочных представителей Пре­зидента РФ в федеральных округах. В частности, на полномоч­ного представителя возложена организация контроля за испол­нением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Он вправе организовывать проверки ис­полнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном ок­руге. К его основным обязанностям отнесено обеспечение реа­лизации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ. Полномочный представитель согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служа­щих и кандидатуры для назначения на иные должности в пре­делах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или иными федеральными органами исполнительной власти; в его функции входит согласование проектов решений федеральных органов го­сударственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего феде­рального округа.

§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти

Контрольные полномочия органов законодательной (пред­ставительной) власти закреплены в Конституции РФ, конститу­циях республик, уставах других субъектов РФ. Соответственно контроль органов представительной власти осуществляется на уровне РФ, ее субъектов.

Контроль органов представительной власти осуществляет­ся с соблюдением ст. 10 Конституции РФ о самостоятельности органов всех трех ветвей власти, в частности, органов исполни­тельной власти.

Объем контрольных полномочий палат Федерального Со­брания по отношению к органам федеральной исполнительной власти невелик. При этом они принадлежат в основном Государ­ственной Думе.

Контрольные полномочия Государственной Думы проявля­ются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначе­ние Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ; назначает и освобождает от должности Пред­седателя Центрального банка РФ.

Государственная Дума осуществляет контроль за деятель­ностью Правительства РФ по разработке федерального бюдже­та, который оно представляет на рассмотрение Государственной Думы.

Контроль за исполнением федерального бюджета относит­ся к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. Для регулярного контроля за его исполнением Федеральное Со­брание имеет постоянно действующий орган финансового кон­троля — Счетную палату.

В соответствии с Законом РФ от 11 января 1995 г. «О Счет­ной палате Российской Федерации»^[138] на нее возложены функ­ции по организации и проведению оперативного контроля за ис­полнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федераль­ных внебюджетных фондов; контроль за законностью и свое­временностью движения средств федерального бюджета в Цен­тральном банке РФ и др.

Контрольные полномочия Федерального Собрания прояв­ляются также в том, что назначение и освобождение от долж­ности дипломатических представителей РФ в иностранных го­сударствах осуществляется Президентом РФ после согласования с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат Фе­дерального Собрания.

Формой контроля является запрос членов Совета Федера­ции, депутата или группы депутатов Государственной Думы Пра­вительству РФ, руководителям федеральных органов исполни­тельной власти, руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию перечисленных органов^[139].

Контрольные полномочия Федерального Собрания предус­мотрены также рядом федеральных законов. Так, например, За­кон РФ от 3 апреля 1995 г. «Об органах Федеральной службы бе­зопасности в Российской Федерации»^[140] и Закон Российской Фе­дерации от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»^[141] закрепили полномочия Федерального Собрания по осуществлению конт­роля за деятельностью органов Федеральной службы безопасно­сти и органов внешней разведки РФ.

Контрольные полномочия законодательного (представитель­ного) органа субъекта РФ по отношению к исполнительной вла­сти закреплены в ФЗ «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти субъектов РФ», а также в конституциях (уставах) и иных законах этих субъектов.

Законодательный (представительный) орган осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, выпол­нением бюджета, соблюдением установленного порядка распо­ряжения собственностью субъекта РФ.

Указанный орган утверждает бюджет, программы социаль­но-экономического развития субъекта РФ, отчеты об их исполне­нии, разрабатываемые высшим органом исполнительной власти; определяет структуру высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ. Реализация данных полномочий включает в себя контроль деятельности высшего должностного лица (руководителя) высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ.

Контрольной деятельностью законодательного (представи­тельного) органа охватываются правовые акты высшего долж­ностного лица (руководителя), нормативные правовые акты ор­ганов исполнительной власти субъекта РФ, которые должны на­правляться в законодательный (представительный) орган в сроки, установленные конституцией (уставом), законом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган вправе: а) об­ратиться к указанным должностным лицам и органам исполни­тельной власти с предложением о внесении изменений, допол­нений в эти акты; б) об их отмене; в) обжаловать их в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конститу­ционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции ука­занных нормативных правовых актов.

Законодательный (представительный) орган принимает уча­стие в формировании высшего исполнительного органа государ­ственной власти, в утверждении или согласовании назначения на должность его отдельных должностных лиц. Он вправе вы­разить недоверие руководителям органов исполнительной вла­сти, в назначении которых на должность принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Принятие решения о недоверии влечет немедленное освобож­дение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом), законом субъекта РФ.

§ 3. Контроль органов исполнительной власти

Контроль органов исполнительной власти призван обеспе­чивать законность и дисциплину на порученных им участках работ по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе под­ведомственных им органов, предприятий, учреждений и орга­низаций.

Контроль органов исполнительной власти можно разделить на: а) общий; б) ведомственный; в) надведомственный.

Общий контроль предполагает обследование целого комп­лекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осу­ществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства РФ, правительств рес­публик (советы министров, кабинеты министров и др.), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Правительство РФ руководит работой федеральных мини­стерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Оно вправе отменять акты этих органов или приостанавливать их действие.

В пределах своей компетенции Правительство РФ осуществ­ляет контроль за исполнением законов, иных нормативных ак­тов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Контролю со стороны Правительства РФ подлежит также деятельность по согласованию решений об образовании, реор­ганизации и ликвидации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в крае, области и назначении со­ответствующих должностных лиц и др.

Контрольные полномочия высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ можно свести в основном к следующим: контроль за состоянием учета и отчетности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта РФ; за использованием и охраной зе­мель, вод, лесов, недр; за соблюдением утвержденных проектов строительства; за состоянием транспортного обслуживания на­селения.

Указанные органы контролируют также санитарно-эпиде­миологическое, радиационное состояние подведомственной тер­ритории, соблюдение на ней законодательства РФ, законов и иных нормативных актов субъекта РФ; обеспечивают контроль за соблюдением правил охраны труда, техники безопасности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта РФ.

Ведомственный контроль осуществляется федеральными министерствами, не имеющими подведомственных им федераль­ных служб и федеральных агентств (например, МИД России). Он состоит в проверке этими органами в пределах своей компетен­ции соблюдения и исполнения законов и подзаконных актов, а также своих решений подведомственными им органами, а так­же предприятиями, учреждениями, организациями.

В субъектах РФ ведомственный контроль осуществляется соответствующими министерствами, ведомствами, управлени­ями и другими органами отраслевой компетенции.

Надведомственный контроль осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции. В отдельных случаях его проводят отраслевые органы, наделенные государственно-власт­ными полномочиями надведомственного характера.

Федеральные министерства контролируют деятельность под­ведомственных им федеральных служб и федеральных агентств, могут отменять их незаконные решения. Надведомственный кон­троль осуществляют некоторые федеральные службы, например, Федеральная служба государственной статистики.

Надведомственный контроль в установленной сфере осуще­ствляют Министерство экономического развития и торговли, Ми­нистерство финансов РФ и др.

§ 4. Административный надзор

Административный надзор представляет собой специфи­ческую разновидность государственного контроля. Суть его со­стоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере уп­равления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, сани­тарные, природоохранительные и другие нормы). Он осущест­вляется в отношении органов исполнительной власти, предпри­ятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан.

Субъектами административного надзора являются феде­ральные службы, государственные инспекции (Государственная инспекция по безопасности дорожного движения и др.).

Особенности административного надзора состоят в том, что, во-первых, между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, т. е. деятельность органов надзора распространяется, как правило, на поднадзорные объек­ты, независимо от их ведомственной подчиненности и форм соб­ственности. Следовательно, административный надзор по свое­му характеру является надведомственным.

Во-вторых, субъекты надзора вправе, при соответствующих обстоятельствах, применять к объектам надзора меры админи­стративного принуждения.

Основной задачей органов административного надзора, вы­текающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т. е. обеспечение законнос­ти в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.

Для выполнения стоящей перед ними задачи и возложен­ных функций органы административного надзора наделены пол­номочиями, имеющими надведомственный характер, которые позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздейство­вать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзор­ных объектов.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1. Полномочия по предупреждению правонарушений.

2. Полномочия по пресечению правонарушений.

3. Полномочия по привлечению к ответственности винов­ных лиц.

4. Полномочия по нормотворчеству.

Полномочия по предупреждению правонарушений позво­ляют органам административного надзора вскрывать и требовать устранения обнаруженных правонарушений, причин и условий их совершения, принимать меры по предупреждению и предот­вращению других правонарушений.

Осуществляя деятельность по предупреждению правонару­шений, органы административного надзора вправе беспрепятст­венно посещать поднадзорные объекты и проводить на них про­верки по вопросам, входящим в их компетенцию, получать при этом необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов; давать раз­решение на производство отдельных работ, а также заключения по проектам строительства производственных и непроизводст­венных объектов (зданий, сооружений), на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов пита­ния; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуата­цию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий и тяжелых несчастных случаев, объявлять ка­рантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.

В целях профилактики правонарушений органы админист­ративного надзора осуществляют методическое руководство де­ятельностью поднадзорных объектов по вопросам своей компе­тенции, координируют ее, разрабатывают мероприятия по ее со­вершенствованию.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению пра­вонарушений. Они применяются для того, чтобы принудитель­ным путем прекратить правонарушение, предотвратить либо уменьшить вредные последствия от их совершения. Основани­ем применения данных полномочий является начавшееся либо длящееся правонарушение. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в прину­дительном прекращении противоправных действий.

Обладая данными полномочиями, органы административ­ного надзора вправе давать обязательные для исполнения пред­писания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением со­ответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами ос­танавливают такие работы. На основании вынесенного поста­новления они приостанавливают полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных уча­стков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений; запрещают эксплуатацию технически неисправных транспорт­ных средств, изготовление промышленных товаров и продуктов питания, опасных (вредных) для жизни и здоровья граждан; при­останавливают действие ранее выданного разрешения на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ста­вят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически на­рушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими пол­номочиями наделены Государственная инспекция по безопас­ности дорожного движения^[142], органы государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники^[143], Государственная противопожарная служба и др.

Реализуя полномочия по предупреждению и пресечению пра­вонарушений, органы административного надзора выносят в ад­рес поднадзорных объектов обязательные для исполнения в ус­тановленные сроки предписания об устранении обнаруженных нарушений, причин и условий их совершения.

Подавляющее большинство органов административного над­зора наделены правом привлекать виновных лиц к администра­тивной ответственности. В пределах своей компетенции они са­мостоятельно возбуждают и рассматривают дела об админист­ративных правонарушениях, налагают административные нака­зания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонаруше­ниях, дан в гл. 23 КоАП. В нем также определена подведомствен­ность дел каждого из этих органов.

Действующим законодательством определенным органам ад­министративного надзора предоставлено право налагать штра­фы на физических и юридических лиц (см. главу 23 КоАП РФ).

Те органы административного надзора, которые не наделе­ны правом налагать административные наказания, направляют материалы о правонарушении судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать соответствующие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотвор­честву. Однако федеральные службы в принципе не вправе осу­ществлять нормативно-правовое регулирование. Но оно возмож­но в случаях, установленных указами Президента РФ и поста­новлениями Правительства РФ.

Таким образом, административный надзор как разновид­ность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использовани­ем мер административного принуждения, единообразного ис­полнения специальных правовых норм и общеобязательных пра­вил органами исполнительной власти, предприятиями, учреж­дениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении

Основной функцией всей системы судебных органов явля­ется реализация задач правосудия. Она осуществляется субъек­тами судебной власти в процессе конституционного, гражданс­кого, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ).

Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, орга­низаций, государственных и общественных интересов, тем са­мым способствуя укреплению законности.

Отправление правосудия является основной, но не един­ственной функцией судов. В процессе своей деятельности они осуществляют и другую функцию, в частности — функцию су­дебного контроля законности издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Основное содержание судебного контроля как способа обес­печения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их долж­ностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и закон­ных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин, их порождающих, принятии мер по восста­новлению нарушенных прав и законных интересов, в привле­чении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются Конституцион­ный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Важная роль в обеспечении законности в сфере управления принадлежит Конституционному Суду РФ. Его правовой статус определен Конституцией РФ (ст. 125), Законом РФ от 24 июня 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» с из­менениями и дополнениями, внесенными Федеральным консти­туционным законом от 15 декабря 2001 г.^[144]

Конституционный Суд РФ, являясь судебным органом кон­ституционного контроля, разрешает в пределах своей компетен­ции исключительно вопросы права. Он разрешает дела о соот­ветствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания, Пра­вительства РФ; конституций республик, уставов, а также зако­нов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по воп­росам, относящимся к ведению органов государственной влас­ти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами госу­дарственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти субъектов РФ и др.

Он также разрешает споры о компетенции между федераль­ными органами государственной власти, органами государствен­ной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, высшими государственными органами субъектов РФ.

Поводом к рассмотрению и разрешению указанных дел в Конституционном Суде РФ является обращение (ходатайство или запрос) в Конституционный Суд РФ Президента РФ, обеих па­лат Федерального Собрания, одной пятой членов Совета Феде­рации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Основанием же к рассмотрению дела является выявленная неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конститу­ции РФ закон, иной нормативный акт и т. п.

Конституционный Суд РФ рассматривает также дела, свя­занные с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод вслед­ствие применения или подлежащего применению закона в кон­кретном деле. При рассмотрении таких дел он проверяет соот­ветствие такого закона Конституции РФ.

В процессе рассмотрения всех категорий дел Конституци­онный Суд РФ вправе требовать от органов, организаций и лиц предоставления текстов нормативных и иных правовых актов, документов, сведений и других материалов; проведение прове­рок, экспертиз; дачу консультаций и т. п. Эти требования обя­зательны для тех, кому они адресованы.

Если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения вытекает необходимость устра­нения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшее этот нормативный акт, рас­сматривают вопрос о принятии нового нормативного акта либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нор­мативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Признание не соответствующим Конституции РФ феде­рального закона, нормативного акта Президента РФ, норматив­ного акта Правительства РФ, договора или отдельных их поло­жений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основан­ных на признанных неконституционными полностью или час­тично нормативных актов либо договоров, либо воспроизводя­щих их или содержащих таковые положения, какие были при­знаны неконституционными.

Признание неконституционными нормативного акта, до­говора субъекта РФ служит основанием для отмены в установ­ленном порядке органами государственной власти, других субъ­ектов РФ положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, ка­кие были признаны неконституционными.

Если при рассмотрении жалоб граждан, связанных с нару­шением их конституционных прав и свобод, он признает не со­ответствующим Конституции РФ примененный в конкретном деле закон, то его решение является основанием для обязатель­ного пересмотра данного дела соответствующим компетентным органом и восстановления нарушенного права.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая ре­шения, которые обязательны на всей территории РФ для всех органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд РФ вы­полняет тем самым свою конституционную обязанность — обес­печение законности в РФ.

Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам.

В порядке гражданского судопроизводства суды рассматри­вают дела, по которым они обязаны давать правовую оценку дей­ствиям органов исполнительной власти, их должностным лицам, а также издаваемым ими управленческим актам. К таким делам относятся, например, споры о восстановлении на работе, о на­рушении авторских прав, о неправомерных действиях нотари­усов, о неправильной записи в книге актов гражданского состо­яния, о допущенных неточностях в списках избирателей и т. п.

При рассмотрении названных и других дел суд, решая воп­рос по существу, изучает с позиций закона правомерность дей­ствий органов исполнительной власти, должностных лиц, изда­ваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью. При этом он выносит решение о восста­новлении нарушенных прав граждан.

В процессе рассмотрения уголовных дел, в особенности тех, которые связаны с должностными преступлениями, суд с по­зиций законности исследует и дает правовую оценку действиям должностных лиц как работникам управленческого аппарата.

Если при рассмотрении гражданских и уголовных дел суд усмотрит нарушения законности, дисциплины в работе соответ­ствующего органа, предприятия, учреждения, организации, вы­явив при этом условия и причины нарушений, он вправе выне­сти частное определение в адрес руководителя органа, предпри­ятия, учреждения, организации либо в вышестоящие инстанции, которые должны в течение месяца рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах. Частное определение является правовой формой реагирования суда на нарушение законности.

В необходимых случаях суд принимает меры к привлечению виновных лиц к ответственности.

Суд рассматривает также жалобы лиц (физических и юри­дических) на постановления органов и должностных лиц о на­ложении административного наказания.

Граждане также могут обратиться в суд с жалобой на дей­ствия (решения) органов исполнительной власти, должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражда­нина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на него незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность перечисленных выше жалоб, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязы­вает удовлетворить требование граждан, отменяет примененные к нему меры ответственности.

Таким образом, в процессе рассмотрения жалоб граждан и принятия по ним решений суд осуществляет контроль за дея­тельностью соответствующих органов исполнительной власти и должностных лиц в области, например, производства по делам об административных правонарушениях; за законностью изда­ваемых ими актов, тем самым обеспечивая законность, защиту прав и интересов граждан, предприятий, учреждений, органи­заций.

Судебный контроль в сфере управления осуществляют ар­битражные суды. В соответствии со ст. 127 Конституции РФ, За­коном РФ от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Россий­ской Федерации»^[145], Арбитражным процессуальным кодексом РФ^[146], принятым 27 июля 2002 г., арбитражные суды осуществля­ют судебную власть при разрешении дел по экономическим спо­рам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений. Разрешая дела, арбитражный суд выполняет важные задачи по защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействуя тем самым укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.

К делам по экономическим спорам, возникающим из адми­нистративных правоотношений и подведомственным арбитраж­ному суду, относятся: о признании недействительными (полно­стью или частично) ненормативных актов государственных ор­ганов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым ак­там и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установлен­ный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом; о взыскании с орга­низаций и граждан штрафов государственными органами, орга­нами местного самоуправления и иными органами, осуществ­ляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществля­ющими контрольные функции, в бесспорном порядке с наруше­нием требований закона или иного нормативного акта, и др.

Разрешая перечисленные споры, арбитражные суды вправе истребовать у соответствующих органов и должностных лиц не­обходимые документы, в том числе и правовые акты, для их изу­чения и проведения экспертизы, поскольку они могут быть пись­менными доказательствами при разрешении спора. Тем самым они контролируют правомерность и законность актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц, т. е. от­ветчиков. Установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону либо издание его с превышением полномочий, ар­битражный суд принимает решение в соответствии с законом.

Вступившее в законную силу решение арбитражного суда является обязательным для всех государственных органов, ор­ганов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Немедленному исполнению подлежат решения арбитражного суда о признании недействи­тельными актов государственных органов, органов местного са­моуправления и иных органов. Принудительное исполнение ре­шения, вступившего в законную силу, осуществляется на осно­вании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом.

Если в результате разрешения спора будут выявлены нару­шения закона и иных правовых актов со стороны органа испол­нительной власти, должностного лица, арбитражный суд впра­ве вынести частное определение в адрес соответствующих ор­ганов, должностных лиц.

Таким образом, содержанием контроля арбитражных судов является проверка ими при разрешении экономических споров, вытекающих из административных правонарушений, соответ­ствия актов и действий органов исполнительной власти, их дол­жностных лиц требованиям законности и принятие мер по ус­транению обнаруженных правонарушений.

Закон РФ от 23 октября 1996 г. «О судебной системе Рос­сийской Федерации»^[147] закрепил единую судебную систему, в ко­торую, кроме ныне действующих судов, входят специализиро­ванные федеральные суды, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи. Специализированные федераль­ные суды рассматривают гражданские и административные дела, а мировые судьи, кроме этого, и уголовные дела.

Конституционный (уставный) суд субъекта РФ создается для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ кон­ституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования консти­туции (устава) субъекта РФ.

Несомненно, деятельность названных судов и мировых су­дей служит укреплению законности во всех сферах государствен­ной и общественной жизни, в том числе в сфере управления.

§ 6. Общий надзор органов прокуратуры

В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. «О про­куратуре Российской Федерации», федеральными законами от 18 октября 1995 г. и от 10 февраля 1999 г. о внесении изменений и дополнений в этот Закон на органы прокуратуры от имени Рос­сийской Федерации возложено осуществление надзора за соблю­дением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзорная деятельность органов прокурату­ры включает в себя ряд направлений или отраслей, одной из ко­торых является общий надзор.

Предметом надзора являются:

а) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, дей­ствующих на территории РФ, федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнитель­ными органами государственной власти субъектов РФ, органа­ми местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органа­ми управления и руководителями коммерческих и некоммерчес­ких организаций;

б) соответствие законам правовых актов, издаваемых ука­занными органами и должностными лицами.

Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемы­ми Правительством РФ. Это — прерогатива конституционного контроля. Однако если принятое Правительством постановление противоречит Конституции РФ и ее законам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Президента РФ.

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяю­щих прокурорам своевременно реагировать на нарушения закон­ности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, при­влекать к ответственности виновных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзо­ра закреплены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре РФ. В соответ­ствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлении слу­жебного удостоверения, беспрепятственно входить на террито­рию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов; требовать от руководителей и иных должностных лиц объектов надзора представления необходимых материалов, до­кументов, статистических и других сведений, в том числе актов, изданных ими с нарушением закона.

Прокурор имеет право требовать от должностных лиц вы­деления специалистов для выяснения возникающих вопросов, по которым необходимы специальные знания; проведения про­верок и ревизий деятельности подконтрольных или подведом­ственных им организаций, предприятий, учреждений в связи с имеющимися у него сведениями о нарушениях закона. Долж­ностные лица, которым поступило требование прокурора о про­ведении проверок и ревизий, обязаны незамедлительно присту­пить к его исполнению.

Прокуратура наделена правом координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассмат­ривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нару­шении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнару­жения таковых принимает меры по их пресечению и предупреж­дению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.

Прокурор вправе проверять законность административно­го задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, которые были незаконно подвергнуты административ­ному задержанию на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении либо требовать привлечения нарушивших закон лиц к иному виду от­ветственности, установленной законодательством; обращаться в суд за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства; вызывать должностных лиц и граждан для объяс­нений по поводу нарушений закона.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых под­надзорными объектами правовых актов, нарушения прав и сво­бод граждан осуществляются прокуратурой на основании посту­пивших в нее сообщений, заявлений, жалоб, сведений о фактах нарушения законности.

Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднад­зорных объектов, подменять собой иные государственные, в том числе контрольные, органы. Требования прокурора, вытекаю­щие из его полномочий, обязательны для исполнения адресатом в установленный срок. Их неисполнение влечет за собой предус­мотренную законом ответственность.

В целях обеспечения законности в сфере управления орга­ны прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся:

1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогами проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий, их порож­дающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направ­ляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.

2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, и действий должностных лиц, порождающих юри­дические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нор­мативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.

3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях фе­деральных органов государственной власти, органов государствен­ной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Уча­стие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рас­смотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку.

Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной вла­сти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законно­сти, поступающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагиро­вать соответствующим образом. В Законе закреплены четыре формы реагирования прокурора на нарушения законности.

В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона).

Протест приносится в орган или должностному лицу, из­давшему такой акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требо­вание об отмене правового акта или его части либо о приведе­нии его в соответствие с законом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответству­ющий орган, организацию, должностному лицу. При исключи­тельных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более ко­роткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на про­тест дается в письменной форме.

Протест прокурора на правовой акт содержит определенные реквизиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он издан; содержание опротестованного акта либо части его; пра­вовое обоснование незаконности изданного акта; указание на нарушение нормы закона или подзаконного акта; требование про­курора об отмене или приведении в соответствие с законом оп­ротестованного акта; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок; должностное положе­ние прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.

Представление прокурора (ст. 23 Закона) является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты на­рушения закона, причины и условия, им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны при­нимать меры по их устранению. Представление подлежит безот­лагательному рассмотрению, и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представле­ние рассматривается коллегиальным органом, то он должен уве­домить прокурора о дне заседания.

Основанием внесения представления могут быть выявлен­ное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобще­ние жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о со­стоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.

Как и протест, представление содержит в себе определен­ные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которо­му оно адресуется; материалы, явившиеся основанием внесения представления; наименование нарушенного закона или законов; сущность совершенных правонарушений, их причины и усло­вия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий, им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предложение о привлечении их к ответственности; должностное положение, классный чин про­курора, дата внесения представления.

Исходя из характера нарушения закона должностным ли­цом или гражданином прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об админист­ративном правонарушении. Постановление о возбуждении про­изводства об административном правонарушении направляет­ся в уполномоченный на то орган или должностному лицу, ко­торые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письмен­ной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона. Оно объявляется прокурором или его заместителем в письмен­ной форме должностному лицу в целях предупреждения право­нарушений при наличии сведений о готовящихся