Межмуниципальное сотрудничество

Межмуниципальное сотрудничество - это механизм объединения усилий муниципалитетов с целью совместного решения каких-либо общих задач. Объединяя усилия и создавая общие организационные структуры, муниципалитеты могут успешнее строить свою деятельность.

Межмуниципальное сотрудничество может иметь разные формы. Но главных форм - две.

Во-первых, это объединение муниципальных образований, имеющее организационно-ассоциативный характер и призванное решать вопросы, связанные с развитием местного самоуправления.

Во-вторых, это создаваемые учредительными органами муниципальных образований межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Об экономическом межмуниципальном обществе подробнее будет сказано ниже. Здесь же речь пойдет об ассоциациях муниципальных образований.

Почти во всех странах, где существует местное самоуправление, есть объединения муниципалитетов, выступающих с единых позиций в отношениях с органами государственной власти и представляющих в этих органах мнение муниципальных сообществ по самым разным вопросам, в первую очередь - связанным с решением важнейших вопросов развития местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления записано, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международные объединения органов местного самоуправления.

В Российской Федерации межмуниципальное сотрудничество возникло одновременно с появлением местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Первой межмуниципальной организацией стала Ассоциация сибирских городов. Она была создана в конце 80-х гг. прошлого века, а впоследствии расширила свои рамки и преобразовалась в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. В 90-х гг. XX в. муниципальное движение уже было представлено рядом региональных, межрегиональных и специализированных объединений (охватывающих такие муниципальные образования, как наукограды, шахтерские города, исторические города) и, наконец, общероссийскими ассоциациями, в том числе Конгрессом муниципальных образований.

Впервые в законодательстве право на объединение местных властей было установлено Законом РСФСР о местном самоуправлении 1991 г., однако правовой статус этих объединений тогда не определялся.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ установил возможность муниципальных образований создавать для более эффективного осуществления своих прав и интересов объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ более широко регулирует межмуниципальное сотрудничество. Наиболее существенная его новелла - урегулирование взаимодействия сообществ органов муниципальных образований на региональном уровне. Если в прежнем Законе речь шла о праве муниципальных образований объединяться, теперь на региональном уровне надо объединяться обязательно. Форма такого объединения - совет муниципальных образований, создаваемый в каждом субъекте Федерации. До 1 июля 2006 г. органы государственной власти субъектов Федерации провели съезды муниципальных образований в целях создания советом муниципальных образований.

К настоящему времени почти во всех субъектах Федерации такие советы созданы. В ряде регионов они были образованы путем подписания учредительного договора о создании совета муниципальных образований, инициаторами которого выступали сами муниципальные образования.

Муниципалитеты рассматривают созданные Советы не только как консультативные органы, но и как структуры, с помощью которых можно сотрудничать с органами государственной власти субъектов Федерации, влиять на решения региональных органов, затрагивающие интересы местного самоуправления.

Согласно Федеральному Закону N 131-ФЗ организация и деятельность советов муниципальных образований осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", главное в котором состоит в том, что члены ассоциации сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица, и что ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и порядке, предусмотренными учредительными документами ассоциации.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Федерации:

утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Федерации;

определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований и содержание органов управления совета;

избирает органы управления совета;

осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований.

Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее.

О целях и задачах созданных советов муниципальных образований субъектов Федерации можно судить на примере совета муниципальных образований Томской области.

Стратегическая цель совета, как она сформулирована в уставе совета, заключается в формировании авторитетной организации, деятельность которой максимально полезна органам местного самоуправления области, открыта и полезна населению. За счет координации деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения и представления их общих интересов совет должен способствовать развитию местного самоуправления и повышению доверия граждан к его органам с целью улучшения качества жизни населения.

Совет определил конкретные задачи по отношению к различным объектам своего внимания:

по отношению к органам местного самоуправления - обеспечивать их взаимодействие по решению вопросов местного самоуправления;

по отношению к муниципальным служащим - повышать их профессиональный уровень за счет внедрения передовых технологий муниципального управления;

по отношению к депутатам - способствовать повышению эффективности их деятельности;

по отношению к органам государственной власти области - способствовать принятию ими решений, направленных на развитие местного самоуправления;

по отношению к советам муниципальных образований других субъектов Федерации - обеспечивать взаимоотношения с ними с целью изучения и распространения передового опыта муниципального управления;

по отношению к общероссийскому совету муниципальных образований - представлять интересы муниципальных образований Томской области.

Организационная структура совета включает съезд совета, президиум совета, исполнительную дирекцию, ревизионную комиссию, функциональные комиссии.

В число функциональных комиссии входят комиссия по нормотворчеству и правовым вопросам, комиссия по бюджетным и финансовым вопросам, комиссия по социально-экономическому развитию и безопасности среды обитания, комиссия по жилищно-коммунальному хозяйству, комиссия по социальным вопросам и комиссия по муниципальному сотрудничеству.

Основные направления деятельности совета:

организация деятельности органов совета;

проведение семинаров, "круглых столов", информационных дней, дискуссий с целью повышения профессионального уровня муниципальных кадров;

выпуск периодических печатных изданий совета, кино-, видео-, аудиопродукции, участие в издании книг, статей и других публикаций по проблемам местного самоуправления;

ведение сайта совета;

консалтинг;

проведение социальных, психологических исследований, контент-анализа документов, публикаций, проектов законов;

мониторинг общественной оценки результатов муниципального управления, выявление ожиданий населения, связанных с деятельностью органов местного самоуправления и социально-экономическим развитием муниципальных образований;

проведение PR-кампаний, избирательных кампаний;

организация и проведение конкурсов среди муниципальных образований по различным направлениям развития местного самоуправления;

подготовка предложений в установленном порядке по проектам законов и иных правовых актов по вопросам местного самоуправления;

оказание методической помощи муниципальным образованиям в разработке программ их социально-экономического развития и по другим вопросам осуществления местного самоуправления и организации межмуниципального сотрудничества.

На основании ч. 1 ст. 66 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по взаимодействию этих органов с советами муниципальных образований субъектов Федерации определяются законами субъектов Федерации в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. К настоящему времени во многих субъектах Федерации такие законы приняты.

Обычно эти законы определяют принципы взаимодействия с советами муниципальных образований, к которым относятся принципы: добровольности; сотрудничества и партнерства; гласности; социальной ответственности; взаимного невмешательства в компетенцию и деятельность органов государственной власти и Совета муниципальных образований.

К полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта Федерации в сфере взаимодействия органов государственной власти и Совета муниципальных образований относятся: принятие законов и иных нормативных правовых актов, осуществление контроля за их исполнением; назначение уполномоченного должностного лица - представителя в Совете муниципальных образований для обеспечения постоянного взаимодействия путем принятия соответствующего постановления; привлечение представителей Совета муниципальных образований к участию в подготовке и обсуждении проектов законов субъекта Федерации, внесенных в законодательный орган субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований, в том числе направление проектов законов на заключение в Совет муниципальных образований; участие представителей законодательного органа субъекта Федерации в работе заседаний, проводимых Советом муниципальных образований; оказание информационной, организационно-методической и иной поддержки Совету муниципальных образований в соответствии с законодательством.

К полномочиям администрации субъекта Федерации и Совета муниципальных образований относятся: привлечение представителей Совета муниципальных образований к участию в подготовке и обсуждению проектов нормативных правовых актов администрации; привлечение представителей Совета муниципальных образований к участию в организации проведения обучающих семинаров и иных образовательных мероприятий для муниципальных служащих, а также лиц, замещающих муниципальные должности органов местного самоуправления; привлечение представителей Совета муниципальных образований к участию в организации сбора, изучения информации о лучшей практике решения вопросов местного значения; участие представителей администрации в работе заседаний, проводимых Советом муниципальных образований; оказание информационной, организационно-методической и иной поддержки Совету муниципальных образований.

К полномочиям главы субъекта Федерации относятся: определение уполномоченного структурного подразделения администрации субъекта Федерации для обеспечения взаимодействия с Советом муниципальных образований; назначение уполномоченного должностного лица - представителя в Совете муниципальных образований для обеспечения постоянного взаимодействия путем принятия соответствующего распоряжения.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта Федерации и Совета муниципальных образований (далее - стороны) может осуществляться путем обмена информацией, через участие уполномоченных должностных лиц - представителей в Совете муниципальных образований, представителей уполномоченного структурного подразделения администрации, иных должностных лиц органов государственной власти и представителей Совета муниципальных образований в работе совещательных, консультационных и экспертных органов сторон, в работе собраний, совещаний и конференций, проводимых сторонами, в иных формах, не противоречащих федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.

Представители органов государственной власти вправе принимать участие в работе общих собраний членов Совета муниципальных образований и заседаниях коллегиального органа управления Совета муниципальных образований с правом совещательного голоса, запрашивать необходимые документы и информацию о деятельности Совета муниципальных образований, его органов управления и должностных лиц.

Представители Совета муниципальных образований могут принимать участие в деятельности органов государственной власти, их органов при обсуждении проектов нормативных правовых актов субъекта Федерации по вопросам организации и развития местного самоуправления, их доработке в порядке, установленном регламентом соответствующего органа государственной власти.

Органы государственной власти в пределах своей компетенции могут оказывать Совету муниципальных образований экономическую поддержку в форме предоставления субсидий в соответствии с действующим законодательством, а также льгот по уплате налогов, зачисляемых в областной бюджет; предоставления в безвозмездное пользование помещений, находящихся в государственной собственности субъекта Федерации, для размещения органов Совета муниципальных образований в порядке, установленном законодательством субъекта Федерации. При этом органы государственной власти осуществляют контроль за целевым использованием материальных ресурсов и финансовых средств, предоставленных Совету муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Оно считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

В настоящее время создано Единое общероссийское объединение муниципальных образований (ЕООМО), включающее Советы муниципальных образований, которые объединяют значительное большинство муниципалитетов. Среди направлений деятельности ЕООМО: мониторинг федерального законодательства с точки зрения обеспечения интересов местного самоуправления, участие в федеральном законотворческом процессе, содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов Федерации. Наряду с ЕООМО продолжают функционировать межрегиональные объединения муниципалитетов: Союз российских городов, Союз малых городов и др. Помимо Советов муниципальных образований в некоторых субъектах Федерации действуют объединения представительных органов муниципальных образований.

Главным содержанием деятельности Единого общероссийского объединения муниципальных образований должен быть диалог с государственной властью с целью выражения и защиты общих интересов муниципальных образований. Диалог, как известно, предполагает внимание каждого его участника к мнению оппонента. Далеко не лишними являются правовые гарантии этого внимания. В Федеральном законе N 131-ФЗ такие гарантии отсутствуют - Закон не содержит никаких нормативно сформулированных обязательств органов государственной власти по отношению к межмуниципальным объединениям.

При обсуждении проекта данного закона в Государственной Думе вносились предложения закрепить в нем эти обязательства, что отвечало бы требованию Европейской хартии местного самоуправления, считающей необходимым консультироваться с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия решений, касающихся этих органов, делая это, насколько возможно, заблаговременно и в соответствующей форме. Однако предложения не были приняты.

Между тем отношения действовавшего до сих пор Конгресса муниципальных образований с федеральными органами государственной власти достаточно подробно был урегулированы Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. и распоряжением Правительства РФ от 31 января 2001 г.

В соответствии с Указом Президента РФ Конгресс муниципальных образований участвует в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. Согласно распоряжению Правительства РФ Конгресс регулярно представляет в Правительство аналитическую информацию о деятельности муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, по реализации конституционных полномочий местного самоуправления; регулярно представляет в Правительство экспертные заключения и материалы с изложением и обоснованием позиции Конгресса в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти; регулярно представляет в Правительство планы работы Конгресса, информацию о проводимых им мероприятиях с участием муниципальных образований, их союзов и ассоциаций. Со своей стороны федеральные органы исполнительной власти обязаны информировать Конгресс о текущей деятельности по вопросам местного самоуправления, о подготовке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы муниципальных образований, а при необходимости привлекать представителей Конгресса к участию в согласовании этих проектов; учитывать позицию Конгресса при рассмотрении предложений по планам законопроектной деятельности Правительства; включать представителей Конгресса в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований; обеспечивать Конгресс данными статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления; оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности Конгресса.

Хотя эти документы действуют, в них неизбежно придется вносить уточнения, поскольку вместо Конгресса муниципальных образований действует другое Общероссийское объединение муниципалитетов. Но дело не только в этом. Представляется, что основы отношений между объединениями муниципальных образований и органами государственной власти федерального и регионального уровня все-таки должны быть определены в Федеральном законе. Это послужит существенной гарантией конструктивного диалога между органами государственной и муниципальной власти и их делового сотрудничества.