Глава муниципального образования

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе органов местного самоуправления. Федеральный закон N 154-ФЗ предусматривал лишь возможность существования в ряду муниципальных выборных должностей главы муниципального образования. На практике этой возможностью воспользовалось большинство муниципальных образований. Это и понятно - в условиях, когда идет перестройка местной власти, кристаллизуются ее формы, преодолеваются негодные традиции, необходим авторитетный руководитель, способный организовать повседневную управленческую деятельность.

Федеральный закон N 154-ФЗ представлял право самим муниципальным образованиям определять способ замещения должности главы муниципального образования: глава мог либо избираться непосредственно населением, либо представительным органом из своего состава. На практике примерно две трети глав муниципальных образований были избраны на основе всеобщих, равных, прямых выборов, а одна треть - представительными органами. Избрание главы муниципального образования населением, безусловно, прибавляло высшему должностному лицу авторитета, хотя и заключало возможность противопоставления главы и представительного органа, также избираемого населением.

Противопоставления не произошло, поскольку согласно тому же Закону глава муниципального образования по уставу муниципального образования мог быть наделен правом входить в состав представительного органа и даже председательствовать на его заседаниях. В то же время закон не содержал никаких ограничений для наделения главы исполнительно-распорядительными полномочиями. Было установлено, что глава наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, а каков должен быть характер этой компетенции - закон не определял, открывая простор для организационного творчества самим муниципальным образованиям.

Кроме всего прочего, в Законе содержалась формула о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на соответствующей территории. Эта формула позволяла использовать ее в качестве правового оправдания реально складывавшихся отношений между органами местного самоуправления, когда представительные органы превращались в придатки исполнительно-распорядительных органов.

В значительном большинстве муниципальных образований глава муниципального образования становился руководителем местной администрации и одновременно председательствовал на заседаниях представительного органа. Спектр полномочий, которыми он наделялся уставом, был весьма широк. Общая тенденция состояла в том, что глава оказывался сильнее представительного органа. Дело доходило до крайностей. Согласно, например, уставу Ногинского района Московской области глава района не только председательствовал на заседаниях районного собрания представителей, но вправе был созывать эти заседания, вносить вопросы в повестку дня, выступать вне очереди, давать заключения по проектам решений собрания и т.д.

Невысокая роль представительных органов определялась не только и не столько недостатками законодательства, сколько общей политической ситуацией, укрепившимися традициями бюрократического централизма, невыветрившейся идеологией "одного хозяина" в городе или районе. Но и закон сыграл негативную роль. Его расплывчатые формулы приводили к концептуальной рассогласованности уставных документов муниципальных образований, чрезмерной диверсификации в моделях и практике органов местной власти. В Законе отсутствовали какие бы то ни было ограничения полномочий глав муниципальных образований, входивших в состав представительных органов, не было и защитных механизмов против "освоения" исполнительно-распорядительными органами представительных учреждений.

Федеральный закон N 131-ФЗ содержит правовые меры, направленные на преодоление и недопущение подмены представительных органов исполнительно-распорядительными. Из Закона исключена формула о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он, как и прежде, определен в качестве высшего должностного лица, которое наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в зависимости от роли, которую он, по Закону, играет в системе муниципальных органов. Глава, как и прежде, может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. Теперь определено, что в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса (не становясь депутатом) и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Для главы, избранного представительным органом, предусмотрена одна возможность - исполнять полномочия председателя представительного органа. Главное же в том, что глава муниципального образования теперь не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации.

Такое разграничение функций введено не ради утверждения принципа разделения властей на муниципальном уровне. Эта мера вызвана потребностями практики, не позволяющей пока формализовать систему органов местного самоуправления в качестве институционально целого, где оптимальные формы разделения труда между его частями определяются самодеятельным населением.

Запрещение совмещения должностей председателя представительного органа и главы местной администрации не должно истолковываться как стремление законодателя ослабить исполнительно-распорядительный орган за счет усиления представительного органа. Замысел состоит в том, чтобы и тот и другой орган были сильными. Это возможно, если каждый будет эффективно выполнять свои функции.

Для органов местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, установлено особое правило. В этих поселениях предусматривается формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Здесь глава муниципального образования выступает в трех лицах - и как глава этого образования, и как руководитель администрации, и как председатель представительного органа. Это положение объясняется сравнительно небольшими масштабами деятельности органов местного самоуправления в сельских поселениях, где не нужно существования нескольких должностных лиц, делящих между собой функции руководителей разных структур власти. Как показывает практика, при необходимости у главы муниципального образования может появиться заместитель, помогающий ему в той или иной сфере деятельности.

В Федеральном законе N 131-ФЗ с учетом статуса главы муниципального образования определен перечень его полномочий. Глава муниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Этот минимум полномочий может осуществляться главой муниципального образования (в соответствующих пределах), занимающим должность руководителя представительного органа или главы местной администрации. При этом глава муниципалитета - председатель представительного органа может издавать правовые акты, связанные с организацией работы представительного органа и не затрагивающие права и обязанности местного населения. Иначе не избежать дублирования с деятельностью главы администрации. Глава муниципального образования, занимающий одновременно должность главы местной администрации, обладает в силу своего положения более широкими возможностями, хотя он и ограничен в издании актов, затрагивающих вопросы организации деятельности представительного органа. Как уже отмечалось выше, глава муниципального образования - глава местной администрации обладает правом вето в отношении правовых актов представительного органа. Глава муниципального образования - председатель представительного органа такого права, естественно, не имеет.

Уставы муниципальных образований по-разному определяют полномочия глав муниципального образования. Это зависит не только от того, является ли глава одновременно председателем представительного органа или руководителем местной администрации. Имеет значение тип муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ), местные традиции и условия, по-разному соотносящие объем полномочий главы администрации и самой администрации. В уставах некоторых муниципальных образований различают полномочия главы муниципального образования как такового и его полномочия по руководству местной администрацией. Во всех случаях эти полномочия касаются исполнительно-распорядительной деятельности, но объем ее неодинаков.

В уставах ряда муниципальных районов Свердловской области глава муниципального района как высшее должностное лицо района наделяется полномочиями, которые воспроизводят приведенные выше полномочия главы муниципального образования, устанавливаемые Федеральным законом N 131-ФЗ.

Кроме того, в качестве главы местной администрации глава муниципального района:

1) заключает договоры и соглашения от имени муниципального района;

2) принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального района в суде, арбитражном суде, а также в государственных органах;

3) осуществляет личный прием граждан;

4) обеспечивает опубликование муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;

5) организует выполнение нормативных правовых актов Думы муниципального района в пределах своей компетенции;

6) организует работу по разработке проекта бюджета муниципального района, проектов программ и планов социально-экономического развития муниципального района;

7) организует исполнение бюджета муниципального района, является главным распорядителем средств бюджета муниципального района, распоряжается сметой доходов и расходов администрации муниципального района;

8) организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Свердловской области;

9) представляет на утверждение Думы муниципального района проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального района, отчеты об их исполнении;

10) представляет на утверждение Думы муниципального района проект бюджета муниципального района и отчет об его исполнении;

11) вносит в Думу муниципального района проекты нормативных правовых актов или дает заключения на проекты нормативных правовых актов Думы муниципального района, предусматривающие установление, введение в действие и прекращение действия местных налогов, установление налоговых льгот по местным налогам, оснований и порядка их применения, осуществление расходов из средств местного бюджета;

12) представляет в Думе муниципального района проекты нормативных правовых актов, определяющие порядок управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

13) представляет в Думе муниципального района проекты нормативных правовых актов, определяющие порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;

14) представляет на утверждение Думы муниципального района структуру администрации муниципального района, формирует администрацию муниципального района;

15) представляет на утверждение Думы муниципального района положения об органах местного самоуправления с закрепленными за ними полномочиями по решению вопросов местного значения;

16) вносит в Думу муниципального района проекты иных муниципальных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию Думы муниципального района;

17) принимает решение о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района, а также решение о подготовке предложений о внесении изменений в схему территориального планирования муниципального района;

18) утверждает план реализации схемы территориального планирования муниципального района;

19) устанавливает порядок подготовки документации по планировке межселенных территорий, принимает решение о подготовке документации по планировке межселенных территорий на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий, входящих в состав территории муниципального района, в случае планирования застройки данных территорий;

20) утверждает подготовленную на основании схемы территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки муниципального района и представленную уполномоченным органом местного самоуправления документацию по планировке межселенных территорий для размещения объектов капитального строительства местного значения и объектов капитального строительства на межселенных территориях, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения данных объектов, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

21) принимает решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки в случае планирования застройки межселенных территорий, входящих в состав территории муниципального района, с одновременным утверждением состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта данных правил;

22) устанавливает нормативными правовыми актами состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования с учетом особенностей межселенных территорий по представлению уполномоченного органа местного самоуправления муниципального района;

23) утверждает местные нормативы градостроительного проектирования применительно к межселенным территориям, входящим в состав территории муниципального района;

24) устанавливает порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального района;

25) принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений;

26) утверждает уставы муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, в том числе образовательных;

27) определяет порядок ведения реестров закупок по муниципальным контрактам;

28) организует и руководит деятельностью администрации муниципального района;

29) в пределах своей компетенции контролирует деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции по решению вопросов местного значения;

30) назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации муниципального района, а также руководителей иных органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и муниципальных учреждений;

31) применяет меры поощрения и дисциплинарные взыскания к назначенным им должностным лицам местного самоуправления и работникам администрации муниципального района;

32) осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, иными федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами Думы муниципального района.

Некоторые из этих полномочий аналогичны полномочиям представительных органов, перечисленных выше. Это подтверждает разнообразие распределения полномочий органов местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях, связанное с различием складывающихся здесь условий.

В Иркутской области полномочия главы муниципального района определены по-иному, более сжато. На основе модельного устава, рекомендованного муниципалитетам областными органами государственной власти, в уставе Ангарского муниципального района установлено, что мэр района, будучи избранным на муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию, и как глава этой администрации:

1) руководит деятельностью администрации района, утверждает штатную численность администрации района, организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации района по решению вопросов местного значения; организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных администрации района федеральными законами и законами области;

2) приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности от имени Ангарского муниципального образования, выступает в суде без доверенности от имени Ангарского муниципального образования;

3) представляет администрацию района в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

4) издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям главы администрации района и администрации района, а также по вопросам организации деятельности администрации района;

5) утверждает положения об органах администрации района, не наделенных правами юридического лица;

6) назначает и освобождает от должности работников администрации района, определяет их полномочия. На должности первого заместителя главы администрации района, заместителей главы администрации района, руководителей органов администрации района, обладающих правами юридического лица, лица назначаются мэром по согласованию с районной Думой в порядке, определяемом решением районной Думы;

7) ежегодно отчитывается перед районной Думой о деятельности администрации района;

8) организует прием граждан;

9) решает иные вопросы в соответствии с законодательством, настоящим Уставом и решениями районной Думы.

В сельских поселениях, где глава муниципальных образований представлен в трех лицах, его полномочия делятся на полномочия, принадлежащие ему как высшему должностному лицу, полномочия как главы администрации и полномочия как председателя представительного органа. Состав этих полномочий аналогичен составу полномочий глав муниципальных образований - председателей представительных органов и глав-руководителей местной администрации, хотя и более скромен по объему в силу меньшего масштаба деятельности.

Глава муниципального образования действует на основе единоначалия. Вместе с тем, как показывает практика, в его работе, как правило, в той или иной мере присутствуют элементы коллегиальности. В уставах некоторых муниципальных образований эти элементы получают правовое закрепление. В них записано, что глава муниципального образования вправе формировать постоянно или временно действующие коллегиальные органы (советы, комитеты, комиссии и др.). Цель таких формирований - обсуждение и подготовка решений, учитывающих опыт и знания многих лиц - как работников администрации, так и общественников - и помогающих на этой основе принятию главой наиболее обоснованных и выверенных решений.

Глава муниципального образования вступает в должность после его избрания. Полномочия главы начинаются со дня его официального вступления в должность. Вступая в должность, глава муниципального образования обычно приносит торжественную присягу соблюдать Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, устав муниципального образования, уважать, охранять и защищать интересы населения муниципального образования, добросовестно выполнять возложенные на главу обязанности.

Глава обычно избирается на тот же срок, что и представительный орган муниципального образования. Ему гарантируются в соответствии с законодательством условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий. Решением представительного органа в соответствии с законодательством ему устанавливается денежное содержание, определяется порядок предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, обеспечения транспортным средством, средствами связи, жилым помещением на период исполнения полномочий и иные гарантии.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. В уставах муниципальных образований, к сожалению, нередко устанавливаются сроки и периодичность отчетов главы.

Федеральный закон N 154-ФЗ не определял возможности досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Основания такого прекращения полномочий главы определялись законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ установил закрытый перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Эти полномочия прекращаются в случае:

смерти;

отставки по собственному желанию;

удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ;

отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона N 131-ФЗ;

признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

отзыва избирателями;

установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ;

преобразования муниципального образования;

утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

Глава муниципального образования, как и любое выборное должностное лицо, местного самоуправления не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Он не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Это сделано в целях разграничения функций представительных и исполнительно-распорядительных органов по "горизонтали" и "вертикали".

Глава муниципального образования не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

5) участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Все эти ограничения прав главы муниципального образования связаны с его положением как органа публичной власти, которая не должна сочетаться с предпринимательской или околопредпринимательской деятельностью, что может осложнить свободу предпринимательства в муниципальном образовании (и не только) и негативно повлиять на свободу рыночной конкуренции.

В то же время главе муниципального образования обеспечиваются гарантии для его служебной деятельности. При привлечении его к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении его иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы муниципального образования, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов гарантии устанавливаются федеральными законами.

Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие его статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда главой муниципального образования были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.