Особенности трансформации организационной структуры государственной службы России

В настоящее время государственные служащие - это особая социальная группа, вырабатывающая свою корпоративную мораль и складывающаяся в особый этнос. Большую роль играют оценочные факторы: линия поведения служащего в той или иной ситуации, его отношение к чему-либо, установки, основанные на критериях, помогающих ему ранжировать себя и окружающих.

Государственный служащий призван быть материальным, политическим и духовным носителем общественных интересов. Для успешной реализации такого статуса госслужащий в сочетании с предоставленными ему социальной поддержкой и властными полномочиями должен обладать достаточно полным личным набором прогрессивных ценностей, качеств, интересов и потребностей, с тем, чтобы органически увязывать частные интересы людей и интересы общества[44].

Наиболее значимыми отличиями госслужащего от других слоев населения считаются стиль жизни, культура общения, дополнительные социальные гарантии. Даже если главные статусные условности разнятся очень сильно, они все равно остаются определенными типичными чертами, особенно среди тех страт, которые считаются привилегированными.

Как правило, представления о чиновниках складываются у россиян из непосредственного опыта общения с ними в разных инстанциях, а также из сюжетов СМИ. При этом портрет госслужащего, формирующийся в сознании российского обывателя, не изобилует положительными характеристиками. Хотя далеко не все статьи и репортажи о российских чиновниках, проходящие в газетах и на телевидении, имеют обличительную направленность, да и на местах нашим согражданам доводится сталкиваться с доброжелательными, добросовестными и бескорыстными представителями исполнительной власти, тем не менее у большинства россиян чиновник ассоциируется с неизбежной бумажной волокитой, вымогательством денег и полным пренебрежением к нуждам населения.

Как бы ни оценивали современное российское чиновничество, оно состоит не из инопланетян, а является «срезом», «слепком» общества, болеющим теми же болезнями, что и последнее.[45]

Во-первых, нельзя отделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями и тенденциями, ибо в своеобразном, иногда искаженном виде, но эти тенденции имеют место и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ. Связано это, прежде всего с вхождением в постиндустриализм. Как было отмечено Д. Беллом, разработчиком теории постиндустриального общества, на VII Международном социологическом конгрессе в городе Варна (сентябрь 1970 г.) при характеристике пути, которым идут различные страны: «Россия медленно вползает в постиндустриализм».

Следовательно, раз в обществе, его экономике, технологиях, организации производства стали происходить качественные перемены, государственное управление вольно или невольно, должно было хоть медленно, но тоже меняться. Просто в стабильном (застойном) обществе эти изменения были куда менее зримы, а противодействие им более действенным[46]. Таким образом, ряд негативных явлений в государственной службе возник отнюдь не в годы реформ. Как-то исправить положение можно было бы, если бы в новой России существовала целевая, действенная программа по обновлению кадров. Однако этот процесс в последние 15 лет был достаточно стихийным.

Вторым важнейшим фактором, определяющим процессы, происходящие в этике государственной службы, является резкий формационный переход. Предыдущий уклад жизни разрушается и вводится новый, чаще насильственными методами. В этот период, чтобы новые ценности усваивались быстрее, намеренно уничтожается вся знаково-символическая система предыдущего периода. Подобные периоды в истории получили название периодов «социальных катастроф». В слове катастрофа нет ничего уничижительного. Оно означает, что нравственные ценности в обществе директивно (сверху) поменялись на противоположные.[47]

Период социальной катастрофы часто вызван тем, что к власти приходит политическая партия, до этого находившаяся в непримиримой оппозиции к официальной власти.

Однако мораль победивших политических сил в одночасье не становится моралью всего общества. В новую систему нравственных ценностей, мотивов, действий интересов общество вступает все равно постепенно. В государственной службе то же самое: первыми по новым моральным нормам начинают жить высшие, затем средние слои управления. Там оказывается значительно больше носителей новых ценностей, представителей новой политической элиты. Поэтому государственная служба как бы расслаивается на части, живущие в разных системах нравственных координат.

Таким образом, в этот период в государственной службе параллельно действуют несколько систем ценностей: старого строя, новой пришедшей во власть партии и случайных сторонников и попутчиков этой партии, которые могут быть носителями каких – то третьей и т.д. систем ценностей и целей[48]. Точнее – полностью не действует ни одна. Старое право, второй регулятор деятельности государственной службы, разрушено вместе со старой системой ценностей. Выход из этой ситуации таков: нужно срочно создавать новые правовые основы деятельности государственного аппарата, так как это можно осуществить в сравнительно короткие сроки (в России этот процесс идёт с 1991 года и пока не завершён), а мораль государственных служащих в новых условиях будет выстраиваться долго. Новое право будет ориентиром в ускоренном приобретении, формировании новой этики государственной службы.

В-третьих, чиновники испытывают на себе влияние специфических проблем российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределенность, неуверенность в перспективе трудовой, служебной деятельности, нацеливают преимущественно на краткосрочные цели, на достижение материальной стабильности.[49] Вслед за общими прежними ценностями нашего общества «перестал действовать и прежний неформальный «кодекс административной морали», на смену ему пришел почти полный моральный вакуум».[50] А ведь «75% современных государственных служащих России – выходцы из старой советской номенклатуры».[51] И мы знаем, насколько трудно было многим людям среднего и старшего возраста приспособиться к новым условиям.

Положение осложнилось в 90-е годы ХХ века и охватившим страну процессом обнищания (пауперизации, маргинализации) населения, который существенно затронул нижние, наиболее массовые слои государственных служащих, что с неизбежностью ведет к падению духовной, в том числе и нравственной культуры общества и его отдельных представителей.[52]

В результате в государственной службе (наиболее стабильной в трансформирующемся обществе) расширяется такое негативное явление как кумовство, в ней оказывается большое число людей, негодных к государственному служению ни по личным, ни по профессиональным качествам.

В-четвертых, обрушение моральных ценностей при формационном переходе с неизбежностью влечет быстрое устаревание и обрушение предшествующего права. Но государственная служба относится к тем видам профессиональной деятельности, которые в большей степени регулируются правом, а не моралью. Таким образом, мораль предшествующего общества размыта, новая только рождается, а предшествующее право устарело. Именно в этих обстоятельствах ни мораль, ни право не могут полностью регулировать отношения в государственной службе, они в значительной степени складываются стихийно.[53]

Успех в становлении новой государственной службы будет определяться прежде всего, темпами выработки нового законодательства. Первый в новом времени закон о государственной службе был принят только в 1995г[54]. Только в 2004[55] и 2002 гг[56]. принимаются: Закон о государственной службе и Указ Президента о служебном поведении государственных служащих.

Также надо учитывать и то обстоятельство, что доминирующий тип чиновника формируется конкретной управленческой ситуацией. В частности, регулярная перетряска структуры государственного аппарата и дестабилизация власти способствуют оттоку лучших кадров, обесценивают профессиональные качества чиновничества, приводит к утрате нормативного контроля над его корпоративным сознанием, разрушают нравственные и поведенческие образцы служения государству.[57] А с учетом того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачастую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ведут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социальному окружению.

После длительного периода своеобразной ломки ценностей меняются критерии и социальная значимость нравственных оценок в общественном мнении различных структур власти, общественных лидеров и социальных групп[58].

Говоря о профессиональном развитии,[59] надо сказать, что оно не входит в систему главных ценностей специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оценивают свои профессиональные качества (70-80% не сомневаются в своем профессионализме).

Это очень настораживающая тенденция. Почти наверняка можно говорить, с одной стороны, о нехватке профессионализма (о чем говорят дела), а с другой – о непонимании глубинных процессов, идущих в изменении подходов к содержанию самого понятия профессионализма.

В последние 20 лет существенно расширились представления о рамках существа профессионализма государственных служащих. Одни авторы говорят о том, что децентрализация государственного управления значительно расширяет характер общения на всех уровнях управления и требует развития в профессиональных навыках качеств, делающих общение результативным.[60] Другие отмечают, что деятельность профессионала должна быть не только целерациональной, но и ценностно-рациональной, а это уже этический срез деятельности. Ценностные ориентации подлинного профессионала (когда они соответствуют фундаментальным ценностям культуры) позволяют сохранить смысл осуществляемой им деятельности, ее основное социокультурное назначение при возможных изменении конкретных форм и методов ее осуществления.[61]

Каждая система ценностей имеет общее основание. Таким фундаментом выступают нравственные ценности, в которых представлены желательные, предпочтительные варианты взаимоотношения людей, их связей друг с другом.

Среди ценностных приоритетов государственных служащих отличается:

· рациональность (включающая рациональное планирование, технологическую дисциплину и инициативность) у государственных служащих выражена слабо;

· вступая в процессе профессиональной деятельности во взаимодействие, государственный служащий ориентируется на иерархический характер взаимоотношений;

· профессиональные требования предполагают независимость государственного служащего от влияния окружающих и подчиненность служебному долгу.

На практике недостаточное проявление рациональности, технологической дисциплины и инициативности подтверждается и данными из доклада руководителя аппарата правительства Сергея Нарышкина. Он констатировал, что в правительстве работают очень неорганизованные люди. Почти 40% поручений президента и премьера исполняются не в срок и с недолжным качеством. Задачи сложные, времени объективно мало, оправдываются чиновники.

В 2002 г. из 4300 поручений с нарушениями выполнено 27%, в 2003 г - 24,9% из 4400поручений. С тех пор как изменилась структура правительства, а председателем его стал Михаил Фрадков, дела идут все хуже в 2004 г. из 4500 поручений провалено 32,8%, в 2005 г -34,9% из 5300. А в 2006 г. ожидается, что не выполненных вовремя поручений будет 39,5% из 5400.

Документы приходят и с опозданием, и некачественные. За девять месяцев этого года 26% заданий возвращены на доработку, руководителям ведомств 69 раз указано на слабую исполнительскую дисциплину. Ничто не помогает – даже когда речь идет о самых важных поручениях. Из 33 мероприятий, необходимых для реализации послания президента в 2006 г, выполнено только 19, а из 48 мероприятий, заложенных в среднесрочную программу до2008 г, всего 20-ть[62].

Из рассмотренных данных можно сделать вывод о том, что на профессиональную деятельность чиновников оказывает огромное влияние совокупность их личностных качеств.

Институт социологии РАН в прошлом году провел эксперимент: один и тот же круг вопросов задавался и населению, и чиновникам. «Мы искали целостный портрет чиновника, причины мотивации и тенденции - к чему движется страна в системе государственного управления. Ответ мы получили такой: чиновники заражены бациллой потребительства, настолько сильной, что перебить ее, на мой взгляд, в ближайшие пять лет будет невозможно», - говорит директор института Михаил Горшков. Бюрократия в первую очередь заинтересована в постоянном увеличении своего влияния и богатства - так полагают 67% обычных граждан и 34% самих чиновников. Личные качества бюрократов население и чиновники характеризуют схожим образом: безразличие к государственным интересам - 49% (граждане) и 40% (чиновники), непорядочность, нечестность - 48 и 33% соответственно, рвачество - 47 и 40,5%, неуважение к людям - 38 и 36%. В том, что бюрократы не помогают развитию страны, а тормозят его, убеждены 76% всех опрошенных и 22% чиновников.

В государственной службе отражаются те социальные процессы, которые происходят в обществе. Так как эти процессы находятся в постоянном движении и изменении, утверждать окончательный портрет чиновника очень сложно.

Необходимо подчеркнуть, что и в структурах государственного управления нет нормальных традиций, уважения к знаниям, компетенции, современной административной культуре. Под обоснованием необходимости формирования управленческого ядра единомышленников, т.н. «команды», в служебном статусе, продвижении чиновника резко возросла значимость связей, личных отношений, личной преданности. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнее не для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию «нужных» связей, гибкому приспособленцу.

Лишний раз это подтверждается и данными социологических исследований. Владимир Гимпельсон и Владимир Магун из Высшей школы экономики продемонстрировали это, опросив молодых чиновников. По знакомству в госструктуры устроились 40% респондентов, по личной рекомендации - 45%, «с улицы» - всего 11%. А 31% опрошенных нацелены на то, чтобы достичь «самых высоких позиций» в своем ведомстве. При этом 37% молодых чиновников считают, что их карьерный рост будет зависеть от «принадлежности к команде», «связей и знакомств», «умения подать себя как хорошего работника». На деловые качества рассчитывают 54%[63].

Конкурсные принципы формирования персонала государственных органов управления приживаются очень медленно, а в отдельных случаях имеет место отступление от этих принципов. Так же дело обстоит с аттестацией, которая часто служит способом избавиться от «неудобного» человека.

Наиболее подавленно чувствуют себя люди старшего возраста с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. Однако эта проблема остается практически вне поля зрения всех кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, что простая смена поколений естественно разрешит проблему. Однако такое отношение понятным образом приводит к распространению коррупции среди этих людей, т.к. рассчитывать на государство, государственные органы, в которых они работают и их поддержку они больше не могут.

Продолжая тему кадровой политики государственной службы, надо отметить, что каждый субъект РФ – государство в государстве. Наиболее типичные противоречия между нормативными правовыми актами и федеральным законодательством в области государственной службы:

– Отнесение службы в субъектах РФ к их исключительному ведению;

– Отличная от установленной федеральным законодательством классификация государственных должностей;

– Сужение сферы запретов для государственных служащих и установление запретов, не предусмотренных федеральным законодательством;

– Включение в число государственных служащих лиц, не занимающих государственные должности государственной службы и др.

Сегодня никто толком не ответит на вопрос, где пределы полномочий федеральных, региональных и местных органов управления, каковы принципы создания кадрового резерва и работы с ним, конкурсного отбора, аттестации кадров и т.д. Каждый уровень управления в вопросах государственной службы, кадровой политики вынужден сам решать свои проблемы, порой не только не поддерживая, а наоборот, противодействуя друг другу. Понятно, что такие условия являются благодатной почвой для расцвета коррупции.

Коррупция – опаснейшая социальная болезнь. Подобно СПИДу, разрушающему иммунитет и приводящему к полной беззащитности человека перед чужеродными агентами, коррупция поражает систему государственного управления, лишает ее возможности контролировать социальные деструкции.

Традиционные попытки разрушить систему коррупции с помощью жестких правоохранительных мер не дают удовлетворительных результатов ни в одной стране мира. Во-первых, социальная эффективность репрессии коррупционеров ничтожна при эпидемическом распространении порока. Во-вторых, официальные запреты и санкции сами являются предметом купли-продажи и, чем они строже, тем выше их цена. В-третьих, противокоррупционные программы государства не могут ни конструктивно разрабатываться, ни успешно реализовываться, если их авторы и исполнители сами поражены коррупцией или восприимчивы к ней.[64]

В связи с таким положением возникает и распространяется точка зрения о бесполезности борьбы с коррупцией, о признании ее неизбежным явлением и легализации определенных форм коррупционных отношений. Принять эту позицию можно только при условии доказательства пользы для общества государственно-гражданских взаимодействий, основанных на приватизации властных полномочий. Очевидно, что такое решение этой задачи неприемлемо ни для общества, ни для государства.

Главная проблема в том, что коррупция является одновременно и следствием и причиной утраты обществом каких-то базовых факторов продуктивной социальной самоорганизации и заполнения образовавшегося вакуума суррогатными регуляторами. Подтверждением этого является факт особенно активного развития коррупции в условиях системных политических и социально-экономических кризисов или в период вызревания кризисной ситуации. В этих условиях общество переживает то состояние, которое Э. Дюркгейм назвал аномией, или моральным вакуумом, когда ранее действовавшие нормы утрачивают свое значение, а новые не сформировались.

Говоря о связи государственной службы, бизнеса и политики в современной России в целом можно сказать, что сегодня усиление роли государственного управления в системе регулирования общественной жизни увеличивает могущество бюрократии. «В экономике этому способствуют быстрая сегментация ее отраслей, разделение государственного и частного сектора, что дает чиновничеству колоссальные лицензионно-разрешительные полномочия, увеличивает его влияние на политику через банковский и торговый капитал».[65] Однако только этим взаимодействие политиков, чиновников и бизнесменов не ограничивается. Так, бизнесмены могут использовать исполнительную власть в своих целях (о которых уже говорилось), т.к. никаких серьезных ограничений для этого в настоящий момент не существует. Вообще, сейчас любой россиянин каждый день может наблюдать перемещения бизнесменов в политику и государственную службу, политиков на государственную службу и т.д. Примером могут быть Б.Березовский и другие «бизнесмены в политике», А. Чубайс и другие бывшие государственные деятели в бизнесе, многие политики, желающие попасть в мэры и губернаторы и т.д. и т.п. Эти три сферы активно «обмениваются» своими представителями, принципами, ценностями, причем, как правило, в корыстных целях. О причинах этого уже говорилось.

Например, говоря о взаимодействии бизнесменов и политиков надо сказать, что в настоящее время определенные категории высшей и средней бюрократии присваивают себе функции политической элиты. «Например, руководители отдельных исполнительских структур получают право на депутатский мандат. Однако эти чиновники в силу «назначенческих» механизмов рекрутирования в политическую элиту – и даже те из них, которые полностью отождествляют служебное положение с партийными позициями – как правило, хорошо и быстро усваивают лишь те этические стандарты, которые оправдывают в их глазах условия достижения нового статуса, расширение полномочий, приобретение тех или иных привилегий и т.д. Те же морально-политические коллизии, которые рефлексируются любым избранным населением политиком и связаны, в частности, с необходимостью добиваться поддержки общественного мнения, сохранять верность политическим принципам и идеалам, нести ответственность перед избирателями, остается как бы на периферии сознания бюрократии».[66]

«Сегодня для «аппаратной элиты» ориентация на официально господствующие в государстве политические принципы становится не только формальным основанием ее профессиональной деятельности, легализующим новый статус и привилегии, но и мерилом личной двойной ответственности чиновника: и перед политическими руководителями (лидерами), и перед общественным мнением, поддержавшим на выборах данный курс. Поэтому потребность в открытости управленческих действий чиновников-политиков для оценки общественностью становится, по сути, нормой профессиональной деятельности, требующей и соответственного морального оправдания. Неосвоенность нашими чиновниками новых стандартов и норм, неосознанность ответственности перед общественным мнением, невыявленность политических принципов свидетельствуют об их «неполном служебном соответствии» новым условиям и реалиям государственного управления. Игнорирование чиновниками политических норм и критериев своей профессиональной деятельности снижает степень доверия населения к действующему режиму».[67]