История экологической оценки

Норман Ли [15] различает три стадии или "волны" развития систем экологической оценки.

Первая волна последовала за подписанием 1 января 1970-го года президентом США Никсоном Закона о Национальной Политике в области Окружающей Среды (National Environmental Policy Act или NEPA), потребовавшим от федеральных ведомств "учитывать при принятии крупных решений экологические последствия планируемой деятельности". Раздел 102(2)С закона требовал, чтобы принятие решений, которые могут повлечь за собой "значительные экологические последствия" предварялось составлением так называемого "Заявления об Экологических Воздействиях (ЗЭВ)" (Environmental Impact Statement, EIS), которое затем должно использоваться ведомствами в принятии решений по намечаемой "деятельности".

В результате действия NEPA федеральные ведомства США вынуждены были существенно переориентировать, экологизировать свою деятельность. Такой эффект явился в чем-то неожиданным даже для авторов закона, который первоначально рассматривался боль­шинством конгрессменов как декларативный, "рамочный" закон.

Основой успеха американского законодательства по ОЭВ явилось, прежде всего, то, что американская общественность принялась очень активно отслеживать процесс выполнения NEPA. Действия ведомств, игнорирующих составление ЗЭВ для экологически опасных проектов или халатно относившихся к этой обязанности, ожесточенно оспаривались неправительственными организациями в судах. Американские суды разобрали более 2300 (650 - в первые пять лет действия NEPA) жа­лоб граждан, общественных и государственных организаций, связанных с не составлением или неадекватностью ЗЭВ. Решения американских судов, в 1973 году "узаконенные" в виде Инструкции и в 1978 году - в виде Положения Совета по Качеству Окружающей Среды (СКОС) при Президенте, во многом определили лицо того процесса, который требовался для составления удовлетворительного ЗЭВ. Судебные разбирательства затягивали выполнение проектов и делали их экономически менее привлекательными, поэтому ведомства стали стараться выполнять все вышеуказанные требования.

СКОС сформулировал основные требования к процессу ОЭВ [19]:

- всестороннее исследование и описание ожидаемых экологических последствий планируемой деятельности, в том числе необратимых;

- сравнение экологических последствий альтернатив предполагаемой деятельности;

- понятность и краткость (не более 250 страниц) ЗЭВ для обеспечения возможности использования его в принятии решений по проекту;

- открытость ЗЭВ для замечаний заинтересованных сторон, в т.ч. населения.

Необходимость выполнения требований СКОС и судов, в свою очередь, дало импульс ряду других "побочных" процессов:

- для составления адекватныхЗЭВ федеральные агентства стали приглашать на работу экологов, которые изменили традиционную "технократическую" атмосферу проектных и строительных департаментов;

- экологические вопросы стали предметом анализа, обсуждения и, постепенно, фактором проектирования;

- составление ЗЭВ неизбежно сделало процесс принятия решений более "прозрачным" для заинтересованных правительственных агентств, неправительственных организаций и населения. В результате внимание ведомств часто привлекалось к возможным последствиям, которые могли вызвать недовольство, конфликты и экономические проблемы.

Уже в начале 70-х годов процедуры, подобные NEPA-процессу, были приняты в ряде штатов США, самая известная из них - в Калифорнии - Актом о Качестве Окружающей Среды (1971). Следующими, кто перенял американский федеральный опыт, были Канада, Австралия и Новая Зеландия.

Первая "волна" распространения ОЭВ характеризовалась, во-первых, тем, что этот процесс вводился в законодательно-административные системы, подобные североамериканской (включая ее федеральный характер и нацеленность на сохранение природного потенциала огромных территорий). Во-вторых, на этой стадии сама идея ОЭВ проходила "обкатку", и основные концепции, принципы и методы находились в стадии формирования.

Однако, хотя NEPA требовал составление ЗЭВ для всех "значительных феде­ральных действий", включая стратегические программы, нормативные акты и т.д., практика применения Акта в 70-х годах в основном сводилась к экологической оценке намечаемых проектов строительства или реконструкции, главным образом, промышленных объектов.

Вторая волна распространения систем экологической оценки связана, прежде всего, с их выходом за пределы североамериканских и подобных законодательно-административных систем. Хотя процедуры экологической оценки были приняты во Франции, а также применялись в экспериментальном порядке в Великобритании (Шотландия) и Нидерландах уже в 70-х годах, в целом их применимость в европейском контексте была не очевидна. С начала 80-х годов началась работа над общеевропейским законом об EIA, который был оформлен Директивой Европейского Сообщества от 3 июля 1985 года (т.н. Директива 85/337), потребовавшей от национальных правительств модификации законодательств, направленной на включение процедуры ЭО в процесс принятия решений по определенным типам проектов. К 1988 году страны Европейского Союза приняли новые или изменили существующие законы с тем, чтобы соответствовать Директиве. Например, в Англии и Уэльсе было изменено и дополнено 22 закона.

Третья волна распространения ЭО связана сразу с несколькими процессами. ЭО все больше применяется на международном уровне. В 1991 году на конференции в Эспо (Финляндия), проводимой под эгидой Европейской Экономической Комиссии ООН, 30 стран подписали Конвенцию о проведении ОЭВ проектов, которые могут иметь значительные трансграничные экологические последствия. Согласно Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте [4], материалы по оценке воздействия таких проектов должны быть полностью доступны соседней стране. Россия также подписала данную Конвенцию. Конвенция вступила в силу 10 сентября 1997 года, после того, как в июне 1997 года ее ратифицировала 16-я по счету страна. К лету 1998 года Конвенцию ратифицировали более 20 стран. В мае 1998 года состоялось первое совещание сторон Конвенции.

Важным шагом в распространении процедур ЭО по всему миру явилось их принятие международными и двусторонними "организациями развития". Это, в свою очередь, способствовало распространению опыта ЭО на развивающиеся страны.

Наконец, изменения общественно-политических систем в бывших социалистических странах и стремление некоторых из них войти в Европейский Союз привело к принятию положений или законов обЭО или связанных с ними законов об экологической экспертизе почти всеми странами с переходной эко­номикой. Процедуры ЭО в бывших социалистических странах развиваются с разной скоростью и по разным моделям.

Можно указать несколько причин, по которым ЭО является особенно популярным инструментом экологического регулирования в странах с переходной экономикой. Во-первых, ЭО — это адекватный метод контроля за экологическими аспектами намечаемой деятельности в условиях либерализации экономики, когда необходимо отслеживать экологические последствия не только государственных, но и частных проектов. Во-вторых, ЭО — это инструмент демократического и децентрализованного принятия решений, что приветствуется в связи с политическими реформами. В частности, процедуры ЭО являются единственным механизмом прямого участия общественности в принятии экологически значимых решений во многих странах с переходной экономикой.

Наконец, последней чертой третьей "волны" является повышение внимания к стратегической экологической оценке в связи с тем, что, во-первых, опыт демонстрирует многие недостатки ОЭВ на проектном уровне, а во-вторых, стратегическая оценка рассматривается как один из основных инструментов обеспечения устойчивого развития, концепция которого была сформулирована как раз в 80-е годы.

Таким образом, системы экологической оценки сначала на проектном, а затем и на стратегическом уровнях в последние 2-3 десятилетия прочно вошли в законодательства многих десятков стран и ряда международных организаций.