Муниципальные услуги

До недавнего времени в законодательстве России отсутствовало четкое определение понятия «муниципальная услуга». Поэтому крайне важен понятийный аппарат, установленный Федеральным законом N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в ред. Федерального закона от 06.04.2011 N 65-ФЗ) В соответствии со статьей 2 названного закона муниципальной услугой является деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

В основном специалисты при определении границ и содержания муниципальной или государственной услуги применяют две концепции: предоставление муниципальных услуг как формы общественного блага (теория общественных благ), которые обладают специфическими особенностями, и муниципальных услуг, как результата взаимодействия между заявителем (получателем услуги) и исполнителем (орган власти или иная муниципальная организация^[57]

В настоящее время в российской науке отсутствует общепринятый подход к определению понятия "муниципальная услуга" и классификации муниципальных услуг. Виды муниципальных услуг обусловлены, прежде всего, структурой муниципальных задач, т.е. вопросов местного значения, дифференцированных в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 года в зависимости от типа муниципального образования. Нельзя не заметить, что федеральному законодателю не удалось последовательно вычленить сферу компетентностной самостоятельности местного самоуправления. Здесь следует обратить внимание, прежде всего, на ключевые в этом отношении ст.ст.14-16 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года. Несмотря на то, что уже само название данных статей («Вопросы местного значения…») должно вроде бы ориентировать на определение круга самостоятельных полномочий органов местного самоуправления соответственно поселения, муниципального района, городского округа, в указанных статьях, в ряде случаев произошло смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и в состоянии решать только совместно с органами государственной власти, а также с теми, к решению которых органы местного самоуправления могут лишь подключаться, то есть участвовать, но не решать самостоятельно. Например, в п. 4, 6, 7 ч.1 ст.14.1, 15.1,16.1 органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального образования; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального образования^[58].

Приведенные положения правовых актов в совокупности с существующими научными разработками позволяют сделать вывод о том, что современное содержание термина "муниципальная услуга" подвергается воздействию со стороны различных контекстов его использования и эволюционирует с развитием законодательства. Появились муниципальные "административные" или "властные" услуги, которые предоставляются органами местного самоуправления и которые предполагается идентифицировать по признакам государственных услуг.

Развитие электронного правительства и принятие Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" потребовали включения в термин "муниципальные услуги" такого спектра взаимодействий граждан и юридических лиц с органами местного самоуправления и подведомственными им организациями, который может осуществляться в электронном виде и при этом является частью муниципальных социальных услуг (зачисление в образовательное учреждение, запись на прием к врачу, информирование о концертной деятельности и другие).

Таким образом, развитие понятия "муниципальная услуга" в настоящее время происходит в рамках двух основных подходов к его содержанию:

· экономический ("прорыночный") подход, согласно которому муниципальная услуга – это товар, предоставление которого органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями или иными организациям гражданам и организациям направлено на решение вопросов местного значения;

· управленческий, согласно которому муниципальная услуга представляет собой форму взаимодействия органов местного самоуправления и их контрагентов (население, бизнес), имеющую заявительный характер^[59].

Социальные муниципальные функции направлены на создание условий жизнедеятельности населения путем обеспечения прав и интересов населения и местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Реализация этих функций предполагает:
— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
— создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального образования;
— организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;
— организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
— обеспечение санитарного благополучия населения;
— регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
— обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании;
— создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий;
— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
— утилизация и переработка бытовых отходов;
— ритуальные услуги и содержание мест захоронения;
— организация и содержание муниципальных архивов и т.д.^[60].

Таким образом, задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, формирующих условия жизнедеятельности человека, а также обеспечение всех условий и факторов позволяющих предоставлять конкретные социальные услуги конкретным людям.
Функции государства меняются в зависимости от конкретных исторических условий, зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения. Детерминантом таких преобразований становится ориентация функций государства на потребности и запросы общества в лице его отдельных граждан, выражающаяся в предоставлении общественных благ и услуг.

К специфическим свойствам муниципальных услуг относятся:

· необходимость бесперебойного (для ряда услуг – круглосуточного) оказания,

· Необходимость рассредоточения по территории населенного пункта с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это достаточно сложная задача),

· Практическая невозможность ограничения свободного доступа неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам,

· Местный монополизм исполнителей отдельных муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и др.^[61].

На сегодняшний день различными авторами предложено множество критериев деления муниципальных услуг на виды. Все муниципальные услуги разделяют на блоки, каждый из которых имеет свою проблематику, индивидуальные компоненты (подсистемы) общей системы правового, организационного, финансового обеспечения производства и предоставления услуг^[62].

Выделяется 8 блоков услуг:

1.Услуги образования (в том числе дополнительного - музыкального, художественного и т.д.) С точки зрения степени общественной значимости можно выделить такие виды услуг образования, как обязательные общедоступные и бесплатные услуги, общедоступные и бесплатные услуги; платные образовательные услуги.

2. Услуги здравоохранения и поддержания жизнеспособности представляют собой важнейшее направление деятельности различных субъектов, в рамках которой происходит конкретизация и практическая реализация социальной функции государства, заключающейся в обеспечении благополучия граждан, включая достижение наивысшего уровня психического и физического здоровья. Медицинские услуги являются социальными благами, поскольку цель медицинской помощи – возможность извлечь пользу из медицинского вмешательства – отвечает не только интересам отдельного лица, но и интересам всего общества.

3. Услуги по обеспечению досуга, неотъемлемым качеством которых является территориальная и ценовая доступность. Территориальная доступность связана с обеспечением получения гражданами определенного набора муниципальных услуг в культурно-просветительской сфере вне зависимости от места проживания. Ценовая доступность связана с предоставлением указанных услуг гражданам с учетом уровня их доходов.

4. Услуги по обеспечению среды обитания: благоустройство, озеленение, градостроение, содержание дорог.

5. Жилищные и коммунальные услуги относятся к сфере, непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, поэтому главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели – повышение качества жизни людей. К перечню муниципальных услуг в данной сфере, оказываемых органами местного самоуправления либо действующими от их имени уполномоченными лицами, можно отнести предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, принятие на учет гражданина в качестве нуждающегося в жилом помещении, а также снятие с такого учета, выдача этому гражданину или направление по почте документа, подтверждающего его принятие на учет или снятие с такого учета, выдача решения о предоставлении жилого помещения на условиях договора социального найма.

6. Услуги транспорта и связи.

7. Услуги торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

8. Услуги поддержки деловой активности (банки, биржи) и т.д.

Р. Бабун предложил свою классификацию муниципальных услуг: это бюджетные муниципальные услуги – как часть муниципальных услуг, оказываемых гражданам и юридическим лицам с использованием бюджетных средств (полностью или частично) и административные муниципальные услуги – часть муниципальных услуг, оказываемых органами местного самоуправления^[63]..

Другая классификация муниципальных услуг определяет деление всех услуг на частные, общественные и услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления ^[64] [

Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носит индивидуальный характер, т.е. они связаны с конкретными исполнителями и потребителями. Потребитель выступает в роли индивидуального заказчика. В этом случае и качество услуг может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относится большинство бытовых и торговых услуг, такси и т.п. Они оплачиваются потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.

Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление носят общественный характер. Потребление не связано по времени ни с производством, ни с оплатой, а объем и качество не поддается непосредственному измерению потребителем. К общественным услугам может быть отнесено благоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользования, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.

Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления в основном являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам относятся охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры, который гарантируется государством каждому гражданину независимо от уровня его материального благосостояния.

В зависимости от кратности обращения за услугой, муниципальные услуги можно разделить на простые и сложные. Простые подразумевают однократное обращение в орган местного самоуправления с получением конечного результата, а сложные услуги, в свою очередь, подразумевают множественное обращение в орган местного самоуправления с получением промежуточных результатов, имеющих самостоятельную ценность^[65]

По критерию деления публичных (и в частности, муниципальных) услуг на виды необходимость для потребителя. С этой точки зрения существуют основные и дополнительные услуги. Основная услуга прямо направлена на удовлетворение конкретной потребности. Дополнительная услуга «сопровождает» основную услугу и, как правило, отдельно от основной не применяется, так как в ее обособленном предоставлении нет смысла^[66]

Все муниципальные услуги можно разделить на бесплатные для всего населения, конституционно определенные (общее образование, скорая медицинская помощь); бесплатные для отдельных категорий населения (высшее образование на конкурсной основе, получаемое впервые); частично оплачиваемые (проезд на железнодорожном транспорте, лекарственное обеспечение для льготных категорий); платные (в этом случае организатором услуги является потребитель, а муниципалитет выступает как монопольный поставщик)^[67].

При этом необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи^[68]

Граница между платными и бесплатными услугами подвижна. Так, в настоящее время в высших учебных заведениях, например, уже около 60% студентов учатся на платной основе. Соотношение между платными и бесплатными услугами часто определяется не их общественной значимостью, а недостатками финансирования, экономическими причинами.

В зависимости от того, какие цели имеют получатели муниципальных услуг при обращении за их оказанием, муниципальные услуги разделяют на следующие виды:

1. Услуги, реализующие конституционные права граждан, возможность получения которых зафиксирована в Конституции РФ и гарантируется государством каждому гражданину, независимо от уровня его материального благосостояния. К таким услугам относятся предоставление жилища, охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры и другие.

2. Услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей.

3. Услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе (например, получение правовых услуг по договору возмездного их оказания)^[69]

Целью правового регулирования является обеспечение соответствия качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг предпочтениям получателей с учетом баланса в удовлетворении интереса частного и публичного. Государство, в этом случае, выступая организатором и регулятором системы публичных услуг, преследует антагонистические цели - стремится к минимизации издержек на оказание публичных услуг и к повышению качества и доступности услуг. Достижение таких целей возможно путем решения совокупности задач, отражающих интересы получателя, общества и государства, таких как:

- снижение транзакционных издержек граждан и бизнеса на получение публичных услуг;

- повышение комфортности мест предоставления публичных услуг;

- повышение информированности получателей публичных услуг;

- расширение вариативности способов получения публичных услуг;

- повышение подконтрольности процессов предоставления публичных услуг получателями;

- оптимизация процессов предоставления публичных услуг;

- снижение коррупционных рисков при предоставлении публичных услуг;

- повышение ведомственной и индивидуальной ответственности за нарушения при предоставлении публичных услуг^[70].