Аутсорсинг в муниципальном управлении

Обособленное положение муниципальной власти – одно из важнейших условий развития гражданского общества и требует детального подхода к проблеме управления на этом уровне. Один из исследователей муниципального аутсорсинга – М.В. Роскош – справедливо отметил: «Местная администрация является ключевым звеном в муниципальном управлении; от эффективности ее работы во многом зависит уровень и качество жизни в муниципальном образовании. В свою очередь, эффективность работы администрации во многом зависит от ее организационной структуры»^[85] Близость населения к муниципальным органам управления дает возможность оперативного реагирования на нужды и потребности жителей данного муниципального образования. Однако ограниченность средств муниципального бюджета не позволяет полноценно реализовать эту возможность. Возникает необходимость качественно нового подхода к муниципальному управлению. Одним из действительно работающих средств повышения эффективности муниципального управления выступает договор аутсорсинга.

В рамках реформирования муниципальных финансов в разных регионах разработано большое количество нормативных правовых документов, направленных на достижение стратегической цели:

· выделение муниципальных (бюджетных) услуг, обеспечивающих исполнение полномочий муниципального образования,

· стандартизация качества предоставления населению муниципальных услуг;

· организация качественного перспективного финансового планирования;

· снижение издержек в муниципальном секторе экономики,

· модернизация инвестиционной деятельности муниципальных образований,

· сохранение социальной стабильности, обеспечение прозрачности процессов управления общественными финансами, тарифного регулирования, распределения льгот.

· привлечение экспертного сообщества к оценке принятия управленческих решений.

В рамках мероприятий по повышению эффективности муниципального управления, применение технологии аутсорсинга позволит обеспечить следующие результаты реформирования:

· повышение качества муниципальных бюджетных услуг;

· обеспечение предоставления населению муниципального образования полного набора муниципальных услуг;

· сокращение издержек при управлении муниципальными финансами;

· создание благоприятных условий для экономического развития муниципального образования;

· привлечение инвестиций, в том числе на развитие сферы по оказанию услуг.

В настоящее время выполнение муниципальными образованиями социальных функций можно назвать неудовлетворительным. Одной из причин такой ситуации является неэффективное использование в качестве ресурсной базы муниципальной собственности и некачественное самостоятельное хозяйствование. Так, основная часть социальных услуг для населения реализовывается только через муниципальные предприятия или муниципальные учреждения. Т.е. муниципальные образования принимают двоякую роль, становясь автоматически и собственниками, и заказчиками, что формирует определенные сложности в процессе управления отраслями муниципального хозяйства и часто приводит к созданию местных монополий. С одной стороны — в качестве заказчика услуг муниципальные учреждения заинтересованы в том, чтобы экономить бюджетные средства и развивать конкурентную среду в отраслях муниципального хозяйства, а с другой — как собственник, муниципальное учреждение заинтересованно в поддержке муниципального хозяйствующего сектора. Причем, интересы собственника занимают главенствующую позицию в деятельности органов местного самоуправления. В результате: — муниципальный заказ используется в крайне ограниченной сфере (как правило, в рамках строительства и ЖКХ); не осуществляется полноценное планирование и нормирование затрат, поскольку в основе планирования лежат заявки муниципальных предприятий и учреждений; смешиваются функции заказчика и подрядчика в деятельности предприятий и учреждений; происходит коррупция в органах управления (поскольку распределение расходной части происходит в интересах определенных групп муниципальных чиновников и работников муниципального сектора).
Использование в социальном управлении муниципального заказа также имеет свои недостатки. По сути, такой заказ должен обеспечивать:
осуществление правового и бюджетно-финансового закрепления обеспечения социальных программ; повышение эффективности использования средств, выделяемых на решение социальных вопросов; «прозрачность» финансирования социальной сферы, т.е. расходование бюджетных средств на эти цели становится открытым для контроля со стороны общественности; осуществление конкуренции в оказании социальных услуг и др.

Но на практике существующий механизм не позволяет при формировании муниципального заказа в условиях недостатка средств отсеивать наименее эффективные услуги, стимулировать их исполнителей к экономному расходованию бюджетных средств.

Требуется модификация муниципальной системы социального управления, заключающаяся в поиске новых прогрессивных механизмов. Одним из таких механизмов может стать аутсорсинг.
Передаче на аутсорсинг могут подлежать такие административно-управленческие функции, как обеспечение и внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет, т.е. вспомогательные и обеспечивающие процессы, которые не связаны с осуществлением властных полномочий. Но, необходимо отметить, что на аутсорсинг могут быть переданы и другие функции.
Как уже говорилось выше, на сегодняшний день муниципальными образованиями не выполняется или выполняется неэффективно большое количество социальных функций. По мнению автора, часть этих функций, (например, функции по организации и развитию социальной сферы, социально-культурные функции и т.д.) может быть передана в аутсорсинг организациям, специализирующимся в соответствующей области.

В отличие от услуг сервиса и поддержки на аутсорсинг передаются обычно функции по профессиональной поддержке бесперебойной работоспособности отдельных систем и инфраструктуры на основе длительного контракта (не менее 1 года)^[86]

Анализ тенденций развития аутсорсинга показал, что данная технология активно используется в государственных органах различных стран: аутсорсинг выступает как одна из стратегических альтернатив для совершенствования повседневной деятельности государственных организаций. Используя аутсорсинг, государственные органы стремятся в первую очередь повысить эффективность и качество исполнения административных и управленческих процессов, сконцентрировать усилия на основных направлениях деятельности, а также высвободить ресурсы и сократить издержки на осуществление отдельных видов работ. Аутсорсинг может стать ответом на вопрос, как обеспечить снижение затрат при сохранении высокого качества выполнения работы.

В России аутсорсинг как услуга, в основном, востребован крупным российским бизнесом, а также предприятиями, находящимися на этапе становления или бурного роста. Отметим, что аутсорсинг, как экономический инструмент, входит в перечень проектов, рекомендованных Министерством экономического развития РФ для включения субъектами РФ в программы по реализации административной реформы^[87]

В муниципальном социальном управлении аутсорсинг может быть использован в следующих сферах:

1. В сфере поддержки и развития малого и среднего бизнеса:
—организация и проведение научно-исследовательских и аналитических работ по различным направлениям и тематикам, связанным с развитием малого и среднего предпринимательства,

—подготовка, организация и проведение мероприятий по продвижению (круглые столы, конференции и т.д.) тематики предпринимательства (включая молодежное и инновационное направление, а также внешнеэкономическую деятельности предприятий малого и среднего бизнеса);
—подготовка, организация и проведение мероприятий по обучению, как предпринимателей, так и представителей органов власти и местного самоуправления, а также организаций инфраструктуры поддержки;
—разработка и издание практических пособий и брошюр, методических материалов по отдельным направлениям;

—разработка муниципальных программ по поддержке и развитию малого и среднего бизнеса, содержащих инновационные механизмы и инструменты поддержки, а также систему мониторинга и обратной связи;
—разработка и реализация программ и мероприятий по созданию, поддержке и развитию организаций инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса на территории муниципального образования.

2. Внедрение системы менеджмента качества муниципальной администрации в соответствии с международными стандартами;

—повышение качества и доступности предоставления муниципальных услуг;
—повышение эффективности управления подведомственными организациями;
—оптимизация функций органов муниципальной исполнительной власти (изменение структуры органов исполнительной власти на основе построения функционально-целевых блоков);

—проектирование, создание и развитие системы многофункциональных центров по предоставлению муниципальных услуг (МФЦ);
—экспертиза нормативных и правовых актов.
3. В рамках реформы муниципальной службы:
—регламентация взаимодействия муниципальных служащих различных муниципальных органов при исполнении должностных обязанностей;
—оптимизация механизмов взаимодействия муниципальной службы с государственной службой;

—разработка механизмов проведения независимыми экспертами и общественными организациями оценки (аудита) результативности профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих;
—разработка и реализация организационных механизмов обеспечения объективности отбора независимых экспертов в комиссии по вопросам муниципальной службы, создаваемые в аппаратах муниципальных органов;
—создание информационных управленческих систем на муниципальной службе (системы управления кадрами, планирования работ и оценки деятельности муниципальных служащих);

—разработка системы показателей оценки результативности профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих;
—создание электронных информационных систем планирования, регламентации и контроля профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих на основе показателей эффективности и результативности;
—разработка программно-целевых и проектных принципов организации деятельности муниципальных служащих.

4. В рамках муниципально-частного партнерства:

—разработка концепций развития муниципально-частного партнерства для муниципальных образований;
—разработка стратегии развития и механизмы реализации муниципально-частного партнерства;
—разработка маркетинговых стратегий муниципальных образований;
—разработка концепции социально-экономического развития муниципальных образований;
—разработка программы развития инвестиционной деятельности муниципальных образований;
—разработка механизмов привлечения инвестиций в муниципальные образования, на договорных условиях.
5. В сфере разработки и внедрения социальных проектов:
—анализ рынка и конкурентоспособности;
—определение и оценка целевых потребителей;
—организация внешнеэкономической деятельности;
—экспертиза эффективности проектов;
—юридический анализ и сопровождение.
Существуют несколько подходов к организации аутсорсинга, которые могут быть использованы муниципальными образованиями при реализации социальных функций:
Кластерный подход — объединение муниципальных органов для организации совместных действий по аутсорсингу. Управление берут на себя отдельные органы (специализированные агентства в сферах финансов, кадровой политики и т. д.). Преимуществом данного подхода является эффект масштаба, недостатком — сложности управления.
Централизованный подход — управление политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной организации в рамках муниципального образования (управление по осуществлению муниципального заказа продукции и услуг). Преимуществом является единая политика аутсорсинга, недостатком — отсутствие индивидуального подхода и гибкости.
Децентрализованный подход — независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа.
Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от его целей, условий, затрат. К основным направлениям аутсорсинга можно отнести повышение качества исполнения функций и снижение издержек на исполнение функций^[88].

Опыт показывает, что органы и организации, использовавшие аутсорсинг в направлении «повышение качества исполнения функций», были более успешны в достижении своих целей.Такую работу проводят ФАС России Минтранс России, Росздравнадзор и другие органы исполнительной власти

Следует выделить следующие преимущества аутсорсинга как механизма реализации муниципальными образованиями социальных функций:
1. Повышение эффективности осуществления процессов социального развития территории.
2. Эффективный контроль издержек, создание потенциала для их снижения, в т. ч. сокращения капитальных затрат.
3. Сокращение административного и управленческого потенциала путем:
экономии средств, экономии рабочих мест, постоянной безотказной работы, экономии времени.

4. Возможности детального закрепления качества запрашиваемых результатов и ответственности исполнителя в договоре аутсорсинга.
5. Привлечения лучших практик в сфере социального развития населения доступа к более современным технологиям, увеличения адаптивной способности к условиям внешней среды, повышения качества исполнения функций путем концентрации на основных функциях в условиях бюджетных или временных ограничений, высоких требований по качеству услуг.
6. Гибких отношения в системе «заказчик-исполнитель», возможность корректировки отношений, возможности перезаключения договора аутсорсинга с другой организацией, отсутствия временных ограничений.
В отличие от муниципального заказа, аутсорсинг представляет собой не четко регламентированное разовое мероприятие, а развивающееся долгосрочное сотрудничество, причем только в этом случае можно говорить о его положительном эффекте.
Для успешного применения данной технологии в российских органах муниципальной власти необходимо учитывать не только встречающиеся в мировой практике ограничения и трудности при использовании аутсорсинга, но и специфику российских условий, в том числе такие ограничения, как низкий уровень развития рынка услуг, несовершенство законодательства, низкая административная культура российской бюрократии. Поскольку в настоящее время в российской практике муниципального управления для привлечения независимых организаций к выполнению отдельных видов работ используется механизм муниципальных закупок, то аутсорсинг может осуществляться через размещение муниципального заказа, то есть через финансирование потребностей органов муниципальной власти в работах и услугах, необходимых для осуществления функций управления. Данный механизм не является достаточно гибким, что в свою очередь обуславливается пробелами и ограничениями, вызванными характером бюджетного процесса и содержащимися в законодательстве о муниципальных закупках.

Во многом развитие аутсорсинга сдерживается также отсутствием методической базы по реализации аутсорсинга, закрепленной в нормативных правовых актах. Фактически органы власти продолжают решать задачи по обеспечению своей деятельности за счет собственных сил, используя аутсорсинг на несистемной основе. Безусловно, аутсорсинг может быть использован как механизм реализации муниципальными образованиями социальных функций. Формирование системы аутсорсинга позволит не только повысить качество и доступность оказываемых услуг, но и будет способствовать развитию организаций и предприятий, специализирующихся в социальной сфере, что увеличит количество рабочих мест, и в целом создаст дополнительные положительные социально-экономические эффекты.