2015-04-12
1280
Общественные отношения между людьми, которые складываются на основе правовых норм, принято называть правоотношениями. Особую отрасль составляют правоотношения по поводу владения, пользования и распоряжения землей. В период проведения земельной реформы вопрос о сущности и характере земельных правоотношений имеет исключительно большое значение не только для теории земельного права, но и для законодательной практики. Через земельные правоотношения выявляется степень реальности и эффективности провозглашенных правовых норм проводимой земельной реформы.
Проводимые в настоящее время земельные преобразования в Республике Башкортостан, как и в целом по Российской Федерации, накладывают свой отпечаток на развитие земельных правоотношений. Однако, как отмечает профессор Б.В. Ерофеев, вопрос о земельных правоотношениях «недостаточно разработан в науке земельного права»[237]. В связи с этим выявление всех специфических особенностей земельных правоотношений, определение их роли и места в механизме правового регулирования, а также определение соотношения земельных правоотношений со смежными правоотношениями имеет важное научное и практическое значение.
В теории земельного права известны различные определения земельных правоотношений. Профессор Б.В. Ерофеев отмечает, что термин «земельные правоотношения» имеет двоякое значение: как институт земельного права и как теоретико-прикладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нормы по конкретному случаю регулирования земельных отношений.
В целом сущность понятия земельных правоотношений выражается в том, что они представляют собой круг общественных отношений, регулируемых нормами земельного права.
Как институт земельные правоотношения включают материальные, процессуальные, регулятивные, охранительные и специфические земельные отношения. В данной работе основное внимание уделено анализу материальных, охранительных и специфических земельных правоотношений.
В числе материальных правоотношений рассмотрены нормы права на самостоятельное хозяйствование на земле, права и обязанности по использованию земли, совершение сделок с земельными участками.
В числе охранительных земельных правоотношений рассмотрены нормы ответственности за нарушение земельного законодательства.
В числе специфических значительное внимание уделено вопросам регулирования земельных отношений по предоставлению и изъятию земель, ведению государственного земельного кадастра, осуществлению землеустройства и государственного контроля использования земель.
Профессор В.В. Петров [238] подразделяет земельные правоотношения на следующие 4 вида: правоотношения собственности на землю, в сфере государственного управления землями, в области использования земель и охраны, земельных прав. Каждый из этих видов правоотношений подразделяется на разновидности. Так, правоотношения собственности на землю подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности, которые в свою очередь подразделяются на подвиды правоотношений частной собственности на землю граждан и юридических лиц, а правоотношения государственной собственности — на правоотношения федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Правоотношения общей собственности на землю подразделяются на правоотношения с определением земельных долей и без определения долей.
Имеют свои специфические особенности материальные и процессуальные земельные правоотношения в сфере государственного управления землями.
Профессор С.А. Боголюбов характеризует земельные отношения по составляющим их элементам [239]. Он выделяет:
- субъекты права, т.е. участники земельных отношений;
- объект права, т.е. конкретная земельная территория, по поводу которой возникают земельные отношения;
- нормы права, которыми руководствуются при решении земельно-правовых вопросов;
- содержание земельных правоотношений, т.е. права и обязанности их участников.
Субъектами земельных правоотношений являются юридические и физические лица, наделенные действующим законодательством правами и обязанностями, достаточными для участия в тех или иных правоотношениях.
Субъекты земельных правоотношений обладают определенным правовым статусом, составными частями которого являются правосубъектность, дееспособность и правовая свобода. Правовой статус субъектов определяется моментами возникновения, изменения и прекращения правоотношений.
Следует иметь в виду, что субъекты земельных правоотношений имеют различный объем правомочий, который зависит от вида субъекта, от обстановки, в которой он осуществляет свои функции, от особенностей объекта правоотношений и т.д. Так, органы государственной власти обладают универсальными правомочиями, юридические лица — специальными, закрепленными в учредительных документах, а граждане — в зависимости от вида гражданства.
Согласно профессору Ю.Г.Жарикову объектом земельного права является «земельный участок, который предоставлен данному субъекту в установленном законом порядке» [240]. Он всегда характеризуется конкретными юридически значащими признаками: размером, местом расположения, качеством, внутренней структурой и нормативной доходностью.
Профессор Б.В.Ерофеев считает, что «Объектом земельного правоотношения является земля, подразделяемая в Российской Федерации на земли определенных категорий и земельные угодья» [241]. При этом он различает землю как объект правового регулирования и как объект правовой цели. К объектам земельно-правового регулирования он относит непосредственно землю, а к объектам цели — ее рациональное использование и охрану воспроизводства плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды, создание земельного рынка и условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, защиту прав на землю граждан, юридических лиц и государства в целом.
Профессор Е.Н. Колотинская пишет: «Будучи всеобщим условием и средством труда, земля является общим объектом всех земельных отношений. Однако в зависимости от вида земельных правоотношений понятие земли как объекта может быть различным... круг объектов земельных правоотношений в сфере государственной и муниципальной собственности определяется законодательством» [242]. Отличительной особенностью земельных правоотношений в Республике Башкортостан до принятия Земельного кодекса РФ от 25.10.2001г. было то, что в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий...» в республике одновременно с федеральным земельным законодательством формировалась своя нормативная правовая база, правовые нормы которой отличались от норм федерального законодательства. Так, согласно Земельному кодексу Республики Башкортостан от 21.03.91г.[243] «Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них». В период общегосударственной собственности на землю учитывались только два аспекта земли — как природного ресурса и как средства производства. Применительно к этим функциям земли и были разработаны нормативные правовые акты по организации ее рационального использования и охраны. В процессе земельной реформы земля признана объектом недвижимости. В связи с этим назрела объективная необходимость в разработке нормативных правовых актов о земле как объекте недвижимости.При этом в Земельном кодексе Республики Башкортостан подчеркивается, что «регулирование земельных отношений основывается на:
а) сочетании регулирования использования земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства;
б) многообразии форм собственности, владения и пользования землей, широких правомочий органов государственной власти, органов местного государственного управления и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений на своих территориях;
в) признании равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю;
г) недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей;
д) государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю».
Земля служит материальной основой развития всех отраслей народного хозяйства. Поэтому рациональное использование и охрану земли необходимо решать комплексно, увязывая ближайшие нужды и отдаленную перспективу, интересы сельского хозяйства и запросы промышленности, учитывая социальные и, в частности, демографические аспекты.
Особенности земли как природного ресурса, средства производства и объекта недвижимости обусловили специфику земельных отношений. Так как земля является важнейшим компонентом природной среды и функционирует по естественным законам, то земельные отношения не могут быть определены только нормами земельного законодательства. Природная неоднородность земли порождает необходимость:
а) дифференциации правового режима земель различного целевого назначения, зон и видов угодий;
б) выравнивания условий хозяйствования путем предоставления различных льгот.
В Земельном кодексе Республики Башкортостан (ст.13) было также предусмотрено, что сельскохозяйственные угодья подлежат особой охране. Перевод этих земель в другие категории для несельскохозяйственных нужд допускается в исключительных случаях. Это нашло свое отражение в постановлении Совета Министров Республики Башкортостан «Об утверждении положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и другими химическими веществами» №117 от 31.03.1993г.
В целях выравнивания условий хозяйствования Законом Республики Башкортостан «О крестьянских (фермерских) хозяйствах в Башкирской ССР» от 21 марта 1991г.[244] фермеры были освобождены на первые пять лет с момента создания хозяйства от уплаты земельного налога. Также были освобождены от уплаты земельного налога и от арендной платы за землю предприятия, учреждения, организации и граждане за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения.
Согласно Указу Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» от 27.12.1991 года №323 [245] колхозы и совхозы должны были в течение 1992 года провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[246] и перерегистрироваться в установленном порядке. Гражданским кодексом Российской Федерации (ст.ст.66-115) предусмотрены следующие формы хозяйствования на земле: коммерческие хозяйственные общества и товарищества, кооперативы, унитарные государственные и муниципальные предприятия, некоммерческие организации. 29 декабря 1991 года было принято постановление Правительства РСФСР «О реорганизации колхозов и совхозов»[247], в развитие которого постановлением №708 от 04.09.1992 года было утверждено «Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий»[248]. Суть реорганизации заключалась в следующем:
- все земли, основные и оборотные фонды колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий делились на доли (паи), которые подлежали бесплатной передаче в собственность граждан;
- работникам сельскохозяйственных предприятий предоставлялось право свободного выхода из этих предприятий и образования новых структур (крестьянских (фермерских) хозяйств, товариществ, обществ) путем объединения на складочных условиях в уставный капитал;
- предоставлялся режим свободного хозяйствования на рыночных условиях.
В Республике Башкортостан была проведена реорганизация сельскохозяйственных предприятий. Но Земельный кодекс Республики Башкортостан 1991 года не допускал передачу земельных долей в собственность членам сельскохозяйственных предприятий. В Земельном кодексе Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 года предусмотрено право собственности сельскохозяйственных предприятий на их земельные доли. Но механизм оформления этого права не был разработан, и оно не было реализовано.
В результате осуществления земельной реформы было произведено значительное перераспределение земель по целевому назначению, землепользователям, землевладельцам и видам угодий. Для последующего предоставления земель гражданам за счет неэффективно используемых земель колхозов, совхозов, лесхозов и других предприятий:
- было передано в ведение сельских и поселковых Советов 1380,6 тыс. га;
- сформирован специальный земельный фонд районных Советов на площади 684 тыс. га;
- утверждена новая городская черта: 12 городов республики с передачей в ведение городских Советов дополнительно 70 тыс. га, в том числе городу Уфе более 26 тыс. га;
- произведены значительные изменения в составе и размерах землепользования сельскохозяйственных предприятий;
- переданы гражданам в пожизненное наследуемое владение земельные участки, использовавшиеся ими для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного, дачного, гаражного строительства.
Особенно заметные изменения произошли в составе земель сельскохозяйственного назначения. Только за первые 2 года земельной реформы количество колхозов уменьшилось с 692 до 546, а занимаемая ими площадь с 5108,5 до 3005,2 тыс. га, количество совхозов — с 196 до 153, а занимаемая ими площадь — с 2748,4 до 1617,8 тыс. га. За это же время появились новые формы хозяйствования на земле:
- 3183 крестьянских (фермерских) хозяйства на площади 82,4 тыс. га;
- 178 ассоциаций крестьянских хозяйств на площади 843,9 тыс. га;
- 43 акционерных общества на площади 286,9 тыс. га;
- 57 сельскохозяйственных кооперативов на площади 180,1 тыс. га;
- 17 малых и 8 совместных предприятий;
- 5 производственно-крестьянских союзов;
- 4 народных предприятия, смешанные товарищества и др.[249]
Реорганизация колхозов и совхозов продолжалась и в последующие годы. Однако в отличие от других субъектов Российской Федерации в республике этот процесс не форсировали и искусственно не сдерживали. Право выбора форм хозяйствования на земле было предоставлено самим работникам сельхозпредприятий. Важное значение для формирования земельных отношений в республике имел референдум от 17 декабря 1995 года о целесообразности введения неограниченной купли-продажи земли, на котором 86% принявших участие граждан, высказалось против неограниченной купли-продажи земель, прежде всего земель сельскохозяйственного назначения. Итоги референдума легли в основу концепции новой редакции Земельного кодекса Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 года.
Реформирование сложившейся системы землепользования и перераспределение земель проводилось без необходимого правового, экономического и экологического обоснования, а в большинстве случаев и без предварительного составления землеустроительной документации. В результате этого возникло большое количество недостатков в землепользовании: чересполосица, неразмежеванность, недостаточность площадей сельскохозяйственных угодий для ведения товарного сельскохозяйственного производства и т.п. Земельные участки для ведения крестьянских хозяйств нередко предоставлялись на значительном удалении друг от друга, что не позволяет им кооперироваться при производстве, переработке и реализации продукции, обустройстве территории. Границы земельных участков зачастую устанавливались без учета природоохранных требований и развития эрозионных процессов. Так, например, в Шаранском, Мишкинском, Дюртюлинском и других районах фермерским хозяйствам отводили малопродуктивные заболоченные земли. В результате возлагавшиеся большие надежды на роль фермерства в аграрных преобразованиях не оправдались. В то же время роль личного подсобного хозяйства в первые годы земельной реформы недооценивалась. В связи с этим ведение личного подсобного хозяйства остается крайне экстенсивным. В деятельности личного подсобного хозяйства преобладает тяжелый ручной труд. Крайне мало применяется минеральных удобрений и средств защиты растений.
Не решены вопросы закупок, переработки производимой в личном подсобном хозяйстве продукции, рационального использования сенокосов и пастбищ, обеспечения индивидуального скота кормами, продажи молодняка и птицы, а также его ветеринарного обслуживания. Не организована научно-методическая работа по ведению личного подсобного хозяйства.[250]
Для повышения эффективности работы личного подсобного хозяйства и их правового обеспечения при участии автора было подготовлено и принято постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан № 104 от 22 августа 1995 года «О мерах по развитию и государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов и их ассоциаций в 1996-2000 годах»[251] и Закон Республики Башкортостан «О личном подсобном хозяйстве граждан в Республике Башкортостан»[252]. Принятие данных нормативных правовых актов в наибольшей мере способствует развитию многоукладной рыночной экономики и отражает особенности осуществления земельной реформы в Республике Башкортостан с учетом опыта зарубежных стран.
В этих нормативных правовых актах нашли отражения следующие положения:
- повышение социального и правового статуса крестьянских (фермерских) хозяйств и личного подсобного хозяйства, специфические формы предпринимательства в сельском хозяйстве с распространением на них мер государственной и общественной поддержки;
- стимулирование кооперационных и интеграционных связей крестьянских (фермерских) хозяйств и личного подсобного хозяйства между собой и с общественным производством;
- развитие многообразных форм объединения мелких товаропроизводителей;
- усиление роли местных органов власти в регулировании индивидуальной сельскохозяйственной деятельности;
- переход от административных к экономическим методам хозяйствования на земле;
- повышение доли прямых целевых субсидий и кредитов государства для развития этих форм хозяйствования в общем, объеме средств, направляемых на развитие всего сельского хозяйства.
В республике позже, чем в других субъектах Российской Федерации, граждане получили право собственности на земельные участки. Такое право было предоставлено Указом Президента Республики Башкортостан от 7 декабря 1995 года «О передаче гражданам в собственность земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, строительства и обслуживания индивидуального жилого дома, дачного и гаражного строительства»[253]. Однако большой активности в оформлении прав собственности на свои земельные участки граждане не проявили. По состоянию на 1.01.2006г. граждане оформили в собственность всего 22,3 тыс. га, в т.ч. 21,5 тыс. га в черте поселений, занятых личным подсобным хозяйством и жилищным строительством.
При внесении дополнений и изменений в Земельный кодекс Республики Башкортостан были использованы Закон Украины «О формах собственности на землю» от 30.01.1992 года [254]и Закон Республики Беларусь «О праве собственности на землю» от 16.06.1993 года [255], согласно которым субъектами права собственности на землю являются лишь граждане республики, постоянно проживающие на ее территории или приравненные к ним. Использованы также Земельный кодекс Республики Татарстан[256], законы о земле Саратовской [257] и Воронежской[258] областей, проект Земельного кодекса Российской Федерации и опыт Нижегородской области по осуществлению земельной реформы [259].
При подготовке проекта закона Республики Башкортостан «Об аренде земли» учтен Закон Литовской Республики «Об аренде земли» от 23.12.93 года.[260]
Таким образом, в республике проведена значительная работа по формированию нормативной правовой базы регулирования земельных отношений в период осуществления земельной реформы. При ее создании использован богатейший опыт Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации и стран СНГ, а также научный потенциал ученых Российской Федерации и Республики Башкортостан.
