Наиболее распространенными формами местного самоуправления в России средних веков являлись самоуправляющаяся городская слобода и крестьянское общинное самоуправление

Дальнейшее развитие самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти. По мере складывания Московского государства шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления. Но централизация управления, не подкрепленная самодеятельностью населения, обнаруживала свою неэффективность. Реформы середины XVI в. царя Ивана IV имели целью устранить систему кормлений (содержание за счет населения управителей на местах). Наместников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а позднее и земское самоуправление.

Земская реформа Ивана Грозного способствовала развитию крестьянского общинного самоуправления. Институт наместничества был заменен выборными земскими учреждениями. Земская реформа предусматривала возможность осуществления местного самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц.

В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела. В последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

Большинство функций губных, земских изб носило общегосударственный характер. Сущность такого самоуправления заключалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять общегосударственные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Земская реформа позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию власти.

В XVII веке губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо превратилось в его придаток. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формировались путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать свои действия.

Преобразования местного управления были предприняты Петром I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 и 1714 гг.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 году разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300 - 400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции, провинции – на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8 – 12 человек). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Губернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции коллегиально, опираясь на ландраты. Провинции управлялись воеводами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам - ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге - воеводам.

В 1720 году Петр I учреждает в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам – Камер-коллегии. Таким образом, в магистратскую систему был введен элемент соподчинения органов самоуправления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством городов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финансовыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Однако члены магистратов иногда назначались царскими и сенатскими указами. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. Магистраты несли на себе печать сословного начала.

Позднее, при Петре II, главный магистрат был упразднен.

Екатерина II утвердила 21 апреля 1785 года Грамоту на права и выгоды городам Российской империи («Жалованная грамота городам»). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено «общество градское» как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности. Городским властям предписывалось вести учет горожан, для чего составлять городскую обывательскую книгу. Городское население делилось на шесть разрядов. Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов.

В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для проведения выборов городских органов (городского головы, старост, бургомистров и ратманов городских магистратов и др.), для выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). В городах также действовали магистраты или ратуши, выполнявшие судебные функции. Органы городского самоуправления действовали под контролем государственных органов.

Таким образом, городское самоуправление при Екатерине II, с одной стороны, было основано на сословном делении, с другой стороны, на стремлении объединить эти сословия общим делом.

При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах. В 1785 году была издана «Жалованная грамота дворянству», дающая дворянству право создавать дворянские общества и собрания. По разрешению губернатора дворяне могли один раз в три года созывать губернское дворянское собрание (также и уездное). Они избирали двух кандидатов, из которых губернатор назначал губернского предводителя дворянства. Помимо руководства деятельностью дворянского собрания со временем они стали вести дела об опеке, раскладке рекрутской повинности и др.

При Екатерине II система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей, включалась в достаточно сильный аппарат государственного управления.

Павел I упразднил Жалованную грамоту. При нем усилилась централизация власти.

В 1838 году в условиях усиливающихся волнений крестьян Николай I предпринял реформирование органов самоуправления государственных крестьян. В волостях, включающих сельские общества государственных крестьян и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление, волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя: по полицейским и хозяйственным делам. Волостной голова избирался волостным сходом на три года. Сельские общества учреждались в больших казенных селениях. Их органами являлись: сельский сход, куда входило по одному человеку от 10 дворов, сельское начальство − старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова − по представлению окружного начальника, а сельский староста − по представлению волостного правления. Ряд вопросов жизни сельской общины обсуждались на "мире" − общем собрании крестьян − хозяев изб.

Крестьянская реформа 1861 года сохранила органы самоуправления, созданные в 1838 году для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество – основную единицу сельского управления. Волостное, сельское самоуправление было распространено также на помещичьих крестьян, выходящих из этой зависимости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское самоуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями по общественным делам в пределах компетенции сельского самоуправления, а также по административно-полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода не имели законной силы. Контроль над органами крестьянского самоуправления осуществляли на основании Положения о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.

Императором Александром II 1 января 1864 года было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 года − Городовое положение. В основу земской реформы была положена концепция общественной теории.

Органы земств по Положению 1864 года − уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. В уездных, губернских собраниях председательствовали соответственно уездные, губернские предводители дворянства, если император не назначал для этого других лиц. Управа в уезде состояла из председателя и двух членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернской управы утверждался в должности Министром внутренних дел.

Органы городского самоуправления по Положению 1870 года − городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях. Голова в Санкт-Петербурге и Москве утверждался в должности императором, в губернских городах - Министром внутренних дел, в остальных городах - губернатором.