Организация местного самоуправления в наукоградах

Организация местного самоуправления в городах федерального значения

Тема 10. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Города федерального значения Москва и Санкт‑Петербург согласно Конституции РФ обладают статусом субъектов Федерации. В то же время они являются поселениями, следовательно, в них, должно осуществляться местное самоуправление.

Закон о местном самоуправлении (2003) устанавливает, что в городах федерального значения Москве и Санкт‑Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Здесь следует отметить, что города Москва и Санкт‑Петербург включают в себя не только городскую территорию, но и так называемые пригородные территории. В Санкт‑Петербурге расположенные на данных территориях муниципальные образования именуются городами и поселками. Однако на города федерального значения не распространяется общая классификация муниципальных образований: любое муниципальное образование, расположенное на территории Москвы и Санкт‑Петербурга, является внутригородской территорией, а не поселением или муниципальным районом вне зависимости от того, расположено ли муниципальное образование на территории основной городской застройки или на пригородной территории.

В настоящее время в соответствии с Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (далее – Закон Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56) местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда). В соответствии с данным Законом внутригородское муниципальное образование – это часть территории города Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются собственность муниципального образования, бюджет муниципального образования и выборные органы местного самоуправления.

В границах района может существовать одно или несколько муниципальных образований, но не может быть муниципальных образований, включающих в себя территории двух и более районов города. Образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально‑экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.

В соответствии с Законом г. Санкт‑Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт‑Петербурге» жители города осуществляют свое право на местное самоуправление в муниципальных образованиях, расположенных на территории Санкт‑Петербурга. Местное самоуправление в Санкт‑Петербурге осуществляется на всей его территории в границах территорий городов, поселков, муниципальных округов Санкт‑Петербурга. На территории Санкт‑Петербурга создано 111 муниципальных образований. Таким образом, территориальная организация местного самоуправления в городах Москве и Санкт‑Петербурге соответствует Закону о местном самоуправлении (2003).

Представляется, что на сегодняшний день вариант осуществления местного самоуправления в городах федерального значения путем образования внутригородских муниципальных образований наиболее эффективен по следующим причинам. Во‑первых, исключается подмена, пересечение, дублирование функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во‑вторых, в масштабе крупного мегаполиса единый орган местного самоуправления просто физически не сможет решать все задачи на местах, т. е. сама идея местной власти, самостоятельности населения в решении местных вопросов оказывается дискредитированной [1, с. 232].

Внутригородские территории городов федерального значения образуются и преобразуются законами городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. В соответствии Законом Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 образование муниципальных образований осуществляется Законом г. Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально‑экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.

В каждом московском районе образуются независимые друг от друга органы власти двух видов: во‑первых, управа – орган исполнительной власти, входящий в систему органов государственной власти и подчиняющийся мэру, Правительству Москвы и префекту административного округа, во‑вторых, органы местного самоуправления – муниципальное собрание и муниципалитет, избираемые жителями района и не входящие в систему органов государственной власти.

Специфика организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловливает то, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга – исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Города Москва и Санкт‑Петербург представляют собой единые хозяйственные комплексы, в силу чего многие вопросы местного значения в них более целесообразно решать на уровне субъекта РФ в целом. Так, например, с обеспечением работы транспорта непосредственно связано строительство дорог. Невозможно при всей целостности городского хозяйства в одном муниципальном образовании строить развязки и новые дороги, не строя их в других. Таким образом, в городах федерального значения к вопросам местного значения не могут быть отнесены вопросы, имеющие общегородское значение [1, с. 233].

Конституционный Суд РФ в определении от 5 июня 2003 г. № 274‑О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт‑Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ и жалобы администрации муниципального образования „Смольнинское“ на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод» указал, что особенности статуса городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга, территории которых как субъектов РФ, где в соответствии с прямым указанием Конституции РФ осуществляется государственная власть (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), совпадают с их территориями как городских поселений, где обязательным является осуществление местного самоуправления, предопределяют необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления, с тем чтобы обеспечить баланс интересов города федерального значения как субъекта РФ и находящихся на его территории муниципальных образований, не допустить произвольное ограничение права населения на осуществление местного самоуправления.

Таким образом, право субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга самостоятельно определять перечень вопросов местного значения, не противоречит Конституции РФ.

Касаясь источников доходов местных бюджетов, следует отметить, что согласно ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации. Данная статья вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Целесообразность введения данной нормы также вполне очевидна: в рамках одного города недопустима ситуация, когда в различных его районах существуют различные ставки местных налогов.

Закон о местном самоуправлении (2003 года) допускает возможность зачисления установленных им источников доходов местных бюджетов в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга в соответствии с законами этих субъектов.

В Санкт‑Петербурге перечень доходов местных бюджетов муниципальных образований определяется ежегодно законом Санкт‑Петербурга о бюджете Санкт‑Петербурга на соответствующий год. Доходы определяются в соответствии с классификацией БК РФ: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления.

Органы государственной власти городов федерального значения также самостоятельно производят передачу органам местного самоуправления имущества исходя из перечня вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов РФ.

В Санкт‑Петербурге этот процесс осуществляется в соответствии с Законом г. Санкт‑Петербурга «О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт‑Петербурга в собственность муниципальных образований». Закон устанавливает, что с инициативой передачи собственности города в собственность муниципального образования могут выступить Законодательное собрание, губернатор и представительные органы местного самоуправления Санкт‑Петербурга.

10.2. Организация местного самоуправления в закрытых административно‑территориальных образованиях

Особым видом муниципальных образований являются закрытые административно‑территориальные образования (ЗАТО). В соответствии с законом о местном самоуправлении (2003) ЗАТО являются городскими округами.

В настоящее время особенности организации местного самоуправления в ЗАТО установлены Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297‑1 «О закрытом административно‑территориальном образовании» (далее – Закон о ЗАТО). ЗАТО признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан. Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ. В настоящее время в Российской Федерации 43 ЗАТО[11].

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых Законом о ЗАТО.

Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает:

– установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

– ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

– ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

– ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание.

Порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления ЗАТО определяются законодательством о местном самоуправлении с учетом особенностей, установленных Законом о ЗАТО.

Органы местного самоуправления ЗАТО:

• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения ЗАТО в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

• участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

• по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

• осуществляют контроль за санитарно‑эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории ЗАТО, за исключением режимных предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;

• вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения ЗАТО от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность.

• выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

Формирование бюджета ЗАТО осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством РФ, с учетом следующих особенностей:

– дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90 % основных средств и осуществляющие не менее 70 % своей деятельности на территориях соответствующих ЗАТО (в том числе не менее 70 % среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего ЗАТО, и не менее 70 % фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего ЗАТО);

– дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями;

– в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории (действие данной нормы приостановлено).

Решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета ЗАТО над его расходами принимается по представлению Правительства РФ при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной год с учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения. Средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование государственных и региональных экологических и социальных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и (или) объектов.

Перераспределению не подлежат средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах.

Осуществление в ЗАТО за счет ассигнований из федерального бюджета строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления.

Средства в размере не менее 10 % от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально‑экономическое развитие соответствующей территории.

При финансировании государственного оборонного заказа предприятия и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1 % от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа.

Особым видом муниципальных образований являются наукограды. В настоящее время особенности организации местного самоуправления в наукоградах установлены Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70‑ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».

Наукоградом признается муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно‑технический потенциал, с градообразующим научно‑производственным комплексом, т. е. совокупностью организаций, осуществляющих научную, научно‑техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.

Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством РФ с установлением срока этого статуса. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно‑технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ. Статус наукограда по истечении срока, установленного Правительством РФ, может быть сохранен за муниципальным образованием.

Инициатива постановки вопроса о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда может принадлежать органу местного самоуправления муниципального образования, органу государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование, а также Российской академии наук и федеральным органам исполнительной власти, заинтересованным в развитии организаций, входящих в состав научно‑производственного комплекса муниципального образования.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно‑производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования. Научно‑производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен быть градообразующим и отвечать критериям:

1) численность работающих в организациях научно‑производственного комплекса составляет не менее 15 % численности работающих на территории данного муниципального образования;

2) объем научно‑технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники РФ) в стоимостном выражении составляет не менее 50 % общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно‑технической продукции, составляет не менее 50 % стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением ЖКХ и социальной сферы.

В научно‑производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, входят юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории данного муниципального образования:

1) научные организации, учреждения высшего профессионального образования и иные организации, осуществляющие научную, научно‑техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ, при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством РФ, государственной аккредитации;

2) организации независимо от организационно‑правовых форм, осуществляющие производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники РФ в течение предшествующих трех лет, составляет не менее 50 % их общего объема производства.

В настоящее время в Российской Федерации семь наукоградов: Дубна, Королев, Реутов и Фрязино Московской области, Обнинск Калужской области, рабочий поселок Кольцово Новосибирской области, Мичуринск Тамбовской области.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда РФ является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций дополнительных расходов наукоградов РФ, которые выделяются в соответствии с Порядком предоставления субвенций из федерального бюджета для финансирования дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. № 682.

Субвенции из федерального бюджета и расходы наукоградов РФ, осуществляемые за счет данных субвенций, не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.