Правовое регулирование ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, несвязанных с добычей полезных ископаемых

Понятия «ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» следует рассматривать в правовом и техническом аспектах.

Организация, имеющая в собственности, хозяйственном веде­нии или оперативном управлении предприятие по добыче полез­ных ископаемых или подземные сооружения, не связанные с добы­чей полезных ископаемых, может быть как юридическое лицо лик­видировано в соответствии с Гражданским кодексом РФ (статья 61) на следующих основаниях:

· по решению его учредителей (участников) либо органа юри­дического лица, уполномоченного на то учредительными докумен­тами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано, или с признанием судом недействительной регистрацию юридиче­ского лица в связи с допущенными при его создании нарушениями закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неуст­ранимый характер;

· по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещен­ной законом, либо с иными неоднократными или грубыми наруше­ниями закона или иных правовых актов.

Законодательство о недропользовании развивает и дополняет эти основания следующим образом: «Предприятия по добыче по­лезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с до­бычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консерва­ции в следующих случаях:

· по истечении срока действия лицензии, когда по объектив­ным причинам действие лицензии не может быть продлено;

· при досрочном прекращении права пользования недрами в случаях:

· возникновения непосредственной угрозы жизни и здо­ровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

· нарушении пользователем недр существенных усло­вий лицензии;

· систематического нарушения пользователем недр ус­тановленных правил пользования недрами;

· возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);

· если пользователь недр в течение установленного в ли­цензии срока не приступил к пользованию недрами в уста­новленных объемах;

· необходимости ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование, в том числе из-за полной отработки балансовых запасов и отсутствия воз­можности их прироста в пределах горного отвода и при­легающих площадей; из-за технико-экономической неце­лесообразности выемки; невозможности отработки запа­сов по горно-геологическим, гидрогеологическим услови­ям или условиям безопасности».

В соответствии со статьей 62 Гражданского кодекса Россий­ской Федерации учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, на­значают по согласованию с органом, осуществляющим государст­венную регистрацию юридических лиц, ликвидационную комис­сию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации. С момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами юридического лица. В техническом аспекте: под ликвидацией предприятия или его части следует по­нимать комплекс мероприятий, направленных на полное и окончательное прекращение работ, связанных с добычей и обо­гащением полезных ископаемых, решение вопросов, связанных с оставшимися запасами, с последующим обязательным осуще­ствлением мероприятий, исключающих доступ в открытые и подземные горные выработки и обеспечивающих безопасность населения, охрану окружающей природной среды, зданий и со­оружений, сохранность недр;

под консервацией предприятия или его части следует пони­мать комплекс мероприятий, направленных на временное прекра­щение работ, при условии обеспечения готовности всех объектов в будущем к разработке месторождений полезных ископаемых и долго­временной сохранности горных выработок.

В настоящее время в стране остро стоит проблема существо­вания нерентабельных горных предприятий. Ее решение связано со структурной перестройкой горнодобывающей отрасли.

В угольной промышленности России к 2000 г. были приоста­новлены горные работы более чем на 140 особо убыточных и не­перспективных шахтах и разрезах. Затраты на ликвидацию убы­точных предприятий в угольной промышленности ориентировочно оцениваются по 40-45 млрд руб. (в ценах 1994 г.) на каждую ли­квидируемую шахту. Доля затрат на технические работы по непо­средственному закрытию шахт составляет около 25 % и на соци­альную защиту высвобождаемых работников - 75 %.

Аналогич­ные процессы имеют место в горнорудной и горнохимической промышленности.

Закрытие убыточных предприятий требует углубления и дета­лизации правового обеспечения решения таких первоочередных вопросов, как реализация имущества ликвидируемых предприятий и демпфирование социальных проблем. Сюда же примыкает и нор­мативное обеспечение реализации законодательства о несостоя­тельности (банкротстве) горных предприятий с учетом их специ­фики. Кроме того, массовое закрытие горных предприятий ставит ряд важных проблем по обеспечению экологической и технической безопасности при их консервации или ликвидации.

В связи с вышеизложенным при ликвидации горнодобываю­щего предприятия как юридического лица возникает крупная и по­ка еще не решенная правовая проблема, связанная с тем, что в со­ответствии со статьей 61 Гражданского кодекса Российской Феде­рации «ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к дру­гим лицам». В то же время, уже после прекращения добычи полез­ных ископаемых, в недрах продолжаются геомеханические, гидрогеологические и газодинамические процессы с весьма неблагопри­ятными последствиями. Следовательно, необходимо определить институциональный и правовой статус органа, на который будет возложена ответственность за организацию и проведение работ по ликвидации технических, экологических и социальных последст­вий, возникающих после прекращения горных работ.

Одним из вариантов решения этой проблемы является созда­ние Государственного унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (Федеральное казенное предпри­ятие). Такие предприятия должны функционировать в крупных горнопромышленных регионах и быть обеспечены необходимыми техническими средствами и финансированием.

Другой вариант, который в настоящее время активно обсуж­дается применительно к предприятиям угольной промышленности, — это разработка механизма передачи ответственности и соответ­ствующих средств государственной поддержки администрациям шахтерских городов на реконструкцию социальной сферы, снос ветхого жилья и переселение граждан. Реализация этого варианта также сопряжена с определенными трудностями. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в ведении муниципальных образований находятся во­просы местного значения такие как содержание и использование муниципальных жилого фонда и нежилых помещений, регулиро­вание планировки и застройки территории муниципальных обра­зований, контроль за использованием земель на территории муни­ципального образования, участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования. Однако в Законе не пре­дусмотрено (да и не могло быть предусмотрено) решение много­численных проблем, возникающих после ликвидации горнодобы­вающего предприятия. Поэтому для реализации этого варианта требуется внесение ряда изменений как в Федеральный закон, так и в уставы муниципальных образований.

В соответствии со статьей 26 Закона РФ «О недрах» при пол­ной или частичной ликвидации или консервации предприятия или подземного сооружения горные выработки и буровые скважины Должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопас­ность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации — также сохран­ность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. Ликвидация или консервация предприятия или его части осуществляется по специальным проектам, выпол­ненным организациями, имеющими соответствующую лицензию, согласованным с органами Госгортехнадзора России и территори­альными подразделениями Федерального органа управления Госу­дарственным фондом недр и пользователем недр.

В соответствии с Эталоном проекта ликвидации шахты (раз­реза), согласованным с Комитетом по угольной промышленности при Министерстве энергетики Российской Федерации, Госгортехнадзором России и Госкомэкологией России и утвержденным пер­вым заместителем Председателя Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов 2 августа 1999 г. в состав проекта ликвидации шахты (разреза) должна входить следующая проектно-сметная документация:

Том 1 - Технические работы по ликвидации шахты (разреза).

Том 2 - Научно-техническое и проектное обеспечение ликви­дации шахты (разреза).

Том 3 - Социальная защита работников, высвобождаемых в связи с ликвидацией организации угольной промышленности.

Том 4 - Сметная документация, определяющая величину за­трат на выполнение работ, указанных в томах 1—3.

Статья 26 Закона РФ «О недрах» определяет, что при пол­ной или частичной консервации или ликвидации предприятия либо подземного сооружения горные выработки должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений.

В соответствии с вышеупомянутым Эталоном для обеспе­чения экологической безопасности ликвидируемого предпри­ятия необходимо:

• провести рекультивацию нарушенных земель;

• обеспечить безопасность смежных действующих шахт от затопления водами из ликвидируемых шахт;

• предотвратить подтопление и проникновение газов в здания, сооружения, расположенные на горном отводе;

• защитить атмосферный воздух и водные ресурсы от исто­щения и загрязнения;

• организовать экологический мониторинг.

В случае, если ликвидируемое горное предприятие ранее при­надлежало государству, а затем было приватизировано, возникают правовые, технические и экономические проблемы разделения от­ветственности за экологический ущерб, который был причинен ок­ружающей среде в то время, когда горное предприятие было госу­дарственным, и тогда, когда оно стало частным. Например, уголь­ный разрез в течение длительного времени, когда он еще принад­лежал государству, не выполнял планы по рекультивации нару­шенных земель. Возникает вопрос, должен ли новый владелец угольного разреза оплачивать расходы, связанные с ликвидацией задолженности по рекультивации земель?

Для ответа на этот вопрос может быть использован опыт угольной промышленности Великобритании (10). В этой стране по За­кону об угольной промышленности (1994 г.) Министерство уголь­ной промышленности отвечает за ущерб, причиненный оседанием земной поверхности в результате работ, произведенных компанией «Бритиш Коул» на закрытых и неприватизированных шахтах». Эта важная правовая норма обеспечивает наличие организации, несу­щей правовую, финансовую и техническую ответственность за ком­пенсацию ущерба или восстановление нарушенных земель, причем основания для возмещения экологического ущерба не утрачиваются при ликвидации собственности несостоятельного владельца.

В российском законодательстве отсутствуют нормы, регули­рующие эту правовую коллизию, объективное разрешение которой является очень важным для будущего владельца горного предпри­ятия и во многом определяет его решение об участии в конкурсе (аукционе) на получение права пользования недрами.

Продолжительность периода, в течение которого предприятие Должно находиться на консервации до возобновления работ по до­быче полезных ископаемых, устанавливается решением органов представительной и исполнительной власти и Госгортехнадзора России и должно быть отражено в проекте. По истечении установ­ленного периода срок консервации может быть продлен этими же организациями в установленном порядке. До завершения процесса ликвидации или консервации предприятие — пользователь недр несет; ответственность, возложенную на него Законом РФ «О недрах».

Дня получения разрешения на полную или частичную ликвидацию или консервацию предприятия владелец лицензии на право пользования недрами должен направить письменное заявление в органы представительной власти в зависимости от принадлежно­сти предприятия, его правовой и организационной формы с обоснованием необходимости намечаемой ликвидации или консерва­ции предприятия или его части.

К заявлению прилагаются:

· копии основной горно-графической, топографической, маркшейдерской и геологической документации;

· технико-экономический расчет, обосновывающий необхо­димость ликвидации или консервации предприятия;

· справки об остатках балансовых и забалансовых запасов полезных ископаемых, о состоянии производственных и санитарно-бытовых зданий, сооружений и водоотливных установок, о наличии объемов выработанного пространства и состоянии горных выработок и др.;

· перечень мероприятий по обеспечению безопасности работ по ликвидации или консервации предприятия, сохранению пред­приятия на время его консервации и др.

При ликвидации и консервации предприятия по добыче по­лезного ископаемого или его части, а также подземного сооруже­ния, не связанного с добычей полезного ископаемого, геологиче­ская, маркшейдерская и иная документация пополняется на момент завершения работ и сдается в установленном порядке на хранение.

Ликвидация и консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются завершенными после подписа­ния акта о ликвидации пли консервации органами, предоставив­шими лицензию, и органом Государственного горного надзора. В соответствии со статьей 63 Гражданского кодекса Российской Фе­дерации ликвидация предприятия как юридического лица считает­ся завершенной, а юридическое лицо прекратившим существова­ние после внесения об этом записи в единый Государственный ре­естр юридических лиц.

Расходы по консервации и ликвидации предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по ини­циативе пользователя недр.

Расходы по консервации и ликвидации предприятия несет го­сударство, если пользование недрами прекращено по причине не­посредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользовани­ем недрами (при отсутствии вины предприятия), или возникнове­ния чрезвычайных ситуаций.

Консервация и ликвидация горных выработок и иных соору­жений, связанных с пользованием недрами, осуществляется за счет средств предприятий - пользователей недр.