2015-04-01
12684
Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития муниципальных образований.
Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и являются составными частями соответствующих планов. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.
Муниципальная целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы:
- описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
- социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;
- цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;
- система программных мероприятий;
- механизм реализации программы;
- ресурсное обеспечение программы;
- оценка социально-экономической и экологической эффективности программы;
- организация управления программой и контроль хода ее реализации.
Муниципальная целевая программа должна иметь паспорт, составляемый по специальной форме. Важнейшей ее составляющей является система целевых индикаторов и показателей, характеризующих ее эффективность.
Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям:
- создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;
- нормативно-правовые преобразования;
- формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения;
- оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций;
- содействие реформированию промышленности;
- развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства;
- развитие межрегиональных и международных связей муниципального образования и т.п.
Программа создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата предполагает проведение институциональных преобразований, направленных на развитие финансовой инфраструктуры: создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнес-центров, консалтинговых фирм, страховых компаний, залоговых фондов; упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для развития малых и средних предприятий).
Программы нормативно-правовых преобразований подразумевают урегулирование специфики трудовых отношений, создание прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы, дебюрократизацию экономики - упорядочение регулирующих, контрольно-ревизионных функций органов местного самоуправления, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повышение эффективности управления муниципальной собственностью.
Социальные программы могут включать: развитие и техническое переоснащение объектов здравоохранения; развитие службы охраны материнства и детства; проведение мероприятий по борьбе с социально опасными заболеваниями; развитие материальной базы объектов образования; строительство и техническое переоснащение объектов культуры, физкультуры и спорта и т.д.
Экологические программы могут предусматривать проведение мероприятий по оздоровлению окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций, мониторинг зон кризисного состояния, оценку экологического состояния территории и его влияния на здоровье населения, стимулирование инвестиций, направленных на снижение негативной нагрузки на окружающую среду.
Программы содействия реформированию промышленности включают разработку мер содействия техническому перевооружению и модернизации предприятий, находящихся на территории муниципального образования. Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятия по развитию городского транспорта, связи, обеспечению бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства, внедрению энергосберегающих технологий, повышению эффективности работы систем жизнеобеспечения, предотвращению аварий техногенного характера.
При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест) и т.д.
Целевая программа утверждается представительным органом муниципального образования.
Механизмы реализации муниципальных целевых программ
Поскольку в большинстве муниципальных целевых программ принимают участие организации различных форм собственности, базовым принципом построения механизма их реализации является принцип баланса интересов, подразумевающий обеспечение соблюдения интересов всех участников.
Важнейшей составляющей механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий.
При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться:
- средства федерального и регионального бюджетов;
- средства местного бюджета;
- собственные источники финансирования заявителя проекта (нераспределенная прибыль, амортизационные отчисления, акционерный капитал, работы, выполненные собственными силами в рамках реализации проекта и т.п.);
- средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;
- другие внебюджетные источники финансирования.
Участие в разработке и реализации целевых программ многих муниципальных структур требует наделения каждой из них определенными правами и обязанностями и четкой координации работы. Возможная схема такого распределения обязанностей внутри местной администрации может быть следующей.
Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ, предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансовый год с прогнозом на 2 последующих года, определению приоритетности программ, контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории муниципального образования.
Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование разработки, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами, составляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджета, а также из средств региональных и федеральных программ.
Ответственный руководитель - директор программы определяет формы и методы управления программой, вносит при необходимости коррективы в распределение средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за целевое использование бюджетных средств.
Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ, контроль хода финансирования федеральных и региональных программ.
Коллегия (коллективный совещательный орган) администрации одобряет целевые программы и изменения к ним по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые программы вносятся главой администрации на утверждение представительного органа муниципального образования.
Представительный орган рассматривает и утверждает целевые программы, а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета по кредитам коммерческих банков для предприятий и организаций, участвующих в реализации целевых программ.
Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:
- высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы;
- четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;
- ответственность за целевое использование бюджетных средств;
- постоянный контроль хода реализации программных мероприятий;
- контроль перераспределения средств между программными мероприятиями, введения дополнительных программных мероприятий в течение финансового года.
Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:
- большая зависимость от инициативности и активности отдельных структурных подразделений администрации; недостатки в работе одного из участников могут отрицательно сказаться на общем результате;
- нехватка квалифицированных кадров, занимающихся разработкой целевых программ, в структурных подразделениях администраций;
- ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюджетное финансирование как основной источник получения средств на реализацию программных мероприятий, недоучет внутренних возможностей и резервов. Качество и эффективность программ при этом снижаются.
Для устранения вышеперечисленных недостатков при реализации крупных муниципальных целевых программ может создаваться специальный временный орган - дирекция программы - из квалифицированных представителей органов местного самоуправления и исполнителей основных мероприятий. Дирекция может создаваться как с образованием, так и без образования юридического лица. Она действует на основании положения, утверждаемого главой администрации.
К основным функциям дирекции относятся: координация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценка результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль хода реализации мероприятий и подготовка отчетов о реализации программы. Функции руководителя такой программы могут быть возложены на соответствующего заместителя главы администрации.
По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количественные и качественные результаты ее выполнения согласно изложенным выше критериям.
Следует отметить, что технология разработки и организации исполнения целевых программ постоянно развивается. В частности, установлен ряд новых требований к государственному заказчику (координатору) федеральной целевой программы - представление специальных докладов о ходе работ и использовании финансовых средств, размещение информации о выполнении в сети Интернет, обязательное проведение конкурсов на участие в реализации программных мероприятий. Аналогичные требования могут быть предъявлены к муниципальным целевым программам.
Доклад о ходе работ по программе и использованию финансовых средств должен содержать: сведения о результатах реализации за отчетный год; данные о целевом использовании и объемах привлеченных бюджетных средств и внебюджетных источников; сведения о соответствии результатов фактическим затратам на реализацию программы; сведения о соответствии фактических показателей реализации программы показателям, установленным при ее утверждении; информацию о ходе и полноте выполнения программных мероприятий; сведения о наличии, объемах и состоянии незавершенного строительства, внедрении и эффективности инновационных проектов; оценку эффективности результатов реализации программы и влияния фактических результатов реализации программы на различные сферы экономики (мультипликативный эффект по результатам реализации программы).
В Интернете генеральный заказчик должен размещать текст целевой программы, нормативные правовые акты по управлению ее реализацией и контролю хода выполнения программных мероприятий, а также информацию о ходе реализации целевой программы, программных мероприятиях на ближайшие 2 - 3 года, объемах финансирования, заключенных государственных контрактах, объемах их финансирования и исполнителях, результатах экспертных проверок выполнения программных мероприятий, конкурсах на участие в реализации, результатах мониторинга реализации, оценке достижения целевых индикаторов и показателей, в том числе по результатам независимой экспертизы.
Информация о проведении конкурсов на участие в реализации целевой программы должна содержать условия их проведения, порядок участия в них юридических лиц, составы конкурсных комиссий, протоколы их заседаний, порядок обжалования решений, принятых государственными заказчиками. Увеличение прозрачности механизмов исполнения и финансирования целевых программ, а также их результативности будет способствовать повышению общей эффективности социально-экономического развития муниципальных образований.
Методические рекомендации по разработке Программы
1. Программа разрабатывается в виде единого документа, который содержит следующие разделы:
- паспорт Программы;
- характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа;
- основные цели и задачи Программы, целевые индикаторы и показатели, позволяющие оценивать ход реализации Программы;
- перечень программных мероприятий;
- ресурсное обеспечение Программы;
- порядок и условия предоставления субсидий на иные цели государственным учреждениям;
- условия предоставления и методика расчёта межбюджетных субсидий;
- оценка социально-экономической эффективности Программы.
В случае если Программа включает в себя одну или несколько подпрограмм, то каждая подпрограмма должна содержать разделы, определённые настоящими Методическими рекомендациями. Содержательная часть Программы, включающей одну или несколько подпрограмм, состоит из паспорта Программы, консолидирующего информацию входящих в состав Программы подпрограмм. Остальные разделы в соответствии с настоящим пунктом в такие Программы не включаются.
2. Паспорт содержит основные сведения о Программе:
- наименование Программы;
- основание для разработки;
- госзаказчик-координатор (для Программ, имеющих более одного госзаказчика);
- госзаказчик;
- разработчики Программы;
- цели и задачи Программы;
- сроки и этапы реализации;
- целевые индикаторы (показатели) реализации Программы с указанием их целевых значений по годам реализации Программы;
- перечень подпрограмм и основных мероприятий Программы;
- объёмы финансирования (в целом и с распределением по подпрограммам, годам);
- ожидаемые конечные результаты реализации Программы.
Паспортные данные должны полностью соответствовать остальным разделам Программы.
Раздел «Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа» содержит:
- постановку проблемы, включая анализ причин её возникновения, обоснование её связи с приоритетами социально-экономического развития субъекта РФ, МО со ссылками на нормативные правовые акты Российской Федерации и, определяющие приоритетность решения указанных проблем;
- обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом;
- основные итоги реализации ранее действующей аналогичной программы (если таковая выполнялась);
- основные отличия предлагаемой к разработке Программы от ранее действующей аналогичной программы;
- нормативно-правовое обоснование полномочий ОМС в решении проблемной ситуации.
4. Раздел «Основные цели и задачи Программы, целевые индикаторы (показатели), позволяющие оценивать ход реализации Программы» должен содержать развернутые формулировки целей и задач с указанием планируемых целевых индикаторов (показателей), позволяющих оценить ход реализации Программы по годам (в табличной форме согласно приложению), а также сроки и этапы реализации Программы.
Требования, предъявляемые к целям Программы:
- достижимость (потенциальная достижимость);
- измеряемость (возможность проверки достижения плановых показателей и индикаторов);
- соответствие компетенции госзаказчиков Программы;
- привязка к временному графику (установление срока достижения плановых целей и этапов реализации Программы с определением соответствующих целей).
Требование, предъявляемое к задачам Программы, – конкретизация отдельных направлений достижения цели Программы.
Совокупность задач. Программы должна составлять от трёх до семи для каждой цели.
При постановке целей и задач рекомендуется избегать неконкретных формулировок типа «создание условий для...» в связи со сложностью оценки в дальнейшем уровня создания данных условий и степени достижения поставленных целей и тактических задач. Также это относится к формулировкам типа «реализация полномочий/политики в сфере...» и т.д.
Требования, предъявляемые к индикаторам (показателям) реализации Программы:
- минимизация (не более трёх индикаторов к каждой задаче) количества индикаторов при сохранении полноты информации и своевременности её представления;
- использование показателей конечных результатов реализации Программы, а не непосредственных результатов реализации отдельных мероприятий Программы (непосредственными результатами является количество приобретённых товарно-материальных ценностей, количество отчётов, количество замеров и т.д.);
- точность и объективность;
- достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки Программы.
Необходимо указать источники получения информации о значениях индикаторов (показателей) реализации Программы. К расчётным показателям необходимо приложить используемую методику расчёта.
Для каждого индикатора должен быть определён вес (относительная значимость) для достижения цели Программы. Сумма весов индикаторов, характеризующих эффективность реализации Программы, должна быть равна 1. Если Программа включает в себя одну или несколько подпрограмм, то сумма весов индикаторов, характеризующих эффективность реализации каждой подпрограммы, должна быть равна 1.
Необходимость разделения сроков реализации Программы на этапы определяется госзаказчиком (госзаказчиком-координатором).
5. Раздел «Перечень программных мероприятий» должен содержать описание и характеристику мероприятий, которые предлагается реализовать для решения тактических задач Программы, а также перечень мероприятий Программы в табличной форме с указанием сроков и ресурсов для их реализации.
Мероприятия Программы должны быть сформированы в разделы в соответствии с задачами Программы.
6. Раздел «Ресурсное обеспечение Программы» содержит информацию об объёмах необходимых финансовых средств по годам и в целом на весь период реализации Программы, обоснование возможности привлечения средств федерального бюджета и внебюджетных средств для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.
7. Раздел «Порядок и условия предоставления субсидий на иные цели государственным учреждениям».
8. Раздел «Условия предоставления и методика расчёта межбюджетных субсидий» должен содержать:
- порядок подготовки муниципальными образованиями заявок на участие в реализации Программы (при наличии ведомственных особенностей) и их содержание;
- порядок отбора заявок конкурсной комиссией;
- чёткие критерии оценки заявок конкурсной комиссией;
- условия предоставления и методику расчёта межбюджетных субсидий.
9. Раздел «Оценка социально-экономической эффективности Программы» должен содержать количественные и качественные оценки ожидаемых результатов реализации Программы, общую оценку вклада Программы в экономическое развитие МО в течение всего срока реализации, а при необходимости и после её реализации, итоги оценки ожидаемой результативности Программы в соответствии с порядком проведения оценки результативности проектов целевых программ.
