Глава 5. Управление развитием муниципального образования

§ 1. Стратегические планы муниципальных образований: состав и роль

Разделение планирования на текущее и стратегическое - одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития. Стратегическое планирование является важнейшей составной частью общей системы стратегического управления муниципальным образованием.

Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований становится все больше очевидной для органов местного самоуправления и обусловлена следующими обстоятельствами. Меняются философия, принципы и цели развития городов – «город для человека». Возникает необходимость согласования различных интересов внутри города и с окружающими территориями. Стратегическое планирование позволяет реализовывать комплексное развитие.

Стратегическое планирование – процесс проектирования вероятного или логического будущего и пролагаемых будущих состояний.

Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3 - 5 лет) и долгосрочные (до 10 - 15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.

Причины перехода к практике стратегического планирова­ния городов в России можно охарактеризовать следующим образом;

1) глобализация процессов развития;

2) усложнение внутренней и внешней среды городов;

3) усиление социальных конфликтов и проблем, из них тради­ционно:

• рост безработицы;

• поляризация доходов и возможностей населения;

• дифференциация социальных статусов населения;

• снижение занятости в отраслях промышленности;

4) стремление продвинуться в решении городских классических проблем, в том числе улучшение инфраструктуры города (транс­портной и иной инфраструктуры);

5) возрастание роли муниципального управления в процессе при­нятия решений в государстве;

6) кризис теории планирования и управления территориями.

В обычной практике городские власти видят своим основным политическим вопросом формирование годового бюджета, зада­ющего ключевые параметры деятельности органам местного са­моуправления. Недостаточность такого подхода выявилась, во первых, в связи с ускорением и усложнением процессов разви­тия, во-вторых, в связи с распространением общественно-частного партнерства, потребовавшего координации усилий множества организаций и задания определенного направления приложения усилий.

Стратегическое планирование в современных условиях — это самостоятельная функция управления, особый вид управленчес­кой деятельности, состоящий в разработке стратегических реше­ний, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечива­ет их эффективное функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды. Возмож­ность адаптироваться в случае изменений отличает систему стра­тегического планирования от системы обычного долгосрочного планирования, с которой ее часто ошибочно ассоциируют.

Стратегическое планирование — это систематическая подготов­ка принятия решений о целях, средствах и действиях путем целе­направленной сравнительной оценки различных альтернативных действий в ожидаемых условиях и в соответствии с выбранными приоритетами развития муниципального образования. В стратеги­ческом планировании одним из принципов развития объекта плани­рования выступает активное воздействие и формирование будущего. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития.

В качестве целей разработки стратегии на муниципальном уровне обычно называют следующие:

• выработка общего понимания происходящих в экономике из­менений и единой позиции по отношению к ним;

• определение вектора развития экономики муниципального образования;

• выяснение в результате дискуссий и обмена информацией наи­более вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики;

• определение формата совместной работы по укреплению эконо­мического потенциала жителей города и местных предприятий; содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправлен­ность и скоординированность действий.

Как видим, среди мотивов формулирования стратегии домини­рует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов МО.

Структура концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Структура этой концепции обусловлена системой целей и задач социально-экономического развития муниципального образования, изложенных в разделе 7.1, и может включать следующие разделы (рис. 7.3.1).

┌───────────────────────────────────────┐

│ Структура концепции │

└┬──────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

├┤ Стартовые условия и оценка исходной │

││ социально-экономической ситуации │

│└─────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

├┤ Стратегические цели и приоритеты │

││ социально-экономического развития │

│└─────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

├┤ Основные направления реализации │

││ стратегических целей │

│└─────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

├┤ Подпрограммы │

│└─────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

└┤ Механизмы реализации │

└─────────────────────────────────────┘

Рис. Структура концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Для этих разделов характерно следующее содержание.

При анализе стартовых условий и оценке исходной социально-экономической ситуации прежде всего рассматривается имеющаяся информация о социально-экономической ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана развития отдельного муниципального образования невозможна. Затем рассматривается роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. Объем и задачи анализа были рассмотрены выше.

При разработке стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития рассматривается вопрос стратегического выбора пути развития муниципального образования. Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:

- сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);

- полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).

На самом деле, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих стратегий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий. С учетом этого должны быть определены основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и наиболее реалистический (средний).

Стратегический выбор - самый ответственный момент в разработке концепции и стратегического плана, поскольку он предопределяет все остальные решения.

Раздел "Основные направления реализации стратегических целей" включает следующие подразделы:

- развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;

- формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;

- социальная политика;

- обустройство территории - градостроительство, благоустройство, развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

- экологическая политика;

- развитие человеческого потенциала территории;

- совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.

Подпрограммы. В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например "Жилище", "Социальная защита", "Здравоохранение" и т.п. Вопросы разработки муниципальных целевых программ рассматриваются в следующем разделе настоящей главы.

На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.

Механизм реализации концепции социально-экономического развития. В этом разделе должны быть рассмотрены:

- формы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии;

- источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т.д.);

- механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т.д.).

Порядок разработки концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования

Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования - сложная задача, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов и использования соответствующей технологии. Основные ее этапы показаны на рис.

┌───────────────────────────────────────────────────┐

│ Этапы разработки концепции │

└┬──────────────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────────────────┐

├┤ 1 этап │

││ Организационно-подготовительный │

│└─────────────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────────────────┐

├┤ 2 этап │

││ Формирование и анализ информационной базы │

│└─────────────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────────────────┐

├┤ 3 этап │

││ Разработка проекта концепции │

│└─────────────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────────────────┐

├┤ 4 этап │

││ Экспертиза проекта концепции │

│└─────────────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────────────────┐

└┤ 5 этап │

│ Доработка, согласование и утверждение концепции │

└─────────────────────────────────────────────────┘

Рис. Основные этапы разработки концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Организационно-подготовительный этап включает: разработку и утверждение структуры документа; подготовку необходимых методических материалов; определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке проекта концепции, формирование соответствующей рабочей группы; проведение обучения работников (при необходимости); формирование информационной базы, необходимой для разработки концепции; выделение денежных ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов; составление графика разработки концепции, который должен содержать все этапы ее формирования, состав группы и руководителей.

Этап формирования и анализа информационной базы включает сбор, систематизацию и анализ данных, составляющих информационную базу для формирования концепции: статистические данные; предложения населения; прогнозные и программные документы по развитию муниципального образования; наличие утвержденных и намеченных к реализации проектов, затрагивающих интересы города, и т.п.

Этап разработки проекта концепции предполагает собственно формирование проекта концепции в соответствии с принятой структурой на основе имеющейся методической и информационной базы с учетом выделенных приоритетов социально-экономического развития.

Этап экспертизы обеспечивает высокое качество и научную обоснованность концепции. Основные задачи экспертизы: проверка обоснованности выбранных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования; анализ соответствия задач социально-экономического развития муниципального образования, определенных концепцией, роли муниципального образования в региональной системе разделения труда с учетом особенностей ее развития; оценка принятых направлений социально-экономической политики; уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных целей, и источников их покрытия. Как правило, проводится юридическая, экономическая, экологическая и социальная экспертиза концепции, а также ее общественное обсуждение (общественная экспертиза).

Этап согласования и утверждения концепции. На этом этапе производится доработка проекта концепции по результатам экспертизы и общественного обсуждения, увязка принимаемых решений с возможными объемами финансовых и других ресурсов, согласование концепции с органами государственной власти субъекта РФ, природоохранными органами, в отдельных случаях - с заинтересованными министерствами и федеральными агентствами и утверждение концепции представительным органом муниципального образования.

При принятии решения о разработке концепции перспективного развития муниципального образования необходимо обращать особое внимание на следующие моменты:

- формирование в составе администрации структурного подразделения (или временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредственно подчиненного главе администрации или (как минимум) его первому заместителю. Возложение этой работы в качестве дополнительной на структурные подразделения, занятые текущими задачами, как правило, ведет к неудаче;

- создание, наряду с административной группой, общественного координационного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования. Одной из форм такого органа является "Агентство развития", учредителями которого, кроме местной администрации, могут быть предприятия города и их союзы, коммерческие структуры, банки, фонды экономического развития, профсоюзы, общественные организации, корпоративные организации ученых и экспертов, университеты и т.п. В составе агентства организуются научные советы и группы по разработке отдельных разделов концепции. Головной его структурой может быть научный центр, высшее учебное заведение, проектная организация и т.п.;

- информирование населения о целях и задачах стратегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, организация сбора и обсуждения предложений, поступающих от населения и различных местных сообществ. Жители должны сознавать, что разработка стратегии развития муниципального образования - их общее дело.

§ 2. Программно-целевое планирование в государственном и муниципальном управлении

На сегодняшний день, программно-целевой подход не является чем-то новым в управлении и планировании. В западных странах программно-целевой подход впервые был применен в 60-х годах для решения межотраслевых проблем. Первоначально такого рода работы были определены как «программирование экономики», «экономическое программирование», а впоследствии - «программно-целевой подход, или метод». Наиболее широкий размах его использование приобрело в США, где с 1961 г. в военном ведомстве начала внедряться система, получившая известность под названием «Система планирования - программирования - разработки бюджета». С ее применением связывают значительное увеличение мощи вооруженных сил США, достигнутое в процессе их переоснащения в 60-х годах, а также успехи в реализации ряда гражданских программ, начало разработки и реализации которых относят к 1965 году.

В нашей стране его использование на народнохозяйственном уровне впервые было осуществлено в ходе разработки плана электрификации (ГОЭЛРО), а затем при составлении первых пятилетних планов, которые имели программные разрезы и предусматривали реализацию комплексных программ развития регионов на основе освоения природных ресурсов.

Использование программно-целевого подхода в межотраслевом регулировании российской экономики не случайно принято связывать с периодом 1966-1967 гг. Именно тогда остро возникла проблема управления научно-техническим прогрессом.

В дальнейшем в качестве исходных звеньев планового процесса были приняты долгосрочная концепция развития и основные направления экономического и социального развития страны, которые рассматривались как нормативно-целевые документы. Эти документы были разработаны на 1986-1990 гг. и на период до 2000 г. В те же годы было разработано множество отдельных целевых программ как на народнохозяйственном уровне (Продовольственная программа, Энергетическая программа, программа «Жилище-2000», Комплексная программа развития производства товаров народного потребления и сферы услуг и др.), на отраслевом уровне (программы развития отраслей материального производства), так и на региональном уровне (программа освоения зоны БАМа, программа комплексного развития Западно-Сибирского нефтегазового района, программа «Интенсификация-90» и др.).

Однако в период «программного бума» несбалансированность по ресурсам, отсутствие материально-технического обеспечения, ориентация только на административные методы приводили к невыполнению большинства программ, которые в ходе реализации зачастую превращались лишь в декларацию о намерениях.

В условиях рыночной экономики современной России, актуальными остаются вопросы о необходимости использования программно-целевого метода, его логике и процедурах, о месте целевых региональных программ в системе экономико-управленческих методов регулирования, и наконец, о способах и средствах согласования интересов обособленных хозяйствующих субъектов в ходе разработки и реализации целевых программ, в частности, на муниципальном уровне.

Разработка целевой программы начинается с описания проблемной ситуации, уточнения формулировки проблемы и обоснования необходимости целевой программы для ее решения. Описание проблемной ситуации предполагает определение - объекта, в котором возникает проблемная ситуация, характеристики проблемной ситуации, точной оценки причин и последствий существования проблемной ситуации, формулировки проблемы.

По содержанию проблемы подразделяются на социально-экономические, научно-технические, производственно-технологические, организационно-хозяйственные, экологические; по степени сложности – на отраслевые, многоотраслевые, межотраслевые, по уровню значимости – на муниципальные, межмуниципальные. Программы сроком до одного года считаются краткосрочными, свыше года - долгосрочными.

Структура программы выглядит следующим образом:

- целевой блок, в котором отражается, какой из стратегических приоритетов реализует данная программа;

- структурный блок, в котором даются характеристики основных мероприятий для достижения социальных целей;

- ресурсный блок, где указывается потребность в материальных и финансовых ресурсах для выполнения мероприятий программы;

- блок технико-экономических обоснований, где составляются необходимые балансы для обеспечения потребностей за счет собственных ресурсов муниципального образования, привлечения средств инвесторов и средств населения.

Указанные выше разделы составляются исходя из необходимости реализации специальной схемы согласования с использованием конкретных плановых методов: балансового, нормативного, вариантного, интеративных приближений к сбалансированности по объемам ресурсов, необходимых для достижения качественно и количественно структурированных целей.

Система критериев, характеризующая основные стороны социально-экономического развития муниципального образования, может быть представлена следующим комплексом взаимоувязанных показателей:

- увеличение средней продолжительности жизни населения в районе;

- характеристика естественного прироста населения;

- сокращение детской смертности и смертности населения в трудоспособном возрасте;

- изменение обеспеченности населения жилой площадью по категориям жилья и уровню его благоустройства;

- динамика уровня удовлетворения других социально-культурных и бытовых потребностей населения.

Не менее важно произвести увязку прогнозной части программы с имеющимися в распоряжении органа местного самоуправления ресурсами. Процесс увязки, как известно, заключается в следующем: сначала определяется потребность в ресурсах, необходимых для реализации выдвинутых целей; затем выявляются наличные ресурсы или те ресурсы, которые в течение долгосрочного планового периода могут быть выделены под указанные цели. Эти процедуры осуществляются в структурном и ресурсном блоках программы.

Процедура согласования целей и ресурсов реализуется в блоке технико-экономического обоснования программы. Крайне важно сбалансировать и систему управления программой. Сбалансированность, как правило, проверяется по финансовым, материальным и трудовым ресурсам, а также по строительно-монтажным работам и мощностям строительных организаций, которые потребуются для строительства объектов, предусмотренных в программе.

С переходом России к рыночной экономике и развитием местного самоуправления формирование социально-экономической политики и планирование развития города стали не только правом, но и обязанностью городских властей. В 1990-х – начале 2000-х гг. городские власти выбирали самые различные формы планирования экономического развития - традиционные «Основные направления социально-экономического развития», программы, планы, пакеты инвестиционных проектов и т. п. Выбор того или иного варианта определялся текущей ситуацией в городах, существующим качеством городского управления, предпочтениями городских руководителей, состоянием городского сообщества.

Первыми к необходимости осознанного планирования пришли крупные города - Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Саратов, Ярославль, Чебоксары, Калининград, Новосибирск, Хабаровск.

Планирование приобретало все большее распространение, к большим городам подключались средние и малые, а к концу 90-х годов среди муниципалитетов уже считалось хорошим тоном иметь стратегию развития, созданную собственными силами или при помощи внешних консультантов.

Вместе с тем, свои первые программы развития, города разрабатывали и начинали реализовывать в условиях, когда основные институциональные преобразования на муниципальном уровне еще не состоялись - не была создана правовая и организационная среда местного самоуправления, не запущены экономические механизмы, регулирующие рынки земли, имущества, жилья, не отрегулированы межбюджетные отношения и т. д.Не удивительно, что в большинстве случаев планирование носило краткосрочный характер, а сложнейшая экономическая ситуация, в которой оказались города после 1998 года, нередко определяла «антикризисный» статус городских программ и проектов. Тем не менее, в программах, создававшихся позже, в 1999 – 2001 годах, ощущалась потребность в более глубоких, институциональных преобразованиях в условиях наметившегося устойчивого экономического роста. В следующих параграфах программирование как метод будет рассмотрен более подробно.