2015-05-13
669
Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:
1) установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);
2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав как нормативно-учредительный акт ТОС может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);
3) избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);
4) определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);
5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом, осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС).
В муниципальных правовых актах также определяется компетенция исполнительного органа ТОС. Так, Положение Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. "О территориальном общественном самоуправлении в г. Саратове" закрепляет, что исполнительный орган ТОС имеет право:
1) созывать собрания, конференции жителей;
2) заключать договоры и соглашения с органами местного самоуправления, а также с другими организациями независимо от форм собственности;
3) принимать через своих представителей участие с правом совещательного голоса в заседаниях органов местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории;
4) распоряжаться финансовыми средствами субъекта ТОС и т.п.
Для осуществления контроля и проверки финансовой деятельности исполнительного органа общее собрание или конференция жителей субъекта ТОС избирает контрольно-ревизионный орган (комиссию, контролера и т.п.).
Органы ТОС обязаны иметь устав ТОС. Требования к уставу ТОС определены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27). Так, в уставе ТОС устанавливаются:
1) территория осуществления ТОС (уставы ТОС содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т.п.);
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС (данные статьи встречаются практически во всех уставах ТОС);
4) порядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей принимаются на сходах, конференциях ТОС);
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
6) порядок прекращения осуществления ТОС (уставы ТОС, как правило, содержат перечень прав и обязанностей ликвидационной комиссии, которая создается для ликвидации ТОС).
Муниципальными правовыми актами закрепляется порядок формирования финансовых ресурсов органов ТОС. Так, Положение Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. "О территориальном общественном самоуправлении в г. Саратове" устанавливает, что финансовые средства органов ТОС могут состоять из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от хозяйственной деятельности органов ТОС, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений. Заемные средства включают в себя не только ссуды и кредиты банков, но и гранты. Органы местного самоуправления передают органам ТОС финансовые средства на осуществление конкретных мероприятий, планов, программ.
Территориальное общественное самоуправление по своей сути наиболее подвижная и оперативная форма самоорганизации граждан в силу следующих причин:
1) территориальное общественное самоуправление максимально приближено к жителям;
2) возможности территориального общественного самоуправления гораздо шире, чем у других самоуправленческих систем;
3) численность населения, с которым работают органы территориального общественного самоуправления, несоизмеримо меньше чем в муниципальном образовании, поэтому появляется возможность работать с конкретными людьми, используя индивидуальный подход.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 28) впервые вводит новую форму прямого волеизъявления граждан - публичные слушания. Закон 2003 г. определяет целью проведения публичных слушаний: обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания могут быть проведены как представительным органом местного самоуправления, так и главой муниципального образования.
С инициативой проведения публичных слушаний могут выступать следующие субъекты:
1) население муниципального образования;
2) представительный орган местного самоуправления;
3) глава муниципального образования.
Дату проведения публичных слушаний определяет их инициатор. В том случае, когда публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, слушания назначаются представительным органом муниципального образования. Соответственно, глава муниципального образования определяет дату проведения публичных слушаний, если они проводятся по его инициативе.
В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая тем не менее обязательно должна проводится по некоторым вопросам местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 28) закрепляет перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Следует отметить, что результаты публичных слушаний оформляются как резолюция или рекомендации и носят рекомендательный характер, т.е. не являются обязательными для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.
Решение приведенных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 28) вопросов раньше не требовало обязательного привлечения населения муниципального образования к их обсуждению. Введение данной формы будет способствовать активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления и развитию демократии на местном уровне.
Демократический характер публичных слушаний обеспечивается в том числе и массовостью участия в них. Так, в публичных слушаниях вправе принимать участие:
1) жители муниципального образования;
2) депутаты представительного органа местного самоуправления;
3) глава муниципального образования;
4) должностные лица местной администрации;
5) руководители муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
6) представители предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, но расположенных на территории муниципального образования;
7) представители общественных объединений;
8) представители политических партий;
9) представители религиозных и национальных организаций;
10) председатели органов территориального общественного самоуправления;
11) представители профсоюзных организаций;
12) представители средств массовой информации и т.п.
В связи с этим Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 28) определяет ряд мер, направленных на организацию участия жителей в публичных слушаниях. Так, представительный орган муниципального образования должен:
1) либо в уставе муниципального образования, либо в ином нормативно-правовом акте определить порядок организации и проведения публичных слушаний (данный порядок может быть во многом аналогичен процедуре проведения заседания представительного органа местного самоуправления);
2) предусмотреть заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний;
3) предусмотреть заблаговременное ознакомление жителей с проектом муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания (в публикуемой информации указываются место, время и ответственное лицо, которое обязано предоставлять проект муниципального правового акта и принимать все предложения от заинтересованных лиц по проблематике депутатских публичных слушаний);
4) обеспечить участие жителей муниципального образования в публичных слушаниях;
5) опубликовать (обнародовать) результаты публичных слушаний.
Для осуществления данных мероприятий необходимо тесное сотрудничество представительного органа муниципального образования со средствами массовой информации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также регламентирует порядок проведения опроса граждан, рассмотрения обращений жителей и закрепляет возможность осуществления иных форм непосредственной демократии.
Опрос граждан является одной из форм выявления мнения населения по вопросам осуществления местного самоуправления. Кроме того, опрос граждан - это самостоятельный институт непосредственной демократии. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31) опрос граждан проводится с целью:
1) выявления мнения жителей муниципального образования или части его территории;
2) учета мнения жителей при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления и органами государственной власти по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения соответствующей территории.
Отличительная черта такого института, как опрос, в том, что его результаты носят рекомендательный характер.
В соответствии с законодательством в опросе участвуют жители муниципального образования, достигшие 18-летнего возраста, преимущественно проживающие на данной территории и обладающие избирательным правом. В зависимости от характера выносимого на опрос вопроса, инициаторами проведения опроса являются:
1) по вопросам местного значения - представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования;
2) для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения - орган государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31) содержит требование закрепления порядка назначения и проведения опроса граждан в уставе муниципального образования и (или) в нормативно-правовых актах представительного органа местного самоуправления.
В данном акте должны быть отражены следующие организационные вопросы:
1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе;
6) основания для признания опроса несостоявшимся.
В соответствии с Постановлением главы г. Новосибирска от 18 апреля 2005 г. "О порядке назначения и проведения опроса граждан" (ст. 3) недействительными признаются следующие записи в опросном листе:
1) записи, по которым невозможно достоверно установить мнение участников опроса;
2) записи, не содержащие данных о голосовавшем;
3) записи, не содержащие подписи голосовавшего;
4) повторяющиеся записи.
Опрос граждан признается несостоявшимся в случае, если число граждан, принявших участие в опросе, меньше минимального числа граждан, установленного в решении представительного органа местного самоуправления о назначении опроса граждан.
Опрос граждан признается недействительным, если допущенные при проведении опроса нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты голосования граждан, принявших участие в опросе.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31) жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31) определяет источники финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан и различает их в зависимости от вопроса, выносимого на опрос, следующим образом:
1) при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета;
2) при проведении опроса по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации финансирование осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в качестве формы участия населения в осуществлении местного самоуправления также определяет обращения граждан в органы местного самоуправления.
Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан. Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 33) закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следует отметить, что право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации (например, учреждения, организации, предприятия и их должностные лица).
Обращения граждан можно классифицировать следующим образом:
1) по форме обращения выделяют письменные и устные;
2) по количеству обращающихся выделяют индивидуальные и коллективные обращения;
3) по способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения, т.е. гражданин вправе внести обращение следующими способами:
а) лично (например, обращение к должностному лицу на личном приеме граждан);
б) через представителя, в качестве которого могут выступать депутаты, адвокаты, прокурор, органы опеки и попечительства или просто доверенные лица;
в) через средства массовой информации (например, открытое письмо в газете, прямой эфир);
г) через выступления на собраниях и конференциях граждан.
4) по характеру юридической природы выделяют заявления, жалобы, просьбы, ходатайства, предложения и т.п.
Заявление - обращение гражданина по поводу реализации принадлежащего ему права или интереса, закрепленного законодательно. Заявление не связано с нарушением прав и законных интересов гражданина и, как правило, содержит просьбу об удовлетворении конкретных нужд и потребностей (например, об улучшении жилищных условий, назначении пенсий или других выплат, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот).
Жалоба - обращение гражданина по поводу восстановления нарушенных (действием или бездействием) прав и законных интересов.
Предложение - обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений на территории муниципального образования, на решение вопросов местного значения (например, по улучшению благоустройства муниципального образования, по повышению качества работы пассажирского транспорта).
Ходатайство - обращение гражданина с просьбой о признании за каким-либо лицом определенного статуса, прав или свобод.
Таким образом, термин "обращение" имеет обобщающий, собирательный характер. В зависимости от формы обращения содержат неодинаковую информацию, имеют различную структуру, отличаются по своей юридической природе, предусматривают разные процедуры и сроки рассмотрения, а также виды правовых последствий.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 32) устанавливает максимальный срок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления - один месяц. В течение данного срока должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 32) организационные вопросы рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления (например, структура и форма обращения, процедура подачи обращения, порядок и сроки его рассмотрения) должны быть закреплены в законах субъектов Российской Федерации и в нормативно-правовых актах представительных органов муниципальных образований.
Вместе с многообразием процессуальных особенностей законы субъектов РФ также содержат общие правила рассмотрения обращений граждан. Так, например, согласно большинству законов субъектов РФ поступившее обращение должно быть зарегистрировано, так как с этого момента начинается срок, в течение которого оно должно быть рассмотрено.
Обращение должно содержать следующие сведения:
1) наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение;
2) фамилию, имя, отчество обращающегося;
3) адрес либо данные о месте работы (или учебы) обратившегося;
4) изложение существа дела;
5) дату;
6) подпись.
Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит (за исключением анонимных сигналов о преступлениях и террористических актах, поступающих в правоохранительные органы).
Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Обращения рассматриваются теми структурными подразделениями органов и теми должностными лицами местного самоуправления, к ведению которых относятся затрагиваемые в обращениях вопросы. Должностные лица местного самоуправления также обязаны проводить личный прием граждан, который осуществляется в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 32) устанавливает административную ответственность за нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка и сроков рассмотрения обращения граждан.
Работа с обращениями граждан является важнейшим элементом комплексной работы органов местного самоуправления, направленной на формирование условий для реализации принципа открытости власти. Работа с обращениями граждан позволяет не только оперативно решать вопросы жителей, но и получать оперативную информацию о наиболее актуальных проблемах муниципального хозяйства. Анализ обращений граждан показывает, что тематика обращений соответствует вопросам местного значения и на протяжении последних лет остается примерно одинаковой. Наибольшее количество обращений поступает по вопросам оформления земельных участков, адресной поддержки малообеспеченных групп населения, отселения из ветхого жилья, неудовлетворительного коммунального обслуживания на фоне роста стоимости коммунальных услуг. Как правило, это вопросы водоснабжения, ремонта жилья и коммунальных систем, благоустройства территории, уборки и вывоза мусора и т.п. В последнее время участились обращения, связанные с деятельностью ТСЖ и управляющих компаний.
К иным формам непосредственной демократии могут быть отнесены различного рода публичные мероприятия, такие как митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, марши, петиции и т.п. Согласно Конституции Российской Федерации (статьи 31) граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 2) приводит определения следующих понятий:
публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;
собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Юристы также выделяют такие формы массового выражения общественного мнения, как марши и цепи:
марш - акт добровольного, специально организованного в определенном направлении движения людей по дорогам между населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов в местах остановок с целью пропаганды, обсуждения каких-то вопросов участниками марша с местными жителями;
цепь - акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, расположенными на одной линии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации и пропаганды <1>.
--------------------------------
<1> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2003. С. 329.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" закрепляет принципы и порядок организации и проведения публичных мероприятий (например, права участников, обязанности организаторов, определение места проведения, обязанности органов местного самоуправления), основания и порядок приостановления или прекращения публичного мероприятия, а также правовые гарантии.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 16) к основаниям для прекращения публичного мероприятия относит:
1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц;
2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.
Согласно Федеральному закону от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 18) органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.
Реформирование системы форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления еще далеко от своего завершения, необходимо приведение законов субъектов РФ, местных нормативных актов и уставов ТОС в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, предстоит большая работа по реализации данных положений на практике, повышению инициативы и самоорганизации жителей и развитию форм непосредственной демократии на конкретных территориях.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие формы прямого волеизъявления граждан носят обязательный характер?
2. Какие нормативно-правовые акты составляют правовую основу форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления?
3. Что такое местный референдум?
4. Какие вопросы в обязательном порядке выносятся на местный референдум?
5. Приведите принципы избирательного права Российской Федерации.
6. Каковы стадии избирательного процесса при проведении муниципальных выборов?
7. Приведите формы непосредственной демократии рекомендательного характера. Почему их так называют?
8. Охарактеризуйте институт обращений граждан в органы местного самоуправления.
9. Что такое территориальное общественное самоуправление?
10. Каково значение форм прямого волеизъявления на местном уровне?
Глава 6. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
6.1. Система органов муниципального управления
Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования.
Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения <1>. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:
