Управления

Рассматривая содержание и сущность социального управления, в том числе управления в органах внутренних дел, необходимо прежде всего более четко определиться с понятием "управление", поскольку именно оно лежит в основе данных категорий.

С точки зрения лексики употребление термина “управление” [management] применимо к различным ситуациям. Так глагол “управлять” [to manage] относится к процессу, с помощью которого достигаются цели. Существительное “управление” [management] может относится как к области знания, такой как теория управления, так и к личностям, действительно осуществляющим процесс достижения цели. Управление часто трактуется как “процесс достижения организационных целей путем работы и при помощи людей, а также других ресурсов”[3]. Но такое понимание управления нельзя рассматривать как универсальное, т.к. оно применимо лишь для общества людей.

В общем же виде управление может быть представлено как процесс воздействия на систему для перевода ее из одного состояния в другое или для поддержания ее в установленном режиме.

В этой связи необходимо отметить, что любое управление по своей сути предполагает наличие следующих обязательных элементов: субъект управления (тот, кто управляет), объект управления (тот, кем управляют), прямая связь (передача управляющей информации, сигналов, команд и т.п.) и обратная связь (передача информации, сообщений о состоянии объекта управления) между ними. При этом первостепенное значение имеет одна особенность, обуславливающая возможность осуществления самого процесса управления - наличие у субъекта управления способности подчинять своей воле поведение объекта управления.

В общем виде управление осуществляется путем воздействия управляющей системы на управляемую. По каналам прямой связи от субъекта управления командная информация передается на объект управления, по каналам обратной связи осведомительная информация поступает от объекта к субъекту. Кроме того, субъект и объект управления имеют информационные связи с внешней средой.

Важно иметь в виду, что изучение процесса управления требует системных исследований и мировоззренческого освоения как механизма прогрессивного саморазвития материи и социума. Это значит, что управление необходимо анализировать с позиций системного подхода.

Применение системного подхода в области управления облегчает руководителям задачу рассмотрения организации в единстве ее составляющих частей, которые неразрывно переплетаются с внешним миром. Согласно теории систем все организации являются системами[4]. Существует два основных вида систем: открытые и закрытые. При этом открытые системы характеризуются взаимодействием с внешней средой. Функционирование такой системы зависит от энергии, информации и материалов, поступающих извне. Кроме того, открытая система имеет способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде и должна делать это для того, чтобы продолжить свое функционирование. Закрытые системы имеют жесткие фиксированные границы, их действия относительно независимы от окружающей среды.

Системный подход имеет также операционную реализацию - системный анализ. Кроме того, он имеет четко определенное сущностное содержание (признаки): объективность, целостность, иерархию. Это позволяет:

1) представить и проанализировать систему как целое, которое на выходе имеет интегративные параметры;

2) вычленить из общей части системы составляющие ее элементы (подсистемы) любого уровня;

3) проследить все взаимосвязи между вычлененными элементами (подсистемами) как одного, так и нескольких уровней[5].

В соответствии с тремя сферами развития окружающего мира - неживая природа, живая природа и человеческое общество - выделяют следующие виды управления: управление в неживой природе (технических системах); управление в организмах (в биологических системах); управление в обществе (социальных системах).

Все перечисленные виды управления взаимосвязаны. Их основными отличительными признаками являются: сфера (объект)[6], функции и методы управления. Так, в неживой природе (технических системах) объектом управления являются машины, производственно-технические процессы, иные предметы и вещи. Люди разрабатывают, создают, эксплуатируют их (управляют ими).

Объектами управления в живой природе являются не обладающие разумом растительные и живые организмы. Используя знания биологии, генетики и других наук, люди выводят новые сорта растений, породы животных.

Объектом управления в социальных системах являются люди, объединения людей, их отношения, поведение и т.п. В свою очередь социальное управление включает в себя: государственное управление (управление делами общества, осуществляемое политической системой данного государства); общественное управление (осуществляется политическими партиями, профессиональными союзами и иными негосударственными организациями)[7]; управление социально-культурной сферой и т.д. Все они образуют многоступенчатую иерархию, многоплановость которой обусловлена сложностью самого общества.

Социальное управление - сознательная внутренне присущая человеческому обществу деятельность, возникающая на основе потребностей в организации совместного труда и на определенном этапе развития выделяющаяся в самостоятельную функцию, которая реализуется системой соответствующих органов. Особенностью этого управления являются специфические общественные отношения, возникающие, развивающиеся в его процессе - управленческие отношения. Их сущность выражается в системе организационных и информационных связей, возникающих между людьми.

Специфику социального управления определяет также то, что в силу индивидуальных особенностей личности, ее сознания и психики, социальной роли и т.п. люди как объекты управления отличаются высокой степенью автономии воли. Особенность социального управления состоит в использовании внегенетической системы сбора, обработки и передачи информации. Этому виду управления присущи внешняя и внутренняя стороны: воздействие на ту или иную сферу общественной жизни, осуществляемой вовне системы и воздействие на саму управляющую систему с целью поддержания ее состояния, наиболее соответствующему успешному решению внешних задач. Социальное управление отличает иерархичность, органическое единство и переплетение субъектов и объектов, а также наличие статичного и динамичного аспектов (организации как самой системы, так и процесса управленческой деятельности).

Изучаемое нами управление ­- управление в органах внутренний дел - является разновидностью социального управления, поскольку органы внутренних дел можно представить как часть (правоохранительную подсистему) государства (социальной системы). При этом, рассматривая управление, осуществляемое органами внутренних дел не в рамках внутрисистемных отношений, а в рамках государственного управления, необходимо иметь в виду, что объектом воздействия правоохранительных органов является преступность, но не сама по себе преступность, а правовые общественные отношения в области борьбы с преступностью и иными правонарушениями - это отношения, регулируемые уголовным, уголовно-процессуальным, административным законодательством.

Управление является сложным циклическим процессом, представляющим собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов. Можно выделить следующие основные стадии управленческого цикла:

1. выработка управленческого решения:

- формулирование целей и постановка задач;

- подготовка и принятие управленческих решений;

2. реализация управленческого решения:

- организация исполнения управленческих решений;

- коррегирование управленческого решения и регулирование системы управления.

Отечественная теория управления в сфере деятельности правоохранительных органов рассматривает управление с позиций, согласно которым основополагающими являются следующие понятия: “деятельность”, “цель”[8], “объект”[9].

Деятельность как необходимая предпосылка управления объединяет все виды управляющих воздействий в отношении каких бы то ни было социальных систем - это универсальное свойство социального управления и необходимая “извечная” форма его осуществления. Как формальная сторона управления деятельность предстает в качестве своеобразной технологии осуществления управляющих воздействий, т. е. совокупности правил, приемов и способов их реализации, включая использование орудий и средств производства в управлении. Практически технология управления представляет собой систему правил, приемов и способов оперирования информацией, отраженной или закрепленной в тех или иных материальных носителях. В этом “технологическом” смысле деятельность по управлению политически нейтральна или, во всяком случае, не подвержена глубокому воздействию классовых антагонизмов, так как одинаковые по форме рабочие операции могут осуществляться при управлении любыми социальными явлениями[10].

Социальное управление, к которому относится и управление органами внутренних дел, - сугубо человеческая функция, а деятельность по управлению - не просто затрата каких-то усилий, но нечто направляемое и контролируемое сознанием. Всякая сознательная деятельность предполагает выработку и постановку определенных целей. При этом люди не только задаются целями, но и предпринимают волевые усилия для их достижения. Интеллектуальный и волевой моменты управления существуют и проявляются неразрывно. Следовательно, управлением является не всякая деятельность, а лишь деятельность целенаправленная и целеустремленная.

Таким образом, содержание управления определяется категорией “цель”, а его форма - категорией “деятельность”. В практической деятельности форма управления предстает в виде кибернетического аспекта управления (набора действий), а содержание - в виде аспекта социального (постановка и достижение целей социального характера).

В дополнение необходимо сказать, что социальное управление предполагает выдвижение не каких-то неопределенных целей, а целей глубоко осмысленных и точно сформулированных. Точное формулирование целей управления в значительной степени гарантирует его эффективность, так как само по себе предполагает предварительную оценку их реальности и научной обоснованности, а в конечном счете и отдаленных последствий управленческих акций. Целенаправленность управления предполагает его направленность на определенный объект, который выступает как объект управления. Целенаправленность и предметность социального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены. В то же время можно сформулировать цель управления, но недостаточно четко представлять себе объект предполагаемого воздействия[11].

Полагаем, будет правильным отметить, что управление нужно рассматривать не только как способ определенного воздействия на управляемый объект, но и как средство противостояния негативным проявлениям внешней среды, как способ самосовершенствования самой системы.

Практика показывает, что процессы развития в социальных системах складываются из множества контуров управления. Каждый из таких контуров, будь то управление Министерством внутренних дел, либо отдельным подразделением, представляет собой целенаправленный информационно-управленческий процесс, состоящий из управляемого объекта и управляющего субъекта (управляющего звена), замкнутых прямой или обратной информационными связями. Какими бы ни были отличия в частностях (многоуровневость, выполняемые задачи и т.п.) рассматриваемых органов внутренних дел, структура этого механизма едина и может быть представлена в следующем обобщенном виде (рис.1).

Рис. 1. Социальная система управления.

Целями функционирования (предназначением) системы органов внутренних дел является борьба с преступностью и охрана общественного порядка, т.е. поддержание в обществе определенного соотношения (баланса) параметров правовых и противоправных явлений. Для реализации этих целей система органов внутренних дел имеет свою подсистему (далее систему) управления, которая по сути отслеживает изменения в соотношении этих параметров и регулирует возникающие несоответствия.

Поскольку система органов внутренних дел как и любая социальная система является открытой, то воздействие внешней среды вызывают отклонения от нормы как параметров контролируемых системой, так и самой системы. Эти отклонения имеют конкретные проявления и обуславливаются различного рода изменениями, происходящими в оперативной обстановке. Система управления органами внутренних дел выявляет подобные отклонения и старается их устранить. Возникает обратная информационная связь, что в конечном итоге формирует замкнутые информационные контуры.

Таким образом, активность системы органов внутренних дел, направленная на сохранение своей устойчивости[12], является положительным моментом процесса развития, а отклоняющие воздействия внешней среды, которые призваны уменьшать устойчивость системы (дестабилизировать работу системы органов внутренних дел, изменять параметры оперативной обстановки, контролируемые ею), можно назвать отрицательными сторонами процесса.

Так, к примеру, резкий скачок количества преступлений в регионе вынуждает соответствующие органы принимать неотложные меры к более детальному анализу оперативной обстановки и выработке решений по реализации управляющих воздействий, направленных на уменьшение дальнейшего роста числа преступлений и устранения причин их возникновения.

Следовательно, истоки активности системы связаны с исходными моментами любого управленческого процесса - с целевой функцией[13] и отклонением.

В силу сказанного, понятие отклонения заслуживает быть включенным в разряд теоретических понятий. Оно является универсальным элементом взаимодействия, присущим любым системам. Без отклонения нет информации и процесса управления, нет развития. Определяющая роль отклонения отражена в “золотом правиле” саморегуляции. Система вне среды не может быть активной, ибо только взаимодействие со средой, возникающие при этом отклонения, противоречия создают необходимое условие активности системы, ее самодвижение в направлении самосохранения[14]. Любого типа упорядоченность возникает в результате какого-то воздействия окружающей среды на систему, которая, приспосабливаясь к изменяющимся условиям, накапливает полезную для себя информацию, повышает уровень своей организации.

В этой связи, по нашему мнению, требует уточнения общеизвестный тезис: «внутренние противоречия - источник развития природных и социальных явлений» и утверждения типа: «каждая из основных форм движения материи развивается исключительно на базе своих внутренних противоречий», а «внешние воздействия могут приводить только к количественным изменениям процессов»[15]. И внутрисистемные противоречия, и внешние воздействия в равной степени оказывают влияние на состояние системы. Все зависит от конкретного момента рассматриваемых явлений, от их содержания. Так, к примеру, изменения социально-политического и экономического положения нашей страны заставляют органы внутренних дел изыскивать внутренние резервы для повышения эффективности функционирования. Это проявляется в происходящих процессах, направленных на совершенствование и изменение структуры органов внутренних дел, а также форм и методов работы.

С этих позиций достаточно интересной представляется точка зрения ученых, которые рассматривают организацию прежде всего как “открытую“ систему; главные предпосылки успеха деятельности такой системы отыскиваются не внутри, а вне ее, т. е. успех связывается с тем, насколько удачно она приспосабливается к своему внешнему окружению - экономическому, научно-техническому, социально-политическому. Вся организационная структура управления есть не что иное как ответ системы на различные по своей природе воздействия со стороны внешней среды. Организация по мере усложнения условий функционирования вынуждена прежде всего заботиться о гибкости и адаптивности своих внутрисистемных структур. В этих условиях возрастает роль компетентного руководителя и значение человеческого потенциала организаций. Не только характер стратегии, но и стиль руководства, уровень квалификации и мотивации людей, их социальная защищенность должны постоянно анализироваться и совершенствоваться при формировании организационных систем управления[16].

Как отмечалось выше, социальное управление - деятельность целенаправленная. А поскольку социальные системы имеют разнообразные цели, то и реализуются они в рамках разных управленческих процессов.

В научной литературе, посвященной проблемам управленческой деятельности системы органов внутренних дел, управление принято разделять на два вида: стратегическое и оперативное (тактическое)[17].

П од стратегическим управлением в органах внутренних дел следует понимать деятельность соответствующих руководителей и органов управления по определению и реализации приоритетных, крупномасштабных целей развития органов внутренних дел в соответствии с правоохранительной политикой государства и прогнозируемой оперативной обстановкой, обеспечивающую успешное решение задач правоохраны (защиты правоохраняемых ценностей: личности, собственности, среды обитания) [18].

Под оперативным управлением органами внутренних дел следует понимать повседневную деятельность соответствующих руководителей и органов управления, связанную с выработкой и реализацией управленческих решений, основанных на анализе и оценке информации, характеризующей текущие изменения в оперативной обстановке, с целью обеспечения организационной устойчивости и стабилизации функционирования органов внутренних дел при решении задач борьбы с преступностью, охране правопорядка и обеспечении общественной безопасности.

Исходя из приведенных определения видно:

а) стратегическое управление в основном и главном связано с решением задач развития[19] органов внутренних дел, существенным преобразованием их организации и деятельности;

б) стабилизацию[20], организационную устойчивость органов и подразделений, своевременность их реагирования на повседневные изменения оперативной обстановки обеспечивает процесс оперативного управления.

Оперативное управление, его тактические формы и методы в определяющей степени способствуют практическому претворению в жизнь стратегических установок в области правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В этой связи для любого руководителя органа или подразделения важно уяснить, что сферы стратегического и оперативного управления не должны подменяться или заменяться одна другой, тем более в ущерб той или другой стороне управленческой деятельности.

Схематично соотношение целей стратегического и оперативного управления можно представить следующим образом:

Рис. 2. Соотношение целей стратегического и

оперативного управлений.

Естественно, процессы стратегического и оперативного управления находятся в диалектическом единстве, неразрывно связаны и определяют друг друга[21]. Это обуславливается прежде всего неразрывностью и взаимосвязью целей этих видов управления. Так, процесс развития и совершенствования системы возможен лишь в условиях устойчивости ее организационной структуры и стабильности функционирования. В то же время, обеспечение организационной устойчивости системы достигается ее постоянным развитием и совершенствованием.

Подчеркнем, что реализация системой целевой функции связана прежде всего со стратегическим управлением, которое преследует приоритетную, крупномасштабную цель, в основном связанную с решением задач развития органов внутренних дел, их реорганизацией в широких масштабах[22]. Задача оперативного управления заключается в компенсации воздействий внешней среды, устранении возникающих отклонений, придании системе устойчивости.

В общем виде процесс взаимодействия стратегического и оперативного управления можно представить в виде рисунка 3.

Рис. 3. Процесс взаимодействия стратегического и

оперативного управления.

Из предложенного рисунка четко прослеживается существующая взаимосвязь стратегического управления (направленного на развитие системы), оперативного управления (направленного на стабилизацию системы) и оперативной обстановки (дестабилизирующих воздействий окружающей среды функционирования системы). Показанная взаимосвязь между оперативным управлением и оперативной обстановкой позволяет заметить, что процесс стабилизации обратно пропорционален дестабилизирующим воздействиям внешней среды на органы внутренних дел. Подобное замечание имеет как научное, так и прикладное значение. С научной точки зрения это подтверждает такой закон диалектики как борьба и единство противоположностей. С прикладной точки зрения, на наш взгляд, целесообразно было бы использовать взаимосвязь между оперативным и стратегическим управлением в целях улучшения адаптационных свойств системы к дестабилизирующим факторам. Это можно реализовать путем накопления и анализа информации о дестабилизирующих воздействиях с последующей выработкой компенсирующих реакций со стороны системы на них. Такой переход количественных изменений в качественные (накопленной информации в управленческие воздействия), по нашему мнению, позволит реализовать принятие оптимальных управленческих решений не только в процессе оперативного, но также и стратегического управления.

Подобный подход к реализации процесса управления способствует использованию оперативного управления не только в качестве компенсационного воздействия, но и в большей степени в качестве упреждающего, что намного эффективнее как в достижении результата, так и в минимизации затрат.

Существующая взаимосвязь между процессами стратегического и оперативного управления органами внутренних дел позволяет выделить наиболее существенные признаки, отличающие один вид управления от другого.

Во-первых, масштабность целей. В контексте стратегического управления это не просто цель развития органов внутренних дел, а приоритетная, крупномасштабная цель, обеспечивающая крупные, существенные преобразования тех или иных сторон деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с преступностью и охраны правопорядка. Цели оперативного управления имеют более “приземленный”, локальный характер, они определяются отклонениями в состоянии оперативной обстановки и имеют компенсационный, стабилизирующий характер. Безусловно, цели и характер оперативного управления органами внутренних дел по большому счету определяются целями стратегического управления, лежат в их границах и направлены на их достижение.

Во-вторых, это временной интервал протекания управленческих процессов. Оперативное управление осуществляется за более короткий промежуток времени по сравнению со стратегическим. В то время как результаты стратегического управления не могут быть полностью обнаружены в течении продолжительного времени, результаты оперативного (тактического) проявляются очень быстро и легко соотносятся с конкретными действиями.

В-третьих, используемые силы и средства. Объем и состав задействованных в оперативном управлении сил и средств определяется как характером необходимых компенсирующих воздействий, так и возможностями органа внутренних дел на данный момент времени. Задействованные же в стратегическом управлении силы и средства определяются запланированными мероприятиями, а потому они должны быть заранее рассчитаны и подготовлены. Но в любом случае, затраты на осуществление мероприятий, связанных с оперативным управлением гораздо меньше затрат на мероприятия, связанные со стратегическим управлением органами внутренних дел. Это определяется, прежде всего, масштабностью названных мероприятий.

В-четвертых, запланированность осуществляемых мероприятий. Оперативное управление носит повседневный характер, оно обусловлено как запланированными мероприятиями, так и внеплановыми, зачастую неожиданными негативными изменениями, происходящими в оперативной обстановке. Стратегическое управление имеет плановый характер, осуществляется на протяжении длительного, заранее рассчитанного промежутка времени.

В-пятых, характер осуществляемых мероприятий. Несмотря на то, что оба вида управленческой деятельности осуществляются на всех уровнях управления органами внутренних дел, оперативное управление по своей сущности носит более мобильный[23] характер. Это определяется прежде всего меньшими материальными, людскими, а также временными затратами, задействованными в оперативном управлении.

В дополнение можно сказать, что оперативное (тактическое) управление осуществляется в рамках стратегического, являясь при этом весьма важной и сложной частью управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. В то время как стратегия почти всегда разрабатывается на высших уровнях руководства, тактика в основном вырабатывается и осуществляется на уровне руководства среднего звена и, как правило, обуславливается сложившейся ситуацией.

В заключение хотелось бы отметить, что используя накопленную в процессе оперативного управления информацию об изменениях в оперативной обстановке и принятых системой органов внутренних дел мер по ее стабилизации, было бы рационально воспользоваться ситуационным подходом, который неразрывно связан с системным. Центральным моментом рассматриваемого подхода является ситуация, т.е. конкретный набор обстоятельств, которые сильно влияют на организацию в данное конкретное время. Практической реализацией анализа ситуаций должна явиться их типизация, а как конечный результат, выработка алгоритмов управленческих действий при возникновении таковых.