Реформы 60-х–70-х годов привнесли в управление страной некоторые элементы буржуазной государственности: выборные представительные учреждения местного административно – хозяйственного управления, выборные органы суда (мировые судьи), основы буржуазного судопроизводства, более гибкие формы государственного финансового контроля и цензуры, принцип всесловности в комплектовании армии, в деятельности органов народного просвещения и т. д. Эти реформы способствовали развитию торговли, промышленности, кредитной системы.
Изменения претерпел и кадровый состав управления. Представители буржуазии чаще стали приглашаться в качестве членов в совещательные отраслевые учреждения министерств. Высшие государственные органы стали больше рассматривать дела, связанные с предпринимательством, собственностью, акционерными обществами и компаниями. Правительственный аппарат стал больше считаться с мнением дворянской и буржуазной общественности, выражаемым в печати и публицистике.
|
|
Численность бюрократии в начале XX века составила 385 тыс. человек, причем 161 тыс. из них составляли классные чиновники. Отряд чиновников пополнялся за счет представителей новых слоев общества: богатых людей из буржуазии, “третьего элемента” – вольнонаемного персонала органов самоуправления (врачи, учителя, статистики, агрономы и др.). К концу XIX века на государственной службе находилось 38 тыс. женщин.
Усложнившиеся задачи управления, появление в государственном аппарате чиновников, обладавших глубокими техническими знаниями, побуждали самодержавие осуществлять реформы гражданской службы, и в частности упразднить Табель о рангах. Комиссия о службе гражданской (1895–1901 гг.) подготовила проект нового “Устава о службе гражданской”, но до революции 1905–1907 гг. он не был принят. Установившиеся после реформ 60-х–70-х годов связи бюрократии с буржуазными предпринимателями вынудили принять закон (1884 г.), запрещавший чиновникам I–III классов входить в правления акционерных обществ и компаний.
Однако Россия все еще оставалась абсолютной монархией, а государство – крупнейшим собственником. К концу XIX в. ему принадлежало 1/3 земель, 2/3 лесов, 2/3 железных дорог, 7/8 телеграфа страны.
Высшими государственными учреждениями в это время оставались Государственный совет, Собственная его Императорского Величества канцелярия, Комитет министров, Сенат, Синод, ряд комитетов и канцелярий.
Государственный совет сохранил значение высшего законовещательного органа. Предложения расширить его состав, введя представителей земств, городов (проекты М. Т. Лорис-Меликова, П. Д. Святополк-Мирского), не были реализованы. Возглавлялся Государственный совет великими князьями Константином Николаевичем (1865–1881 гг.) и Михаилом Николаевичем (1881 – 1909 гг.). По характеру деятельности, составу, делопроизводству к Государственному совету близки были высшие комитеты, создаваемые по определенному поводу, с определенной целью, нередко временно: Главный комитет об устройстве сельского состояния, Второй Сибирский комитет (до 1864 г.), Кавказский (до 1882 г.), Западный (1862–1865 гг.), Комитет железных дорог (1859–1874 гг.), Комитет Сибирской железной дороги (1892–1905 гг.).
|
|
Комитет министров выполнял те же функции. Но в пореформенное время он становится органом карательной политики. По закону 1872 г., министр внутренних дел подавал на имя Комитета министров представления о запрещении книг или периодических изданий, которые признавались вредными. Комитет министров принимал решение об их уничтожении. За 1872–1904 гг. по его постановлениям было уничтожено около 200 изданий.
Через Комитет министров в эти годы проходили решения об усилении власти губернаторов, об усилении полиции, введении временных генерал-губернаторов, о евреях, о правилах печати и т. д. Пост председателя Комитета последовательно занимали граф П. Н. Игнатьев (1872–1879 гг.), граф П. А. Валуев (1879–1881 гг.), С. Ю. Витте (1903–1906 гг.) и др.
К началу XX в. Комитет министров сохранил характер высшего административного учреждения, в которое вносилась “масса административного хлама – все, что не было более или менее точно определено законами, а также высшие законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета” (С. Ю. Витте).
В ходе осуществления буржуазных реформ был создан новый высший правительственный орган – Совет министров (1861–1882 гг.). Он рассматривал мероприятия общегосударственного значения. В него входили министры, главноуправляющие, председатели Комитета министров и Государственного совета и некоторые близкие к царю лица. Председателем Совета был царь, ему же принадлежало право вносить на рассмотрение те или иные вопросы. Совет министров рассматривал годовые отчеты министров, их предложения о реформах. Иногда предложения сразу утверждались императором и получали силу закона.
Собственная его Императорского Величества канцелярия практически не изменилась в эти годы, продолжала играть значительную роль в аппарате, причем усилились карательные функции III отделения.
Сенат сохранил старое значение высшего органа суда и надзора, но осуществление судебной реформы 1864 г. и общественно-политическая обстановка в стране вызывали некоторые структурные изменения и в нем. Так, отпала необходимость в апелляционных департаментах Сената, которые раньше были высшей инстанцией для местных судов. Но были открыты кассационные департаменты (Уголовный и Гражданский), которые рассматривали жалобы на решения местных судов. Возглавляли их опытные чиновники из прокуратуры.
Буржуазные реформы повысили оперативность руководства местными учреждениями, умерили произвол местной администрации и полиции. Это снизило потребность в сенатских ревизиях и соответственно роль Сената как контролирующего органа. Поэтому в пореформенный период было проведено всего 20 сенатских ревизий.
В 1884 г. в Сенате был создан 2-й апелляционный департамент с иными функциями. Назывался он “крестьянским”, так как рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия, на губернское присутствие по хозяйственному и земельному устройству крестьян.
В 1872 г. в составе Сената было учреждено “Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах” – высший суд по политическим делам. В него входили пять сенаторов, первоприсутствующие и назначаемые царем по списку Министерства внутренних дел и юстиции на год сословные представители – губернский и уездный предводители дворянства, губернский городской голова и волостной старшина Петербургской губернии. Большинство дел рассматривалось при закрытых дверях, отчеты печатались в сокращенном виде. Кассационные жалобы на его решения разрешалось подавать в общее собрание Гражданского и Уголовного кассационных департаментов Сената. В особом присутствии рассматривались крупнейшие процессы того времени: дело “долгушинцев”, о демонстрации на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г., “процесс 50-ти”, “процесс 193-х” и процесс “первомартовцев”, “ южно-российского союза рабочих” (1877 г.). Но реакция общественного мнения на эти процессы была резко отрицательной, что и заставило правительство принять соответствующие меры. И уже с 1878 г. политические дела рассматривались в военно-окружных судах на закрытых и ускоренных процессах. В 1885 г. в составе Сената был образован Высший дисциплинарный суд, который в обход принципа “несменяемости судей” получил право устранять неугодных судей.
|
|
Святейший Синод в эти годы практически не изменился, за исключением того, что все его меры были направлены на усиление идеологического влияния Церкви на массы. С 1885 г. в составе Синода существовал Совет по церковно-приходским школам – орган надзора за ними. Долгие годы (1880–1905 гг.) возглавлял Синод обер-прокурор К. П. Победоносцев.