В системе конституционного контроля

Отзыв – это процедура, обратная выборам. При определенных обстоятельствах депутат или выборное должностное лицо могут быть досрочно отозваны избирателями в порядке, аналогичном их избранию на соответствующие должности, то есть посредством всеобщего и тайного голосования. При выяснении вопроса о целесообразности института отзыва следует учитывать следующую группу факторов: срок полномочий депутата или выборного должностного лица (чем продолжительнее срок, тем большая потребность в отзыве); количество избирателей округа (чем оно больше, тем менее эффективным становится институт отзыва и тем дороже он обходится соответствующему бюджету); степень политической конкуренции (чем большее количество кандидатов баллотировалось и планирует баллотироваться в округе, тем выше вероятность использования отзыва в политических целях); наличие альтернативных форм досрочного прекращения полномочий депутата или выборного должностного лица (при существовании независимого правосудия и обоснованной процедуры привлечения депутата или выборного должностного лица к юридической ответственности целесообразность отзыва по юрисдикционным основаниям вызывает сомнения).

При рассмотрении дела о проверке конституционности законодательства об отзыве депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ Конституционным Судом РФ проверялась допустимость самого института отзыва при отсутствии федерального регулирования, т.е. с точки зрения разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Суд посчитал полномочия субъектов РФ достаточными для учреждения подобного института. Аргументировалась позиция тем, что федеральный закон о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы не распространяется на депутатов регионального парламента; отсутствие федерального института досрочного отзыва парламентариев не означает аналогичного запрета в отношении депутатов законодательных органов субъектов РФ. Кроме того, субъекты РФ обладают правом опережающего правотворчества; институт отзыва не затрагивает избирательные права граждан (ст. 32 Конституции РФ), так как им регулируются последующие отношения между депутатами и избирателями.

Однако если субъект РФ учреждает институт отзыва депутата, региональный законодатель связан рядом конституционных требований. В частности, основанием отзыва не может быть политическая деятельность и позиция депутата при голосовании; процедура отзыва должна предусматривать возможность отзываемого лица дать свои объяснения и гарантировать всеобщее, равное, прямое и тайное голосование избирателей[75].

Конституционный Суд РФ посчитал допустимым институт отзыва избирателями высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов РФ [76] при следующих условиях: во-первых, институт отзыва не должен дестабилизировать демократическую избирательную систему; во-вторых, для инициативы отзыва необходимо количество подписей «весьма значительного числа избирателей» по отношению к количеству граждан, голосовавших на выборах; в-третьих, решение об отзыве должно приниматься большинством голосов избирателей от числа зарегистрированных граждан, а не принявших участие в голосовании; в-четвертых, основанием для отзыва должно быть исключительно правонарушение, факт совершения которого можно проверить в надлежащей юрисдикционной процедуре[77]. При отзыве высшего должностного лица субъекта РФ необходимо соблюдение конституционных требований, установленных в предыдущем постановлении Суда[78].

Близкие правовые позиции присущи решению Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности законодательства субъектов РФ об отзыве глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Суд подчеркнул, что основания отзыва должны иметь связь с конкретными решениями, действиями или бездействием отзываемого лица, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке. Требует определенности норма о количестве подписей избирателей, собираемых в поддержку инициативы отзыва. Отзыв не может быть осуществлен по решению избирателей меньшей численности по сравнению с количеством голосов, поданных за этого кандидата на предыдущих выборах. В этом постановлении Конституционный Суд РФ не давал оценку самому институту отзыва исходя из конституционной презумпции его допустимости в демократическом обществе. Речь шла об основаниях и процедуре досрочного прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц в системе местного самоуправления[79].